Usucapione P.A.: sì all'acquisto senza esproprio

Un comune ha occupato un terreno privato negli anni ’60 a seguito di una trattativa privata, realizzando un’opera pubblica senza un formale esproprio. La Corte di Cassazione ha confermato l’acquisto della proprietà da parte dell’ente per usucapione. La Corte ha specificato che quando la Pubblica Amministrazione agisce come un soggetto privato (iure privatorum) e non esercitando poteri autoritativi, si applicano le normali regole sull’usucapione P.A., con il termine che decorre dall’inizio del possesso e non da successive leggi in materia di espropriazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Usucapione P.A.: La Cassazione Conferma l’Acquisto Senza Esproprio

L’istituto dell’usucapione P.A. rappresenta un tema complesso, al confine tra diritto privato e amministrativo. Con la recente ordinanza n. 7083/2024, la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi su un caso emblematico, chiarendo in quali circostanze un ente pubblico può diventare proprietario di un terreno privato per possesso prolungato, anche in assenza di una procedura espropriativa. La decisione sottolinea una distinzione fondamentale: quella tra l’agire della Pubblica Amministrazione in veste autoritativa e il suo operare iure privatorum, ovvero come un qualsiasi soggetto privato.

I Fatti del Caso: Un’Occupazione Lunga Oltre 40 Anni

La vicenda ha origine negli anni ’60, quando un Comune toscano occupò un terreno di oltre 8.000 mq di proprietà di un privato per costruirvi un mattatoio e un magazzino. L’operazione non fu il risultato di un decreto di esproprio, ma di una trattativa privata culminata, nel maggio 1964, in uno scambio di lettere tra le parti. Per decenni, la situazione rimase invariata. Solo nel 2011, a quasi 50 anni di distanza, il proprietario chiese la restituzione del bene, per poi agire in giudizio nel 2012. In risposta, il Comune avanzò una domanda riconvenzionale per far dichiarare l’avvenuta usucapione del terreno.

Il Tribunale di primo grado diede ragione al proprietario, ma la Corte d’Appello ribaltò la decisione, accogliendo la tesi del Comune. La questione è così giunta all’esame della Corte di Cassazione.

La Controversia sull’Usucapione P.A.

Il nodo centrale del ricorso in Cassazione si basava sull’idea che il possesso del Comune non potesse essere considerato utile ai fini dell’usucapione prima dell’entrata in vigore del Testo Unico Espropri (d.P.R. 327/2001). Secondo il ricorrente, l’occupazione senza titolo costituiva un illecito permanente che impediva al proprietario di esercitare i propri diritti, e solo la nuova normativa del 2001 avrebbe fissato un punto di partenza (il dies a quo) per il calcolo del ventennio necessario a usucapire.

La Distinzione Cruciale: Agire “Iure Privatorum”

La Corte di Cassazione ha respinto questa interpretazione, basando il proprio ragionamento su una distinzione fondamentale. Nel caso specifico, il Comune non aveva mai esercitato un potere autoritativo né avviato una procedura espropriativa, neppure illegittima. Al contrario, aveva agito iure privatorum, coltivando una “trattativa privatistica” con il proprietario. Questo comportamento, secondo la Corte, colloca la vicenda nell’alveo del diritto comune, rendendo applicabili le normali regole sull’usucapione previste dall’art. 1158 del codice civile.

L’irrilevanza della Normativa sull’Esproprio

Di conseguenza, la Cassazione ha ritenuto irrilevante il richiamo alla normativa sull’espropriazione per pubblica utilità e all’istituto dell’acquisizione sanante (art. 42-bis). Tali norme si applicano quando la P.A. agisce esercitando, seppur illegittimamente, il proprio potere ablativo. Nel caso di specie, invece, si trattava di un'”occupazione usurpativa” pura, in cui l’ente si era comportato come un qualsiasi privato che occupa un bene altrui. In questo contesto, il possesso utile all’usucapione è iniziato nel momento stesso in cui l’ente ha preso materialmente possesso del bene con l’intenzione di tenerlo come proprio (animus possidendi), ovvero nel 1964.

le motivazioni

La Corte Suprema ha motivato la sua decisione ribadendo un principio consolidato in giurisprudenza: l’occupazione usurpativa di un fondo da parte della P.A. è compatibile con l’usucapione del fondo medesimo. La totale assenza dei presupposti per l’esercizio del potere ablativo non impedisce al proprietario di rivendicare il bene, ma tale facoltà incontra il limite del diritto comune, rappresentato proprio dall’intervenuta usucapione. La possibilità per l’ente di ricorrere all’acquisizione sanante è una facoltà ulteriore, ma non esclude né sospende il decorso del termine per usucapire. Poiché il Comune ha posseduto il terreno pacificamente, pubblicamente e ininterrottamente per oltre vent’anni a partire dal 1964, i requisiti per l’usucapione erano ampiamente maturati ben prima dell’inizio della causa.

le conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando che il Comune è legittimamente diventato proprietario del terreno per usucapione. Questa ordinanza rafforza il principio secondo cui, quando la Pubblica Amministrazione abbandona i suoi poteri autoritativi e si muove sul piano del diritto privato, è soggetta alle stesse regole degli altri cittadini, inclusa la possibilità di acquisire la proprietà per possesso prolungato nel tempo. Per i proprietari, ciò significa che l’inerzia di fronte a un’occupazione senza titolo da parte di un ente pubblico può portare, dopo vent’anni, alla perdita definitiva del diritto di proprietà.

Una Pubblica Amministrazione può acquistare un terreno privato per usucapione anche se non ha mai avviato una procedura di esproprio?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che se la Pubblica Amministrazione occupa un terreno senza esercitare i propri poteri autoritativi, ma agendo come un soggetto privato (iure privatorum), può acquisirne la proprietà per usucapione secondo le regole del codice civile, una volta trascorso il termine di venti anni di possesso continuo, pacifico e pubblico.

Da quando inizia a decorrere il termine per l’usucapione se la P.A. occupa un terreno senza titolo?
Il termine ventennale per l’usucapione inizia a decorrere dal momento in cui la P.A. ha acquisito il possesso del bene con l’intenzione di comportarsi come proprietaria. Nel caso esaminato, questo momento è stato individuato nell’inizio dei lavori di costruzione dell’opera pubblica nel 1964, a seguito di una trattativa privata.

La possibilità per la P.A. di regolarizzare l’occupazione con l’acquisizione sanante (art. 42-bis) impedisce l’usucapione?
No. Secondo la Corte, la facoltà di acquisizione sanante prevista dall’art. 42-bis del Testo Unico Espropri è uno strumento a disposizione dell’ente, ma non interferisce con le regole del codice civile. L’usucapione e l’acquisizione sanante sono due istituti distinti, e la possibilità di ricorrere al secondo non impedisce il maturare dei termini per la prima.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 7083 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 7083 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 37886/2019 proposto da:

COGNOME NOME, quale erede di NOME COGNOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE).

– Ricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE, domiciliata ex lege in Roma, INDIRIZZO presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), NOME COGNOME (CODICE_FISCALE).

– Controricorrente –

Avverso la sentenza della Corte d’appello di Firenze 2397/2019 depositata il 08/10/2019.

PROPRIETÀ USUCAPIONE

Udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio del 13 marzo 2024.

Rilevato che:

con atto di citazione notificato il 20/04/2012, NOME COGNOME convenne in giudizio, davanti al Tribunale di Grosseto, il Comune di Castiglione della Pescaia (in seguito, ‘Comune’) ; sull’assunto di essere proprietario di terreni siti nel Comune, in località La Valle, censiti come in atti, della superficie di 8.109 mq, abusivamente occupati fin dagli anni ’60 dal Comune che, senza procedere all’e sproprio né concludere una compravendita, vi aveva realizzato un mattatoio con annesso magazzino, chiese la condanna dell’ente territoriale al rilascio dei beni ovvero, in alternativa, alla corresponsione di un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, determinata a norma dell’art. 42bis , d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (t.u. espropri).
Costituendosi in giudizio, il Comune contestò la domanda e svolse domanda riconvenzione di usucapione del terreno;

il Tribunale di Grosseto, istruita la causa con una c.t.u. volta a determinare il valore del terreno e l’indennità di occupazione, e con l’escussione di testimoni, con sentenza n. 39/2018, accolse la domanda dell’attore e respinse la riconvenzione del Comune;

proposta impugnazione dal soccombente, la Corte di Firenze, nella resistenza di NOME COGNOME, erede dell’attore, ha accolto l’appello : per l’effetto, ha respinto la domanda di parte attrice e , in accoglimento della riconvenzionale dell’appellante, ha dichiarato l’acquisto per usucapione degli immobili contesi in favore del Comune di Castiglione della Pescaia;

questo, in sintesi, il percorso argomentativo della sentenza d’appello :

(i) sussistono i presupposti dell’usucapione (art. 1158, cod. civ.): il possesso non contestato dei beni per oltre venti anni, a decorrere quanto meno dall’inizio dei lavori nell’area ( novembre 1964), volti alla realizzazione dell’opera pubblica . Possesso acquisito pacificamente, senza violenza e con il consenso del proprietario. Per contro, il proprietario, per oltre quaranta anni, non ha vantato il diritto di proprietà e, solo con la lettera del 31/08/2011, a distanza di 47 anni dall’inizio dell’altrui possesso, ha chiesto il rilascio de l terreno;
l’ animus possidendi : anche a volere ritenere nullo, per difetto di forma, il contratto stipulato dalle parti nel maggio del 1964 mediante lo scambio di proposta e accettazione, la circostanza che vi sia stato comunque un accordo sulla conclusione della vendita al prezzo pattuito di lire 300 a mq, in linea con la giurisprudenza di legittimità, è elemento idoneo al fine di ritenere sorretto da ll’ animus rem sibi habendi il rapporto di fatto dell’ accipiens con la res .

Manca invece la prova che l’attore, prima di introdurre la presente causa (iniziata nel 2012), abbia interrotto il decorrere del tempo utile all’usucapione. Inoltre, nella specie non viene in rilievo il profilo , valorizzato dall’appellata, della mancanza di prova della interversio possessionis: infatti, il Comune ha sempre goduto del bene uti dominus e non come detentore;

(ii) è privo di pregio il rilievo del Tribunale di Grossetto secondo cui non sarebbe stato possibile calcolare il termine utile all’usucapione, anteriormente a ll’entrata in vigore del l’istituto della cd. occupazione acquisitiva (art. 42bis , d.P.R. n. 137 del 2001), in quanto, prima di allora, il proprietario, che (come nella specie) subiva l’occupazione di fatto da parte della P.A., non poteva esercitare il proprio diritto dominicale.

E questo perché la questione cruciale circa la possibilità o meno di applicare, nel caso in esame, l’istituto della cd. occupazione sanante,

trova una risposta senz’altro negativa in mancanza del necessario presupposto dell’avvio , da parte della RAGIONE_SOCIALE, di una procedura espropriativa poi risultata illegittima.

Nel caso di specie il Comune non ha esercitato un potere autoritativo né promosso l’espropriazione, ma , agendo iure privatorum , ha coltivato una ‘ trattativa privatistica ‘ con la proprietà che si è conclusa con lo scambio di proposta e accettazione scritte, nel maggio 1964, il che ha reso superfluo il ricorso ai poteri espropriativi;

(iii) è irrilevante, quindi, l’argomento dell’appellata in ordine alla decorrenza del tempo necessario ai fini dell’usucapione a fare data dall’entrata in vigore del t.u. espropri (ossia dal 30/06/2003), giacché solo con riferimento alla fattispecie di cui all’art. 42 -bis del medesimo decreto, che riguarda l’illegittimo ese rcizio ablativo da parte della P.A., tale data assume la valenza di dies a quo del termine utile ad usucapionem;

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, con quattro motivi.

Il Comune di Castiglione della Pescaia ha resistito con controricorso;

questa Corte ha formulato proposta di definizione del giudizio ai sensi dell’art. 380 -bis , cod. proc. civ., che è stata ritualmente comunicata alle parti.

In seguito a tale comunicazione, la ricorrente, a mezzo del difensore munito di nuova procura speciale, ha chiesto la decisione del ricorso.

Fissata l’adunanza in camera di consiglio, ai sensi dell’art. 380 -bis .1, cod. proc. civ., le parti hanno depositato memorie;

Considerato che:

il primo motivo di ricorso -‘ Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, nonché dell’art. 1, del protocollo addizionale della convenzione europea dei diritti dell’uomo e dell’art. 10, Cost., in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.’ – censura la sentenza impugnata che, trascurando la normativa europea e la giurisprudenza della Corte EDU e della Cassazione, non ha considerato che l’apprensione da parte della P.A. di beni di proprietà privata in assenza di un titolo comporta un’occupazione abusiva degli stessi beni, costituente illecito permanente, sanabile sempre con atto positivo, costituito da una transazione o da una compravendita con il privato ovvero con il ricorso all’istituto dell’ordinanza di acquisizione sanante ex art. 42bis, d.PR. n. 327 del 2001;
2. il secondo motivo -‘Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, nonché dell’art. 2935 c.c. , in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.’ – censura la sentenza impugnata che ha affermato che l’attività iure privatorum della RAGIONE_SOCIALE non darebbe origine ad un illecito permanente, donde la ravvisata inapplicabilità della sospensione ex art. 2935, cod. civ., del termine utile ad usucapionem fino all’entrata in vigore de lla menzionata normativa in tema di espropriazione per pubblica utilità, in palese contrasto con la giurisprudenza secondo cui il termine inziale del possesso utile all’usucapione non può che coincidere con l’entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001 (ossia il 30/06/2003), il cui art. 43 ha espunto dall’ordinamento la cd. occupazione acquisitiva.
Con la conseguenza che, nella specie, comunque, al momento dell’inizio del presente giudizio (atto di citazione notificato il 26/04/2012) il termine per usucapire non era ancora trascorso;

2.1. il primo e il secondo motivo, suscettibili di esame congiunto perché ruotano interno al medesimo asse concettuale, sono infondati;

2.2. va data continuità all’indirizzo nomofi lattico (Sez. 2 -Ordinanza n. 18445 del 28/06/2023, Rv. 667972 -01, in connessione con Sez. 1 – Sentenza n. 11147 del 04/07/2012, Rv. 623086 -01) secondo cui «L ‘ occupazione usurpativa di un fondo da parte della PRAGIONE_SOCIALE. è compatibile con l ‘ usucapione del fondo medesimo da parte dell ‘ ente occupante, in quanto la totale assenza dei presupposti di esercizio del potere ablativo, che connota detta occupazione, lascia intatta la facoltà del proprietario di rivendicare il bene, col limite di diritto comune dell ‘ intervenuta usucapione; non rileva, in senso contrario, la facoltà di acquisizione sanante ex art. 42bis del d.P.R. n. 327 del 2001, essendo l ‘ acquisto postumo del diritto di proprietà logicamente incompatibile con l ‘ intervenuto acquisto retroattivo del medesimo diritto a titolo di usucapione».
Si è anche chiarito (Sez. 1 – Sentenza n. 12961 del 24/05/2018, Rv. 648566 -01, ) che, per quanto qui rileva, in caso di cd. occupazione usurpativa (nella quale, diversamente dall’ipotesi dell ‘ occupazione acquisitiva od accessione invertita, manca la dichiarazione di pubblica utilità), resta esclusa l ‘ acquisizione autoritativa del bene alla mano pubblica, e va riconosciuto al proprietario – rimasto tale nonostante la manipolazione, illecita, del bene da parte dell ‘ amministrazione – la tutela reale e cautelare apprestata nei confronti di qualsiasi soggetto dell ‘ ordinamento (restituzione, riduzione in pristino stato dell ‘ immobile, provvedimenti di urgenza per impedirne la trasformazione ecc.), oltre al consueto risarcimento del danno, ancorato ai parametri dell ‘ art. 2043, cod. civ., e, trattandosi di un ‘ ipotesi d ‘ illecito permanente, lo stesso viene a cessare, solo, per effetto della restituzione, di un accordo transattivo, (o, come è avvenuto nella specie) della compiuta usucapione da parte dell ‘ occupante che lo ha trasformato, ovvero della rinunzia del proprietario al suo diritto;
2.3. tornando all’esame dei motivi, il giudice d’appello , attenendosi a questo principio di diritto, ha individuato il nodo cruciale della controversia (cfr. pagg. 6 e 7 della sentenza) nella possibilità o meno di applicare alla vicenda sostanziale in esame la c.d. acquisizione sanante; dopodiché, contraddicendo l’antitetica affermazione del Tribunale di Grosseto, la Corte di Firenze ha negato la sussistenza dei presupposti dell’occupazione sanante, in mancanza dell’avvio di una procedura espropriativa.
Ad avviso della Corte d’appello, il Comune non ha mai esercitato un potere autoritativo né i poteri espropriativi disciplinati dal d.P.R. n. 327 del 2001 , ma ha agito iure privatorum e, nella prima metà degli anni ’60 , ha coltivato una trattativa privatistica con la proprietà documentata da un ampio carteggio finalizzato alla cessione del terreno -che si è conclusa, nel maggio del 1964, con lo scambio della proposta e dell’accettazione , che non ha reso necessario l’esercizio, da parte del Comune, di poteri espropriativi.
È appena il caso di notare che il dictum della Corte di Firenze, che involge aspetti giuridici e fattuali incompatibili con la diversa prospettazione della parte – la quale, giova ripeterlo, richiama la figura dell’occupazione acquisitiva, che il giudice fiorentino invece ha escluso – ha una diretta ricaduta sulla decorrenza del termine per usucapire nonché su quello ( ex art. 2935, cod. civ.), correlato al primo, a partire dal quale il proprietario dei terreni poteva agire per fare valere i propri diritti;
3. il terzo motivo -‘Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, nonché degli artt. 1141, 1326, 1351 e 1362 c.c., in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.’ – censura la sentenza impugnata che ha ritenuto che il Comune avrebbe cominciato ad esercitare sui terreni un possesso utile all’usucapione a partire dal 1964, a seguito del carteggio con il proprietario, senza considerare che non può

essere posto a fondamento del possesso uno scambio epistolare contenente condizioni negoziali appena abbozzate, che è inidoneo a far nascere un accordo ex art. 1351, cod. civ., nonché ai sensi del r.d. n. 2440 del 1923, il quale richiede che i contratti con la RAGIONE_SOCIALE. rivestano la forma scritta ad substantiam e che siano consacrati in un unico documento;

il quarto motivo -‘Omesso esame dell’offerta di acquisto del terreno occupato dall’opera pubblica da parte del Comune di Castiglione della Pescaia, in relazione all’art. 360 n. 5 c.p.c.’ -censura la sentenza impugnata per avere omesso di valutare la circostanza (comprovata dalle prove per testi) secondo cui il Comune ha continuato a riconoscere l ‘altrui proprietà dei terreni appresi e trasformati per tutta la durata della loro occupazione, fino a poco prima dell’inizio della causa, il che esclude in radice l’ animus rem sibi habendi che deve sorreggere l’acquisto della proprietà per usucapione;
4.1. il terzo e il quarto motivo, suscettibili di esame congiunto per connessione, sono inammissibili;

4.2. i due rilievi critici tendono a sollecitare da parte di questa Corte una rivalutazione di merito degli esiti probatori cui è pervenuto il giudice d’appello, il che, tuttavia, è inammissibile in sede di legittimità.

La giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 18445/2023, cit., che, in motivazione, menziona Cass. n. 4035/2007, Cass. n. 11410/2010 e Cass. n. 356/2017) è, infatti, univoca nell’affermare che, in tema di possesso ‘ ad usucapionem ‘ , non è censurabile in sede di legittimità – ove congruamente motivato ed immune da vizi giuridici (come verificatosi nella specie) -l ‘ apprezzamento del giudice del merito in ordine alla validità degli eventi dedotti dalla parte al fine di accertare se, nella concreta fattispecie, ricorrano o meno gli
estremi del possesso idoneo ad usucapire (cfr. anche Sez. 2, Sentenza n. 26633 del 18/10/2019 – Rv. 655654 -01, secondo cui «L’ accertamento relativo alla qualificazione del possesso ed alla determinazione del decorso del tempo utile al verificarsi dell’usucapione è devoluto al giudice del merito ed il relativo apprezzamento è incensurabile in sede di legittimità se sorretto da motivazione congrua ed immune da vizi logici»).

La Corte di Firenze, senza incorrere in vizi logici, ha spiegato con chiarezza le ragioni per le quali ha ravvisato la sussistenza degli elementi essenziali (possesso per venti anni ed animus possidendi ) dell’acquisto della proprietà del terreno per usucapione;

in conclusione, il ricorso è rigettato;

le spese del giudizio di cassazione, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza, tenuto conto che il valore della lite è pari a € 486.540,00 (pari all’indennizzo chiesto dall’attrice) ;

7. poiché il ricorso è deciso in conformità della proposta formulata ai sensi dell’art. 380 -bis , cod. proc. civ., vanno applicati -come previsto dal terzo comma, ultima parte, dello stesso art. 380bis , cod. proc. civ. -il terzo e il quarto comma dell’art. 96, cod. proc. civ., con conseguente condanna della ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, di una somma equitativamente determinata (nella misura di cui in dispositivo), nonché al pagamento in favore della cassa delle ammende, di una somma di denaro nei limiti di legge (non inferiore ad € 500 e non superiore a € 5.000; cfr. Sez. U, Ordinanza n. 27433 del 27/09/2023, Rv. 668909 -01; Sez. U, Ordinanza n. 27195 del 22/09/2023, Rv. 668850 -01; Sez. 3, Ordinanza n. 27947 del 04/10/2023, Rv. 669107 -01);
8 . ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo

di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto;

P.Q.M.

rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in € 12.000,00, più € 200,00, per esborsi, oltre al 15 per cento per il rimborso delle spese generali, e agli accessori di legge.

Condanna la ricorrente al pagamento della somma di € 12.000,00, in favore del controricorrente e di una ulteriore somma di € 3.000,00, in favore della cassa delle ammende.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis del citato art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, in data 13 marzo 2024.

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