Usucapione bene pubblico: quando è possibile?

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un Comune che rivendicava la proprietà di un immobile, confermando l’avvenuta usucapione da parte di privati cittadini. La sentenza ribadisce che per qualificare un bene come “patrimonio indisponibile”, e quindi non usucapibile, non basta una generica previsione urbanistica, ma sono necessari un atto amministrativo formale di destinazione a un servizio pubblico e l’effettiva attuazione di tale destinazione. In assenza di questi requisiti, l’usucapione del bene pubblico è legittima.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Usucapione bene pubblico: quando un immobile comunale diventa di proprietà privata?

È possibile diventare proprietari di un terreno o di un edificio appartenente a un Comune semplicemente possedendolo per molti anni? La risposta, secondo una recente ordinanza della Corte di Cassazione, è affermativa, ma solo a determinate condizioni. Il caso analizzato chiarisce i precisi limiti entro cui opera l’ usucapione di un bene pubblico, stabilendo che la semplice classificazione di un’area in un piano urbanistico non è sufficiente a renderla insuscettibile di acquisto da parte di privati.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine da un’azione legale intentata da un Comune sardo per rivendicare la proprietà di un complesso immobiliare, composto da appartamenti, un terreno e altri fabbricati. L’ente pubblico sosteneva che tali beni facessero parte del suo patrimonio indisponibile, in quanto originariamente parte di un più vasto complesso di proprietà statale e poi comunale, destinato a scopi di pubblica utilità come attività sportive, turistiche e balneari.

I cittadini che occupavano gli immobili si sono difesi presentando una domanda riconvenzionale, chiedendo al giudice di dichiarare di averne acquisito la proprietà per usucapione, avendoli posseduti ininterrottamente per oltre vent’anni. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno dato ragione ai privati, respingendo le argomentazioni del Comune. Secondo i giudici di merito, l’ente non aveva fornito la prova né che l’immobile fosse un bene culturale inalienabile, né che fosse stato effettivamente destinato a un servizio pubblico.

La Decisione della Corte di Cassazione sull’usucapione di un bene pubblico

Il Comune ha quindi presentato ricorso alla Corte di Cassazione, basandolo su tre motivi principali: la violazione delle norme sui beni culturali, l’errata interpretazione delle leggi sul patrimonio pubblico indisponibile e un’erronea valutazione delle prove sul possesso.

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile in ogni sua parte, confermando di fatto la vittoria dei cittadini. La decisione è fondamentale perché ribadisce, con grande chiarezza, i principi che regolano la materia.

Le Motivazioni

La Corte ha smontato le argomentazioni del Comune punto per punto.

1. Mancata prova della natura di bene culturale: Il ricorso del Comune è stato giudicato troppo generico. L’ente non ha saputo specificare a quale categoria di bene culturale inalienabile appartenesse l’immobile, né ha dimostrato l’esistenza di un formale provvedimento di “dichiarazione di interesse culturale”, necessario per applicare il regime di inalienabilità previsto dalla legge.

2. L’insufficienza della previsione urbanistica per l’usucapione del bene pubblico: Questo è il cuore della decisione. La Cassazione ha ricordato la sua giurisprudenza consolidata: affinché un bene di proprietà pubblica possa essere considerato “patrimonio indisponibile” (e quindi non usucapibile), devono sussistere due requisiti fondamentali e imprescindibili:
* La manifestazione di volontà dell’ente: Deve esistere un atto amministrativo formale e specifico dal quale risulti la chiara volontà dell’ente di destinare quel determinato bene a un pubblico servizio.
* L’effettiva destinazione: A questo atto formale deve seguire la concreta e attuale utilizzazione del bene per lo scopo pubblico prefissato.

Nel caso di specie, mancavano entrambi i requisiti. La sola previsione nel Piano Regolatore Generale (P.R.G.) che l’area fosse destinata a interventi di pubblica utilità è stata considerata una mera dichiarazione d’intenti, insufficiente a imprimere sul bene il vincolo di indisponibilità. Una previsione urbanistica, hanno spiegato i giudici, non muta la natura oggettiva del bene fino a quando non viene attuata con atti concreti.

3. L’inammissibilità della revisione dei fatti: Infine, la Corte ha respinto il motivo relativo alla valutazione delle prove sul possesso, ricordando che il giudizio di cassazione è un giudizio di legittimità, non di merito. Non è compito della Suprema Corte riesaminare le prove (come testimonianze o consulenze tecniche) già valutate dai giudici dei gradi precedenti, ma solo verificare la corretta applicazione della legge.

Conclusioni

L’ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Stabilisce che gli enti pubblici non possono proteggere i loro beni immobili dall’usucapione semplicemente inserendoli in strumenti di pianificazione territoriale. Per sottrarre un bene al possesso privato, è necessario un impegno attivo e formale, composto da un atto di destinazione e da un’effettiva utilizzazione per finalità pubbliche. In assenza di questo “doppio requisito”, un bene di proprietà comunale, anche se potenzialmente destinato a scopi pubblici, resta nella categoria del “patrimonio disponibile” e può essere legittimamente acquisito per usucapione da chi lo possiede per il tempo previsto dalla legge, comportandosi come se ne fosse il proprietario.

È possibile acquisire per usucapione un immobile di proprietà di un Comune?
Sì, è possibile. Un bene di proprietà di un ente pubblico può essere usucapito da un privato se non appartiene al demanio o al patrimonio indisponibile. La sentenza chiarisce che per essere considerato indisponibile, un bene deve essere stato oggetto di un formale atto amministrativo di destinazione a un pubblico servizio e deve essere effettivamente utilizzato per tale scopo.

Cosa deve fare un ente pubblico per impedire l’usucapione di un suo bene?
L’ente pubblico deve dimostrare che il bene fa parte del suo patrimonio indisponibile. Per farlo, deve provare l’esistenza di un doppio requisito: 1) un atto amministrativo che manifesti la volontà di destinare il bene a un pubblico servizio; 2) l’effettiva e attuale destinazione del bene a tale servizio. In mancanza di questi due elementi, il bene è considerato disponibile e può essere usucapito.

Una previsione nel piano urbanistico è sufficiente a qualificare un bene come “destinato a uso pubblico” e quindi a impedirne l’usucapione?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la mera previsione urbanistica (ad esempio, in un Piano Regolatore Generale) esprime solo un’intenzione dell’amministrazione e non è sufficiente a imprimere il vincolo di destinazione a uso pubblico. Per impedire l’usucapione, a tale previsione deve seguire un atto amministrativo formale di destinazione e la concreta attuazione dello scopo pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29805 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29805 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data RAGIONE_SOCIALEzione: 27/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 13305 -2019 proposto da:

COMUNE di ALGHERO, in persona del sindaco pro tempore , elettivamente domiciliato in Alghero, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE ‘ AVV_NOTAIO, dRAGIONE_SOCIALE quale è rappresentata e RAGIONE_SOCIALE giusta procura allegata al ricorso, con indicazione RAGIONE_SOCIALE ‘ indirizzo pec;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, COGNOME GAVINO, COGNOME PIERNGELO E COGNOME MARIO, elettivamente domiciliati in Alghero, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE ‘ AVV_NOTAIO, dal quale sono rappresentati e difesi giusta procura allegata al controricorso, con indicazione RAGIONE_SOCIALE ‘ indirizzo pec;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 449/2018 RAGIONE_SOCIALE CORTE D ‘ APPELLO di CAGLIARI, sez. di SASSARI, RAGIONE_SOCIALEta il 12/10/2018;

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 28/9/2023 dal consigliere COGNOME;

Lette le memorie del ricorrente.

FATTI DI CAUSA

1. Con separati atti di citazione del 15 marzo 2011, poi riuniti, il Comune di Alghero convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Sassari, Sez. distaccata di Alghero, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME nonché NOME COGNOME, per sentire dichiarare la sua piena ed esclusiva proprietà RAGIONE_SOCIALE ‘ immobile contraddistinto in catasto al foglio 50 part.lla 242 e, in particolare, nei confronti dei primi tre, RAGIONE_SOCIALE ‘ appartamento posto in un fabbricato rurale con tettoia, deposito in muratura e terreno di circa 11.000 metri quadri e, nei confronti del quarto, RAGIONE_SOCIALE ‘ appartamento posto al piano primo del fabbricato rurale, asseritamente occupati senza titolo.
In particolare il Comune rappresentò che il terreno e l ‘ immobile facevano parte del complesso denominato «colonia penale di Cuguttu» di proprietà RAGIONE_SOCIALEo Stato, poi appartenente all ‘ RAGIONE_SOCIALE, da questi ceduto all ‘ RAGIONE_SOCIALE e da quest ‘ ultimo all ‘ RAGIONE_SOCIALE, assumendo la denominazione «NOME» e, infine, successivamente venduto all’ente comunale in data 4-7-1970 per essere destinato all ‘ uso pubblico, in particolare per la realizzazione di interventi nei settori RAGIONE_SOCIALE ‘ attività sportiva, turistica, alberghiera e balneare; gli immobili , secondo l’attore, appartenevano al patrimonio indisponibile in considerazione sia degli atti di provenienza che del vincolo di destinazione.
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I convenuti in riconvenzionale chiesero fosse dichiarata in loro favore l ‘ intervenuta usucapione degli immobili.

Espletata prova per testi e poi consulenza tecnica diretta ad accertare i confini effettivi e materiali del fondo descrivendone l ‘ ubicazione, la consistenza e l ‘ estensione RAGIONE_SOCIALEe eventuali coltivazioni, con sentenza n. 46/2016, il Tribunale accolse la domanda riconvenzionale e dichiarò i convenuti NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME proprietari esclusivi e pro indiviso per intervenuta usucapione degli immobili situati a piano terra e del terreno su cui insisteva il predetto fabbricato e il convenuto COGNOME NOME proprietario RAGIONE_SOCIALE ‘ appartamento sito al piano primo, condannando il Comune alle spese.
Con sentenza n. 449 del 2018, la Corte d ‘ Appello di Cagliari, Sez. di Sassari, respinse l ‘ impugnazione del Comune, ritenendo che non fosse stata data prova che l’immobile fosse bene culturale inalienabile ex art. 54 d.lgs. 42/2004; escluse altresì che potesse risultare indisponibile ex art. 826 terzo comma cod. civ., perché il compendio non risultava destinato ad uso pubblico, ma soltanto ricompreso in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico; escluse altresì l ‘ erronea valutazione RAGIONE_SOCIALEe prove relative al possesso ad usucapionem .
Avverso questa sentenza il Comune di Alghero ha proposto ricorso per cassazione affidandolo a tre motivi, a cui hanno resistito con controricorso NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, articolato in riferimento ai numeri 3 e 4 del comma I RAGIONE_SOCIALE ‘ articolo 360 cod. proc. civ., il Comune ha prospettato la nullità RAGIONE_SOCIALE sentenza per violazione e falsa

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applicazione degli art. 10, 12 e 54 del d.lgs. 42/2004 e degli art. 822 comma II, 824, 2697 cod. civ., 132 comma II n. 4, 115 comma I e 167 comma I cod. proc. civ.: secondo il ricorrente, la Corte d ‘ Appello avrebbe genericamente interpretato il primo motivo di appello, non considerando che l ‘ intero territorio di «NOME Pia» era di proprietà RAGIONE_SOCIALE da oltre cento anni e il bene era appartenuto ad altri enti pubblici sin dRAGIONE_SOCIALE fine RAGIONE_SOCIALE ‘ Ottocento ed era sussumibile nell ‘ articolo 54 del d.lgs. 42/2004.
1.1. Il motivo è inammissibile sotto plurimi profili.

Relativamente al profilo riferito al n. 3 del comma I RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 360 cod. proc. civ., deve considerarsi che, per principio ormai consolidato (Cass., Sezioni Unite, n. 23745 del 28/10/2020) «l ‘ onere di specificità dei motivi, sancito dall ‘ art. 366, comma 1, n. 4), cod. proc. civ., impone al ricorrente che denunci il vizio di cui all ‘ art. 360, comma I, n. 3), cod. proc. civ., a pena d ‘ inammissibilità RAGIONE_SOCIALE censura, di indicare le norme di legge di cui intende lamentare la violazione, di esaminarne il contenuto precettivo e di raffrontarlo con le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata, che è tenuto espressamente a richiamare, al fine di dimostrare che queste ultime contrastano col precetto normativo, non potendosi demandare RAGIONE_SOCIALE Corte il compito di individuare – con una ricerca esplorativa ufficiosa, che trascende le sue funzioni – la norma violata o i punti RAGIONE_SOCIALE sentenza che si pongono in contrasto con essa».
Ciò posto, l ‘ invocato art. 54 del d.lgs. n. 42/2004, il Codice dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e del paesaggio, in riferimento ai soli RAGIONE_SOCIALE immobili, individua tre categorie di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE inalienabili, e, cioè, (a) gli immobili e le aree di interesse archeologico, (b) gli immobili dichiarati monumenti nazionali a termini RAGIONE_SOCIALE normativa all ‘ epoca vigente, (dbis) gli immobili dichiarati di interesse particolarmente importante ai

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sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ articolo 10, comma 3, lettera d); la lett. d) RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 10 RAGIONE_SOCIALEo stesso d.lgs. richiamata, individua quindi altre tipologie di RAGIONE_SOCIALE e, cioè, le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestano un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, RAGIONE_SOCIALE letteratura, RAGIONE_SOCIALE ‘ arte, RAGIONE_SOCIALE scienza, RAGIONE_SOCIALE tecnica, RAGIONE_SOCIALE ‘ industria e RAGIONE_SOCIALE cultura in genere, ovvero quali testimonianze RAGIONE_SOCIALE ‘ identità e RAGIONE_SOCIALE storia RAGIONE_SOCIALEe istituzioni pubbliche, collettive o religiose, sempre che sia intervenuta la dichiarazione prevista dall ‘ articolo 13 e, cioè, la dichiarazione che accerta la sussistenza, nella cosa che ne forma oggetto, RAGIONE_SOCIALE ‘ interesse richiesto.
Infine, «l ‘ esecuzione da oltre settant ‘ anni» come invocata dal ricorrente è relativa ai RAGIONE_SOCIALE disciplinati dRAGIONE_SOCIALE lett.a) del comma 2 RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 54, ma purché questi RAGIONE_SOCIALE, oltre ad essere appartenenti «allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti» siano, però «opera di autore non più vivente, fino RAGIONE_SOCIALE conclusione del procedimento di verifica previsto dall ‘ articolo 12».
Da questa ricostruzione emerge la complessità RAGIONE_SOCIALE normativa: in conseguenza, risulta altresì evidente che l ‘ articolazione del ricorso non consente di comprendere in quale categoria il Comune chiede sia sussunto il bene per cui è giudizio, atteso che non è allegato né che il bene sia «opera di autore non più vivente», né che sia stato oggetto RAGIONE_SOCIALE dichiarazione prevista dall ‘ articolo 13, restando perciò incomprensibile in che cosa sia consistita la pretesa violazione di legge asseritamente posta in essere dRAGIONE_SOCIALE Corte territoriale.
Da queste considerazioni consegue pure l ‘ inammissibilità del profilo articolato in riferimento al n. 4, in quanto fondato sulla

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asserita erroneità RAGIONE_SOCIALE valutazione in fatto RAGIONE_SOCIALE «esecuzione da oltre settant ‘ anni», dovendosi peraltro escludere, nella specie, la configurabilità di una motivazione apparente.

Con il secondo motivo, articolato in riferimento ai numeri 3 e 4 del comma primo RAGIONE_SOCIALE ‘ articolo 360 cod. proc. civ., l ‘ ente comunale ha denunciato la violazione RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 1 RAGIONE_SOCIALE legge n. 421 del 68 e degli artt. 826 comma II e III, 828, 1362 e s.s., 2697 cod. civ., nonché degli artt. 132 comma II n. 4, 115 e 167 cod. proc. civ.: la Corte avrebbe erroneamente escluso la mancanza di prova RAGIONE_SOCIALE destinazione ad uso pubblico, nonostante il vincolo degli strumenti urbanistici e l ‘ avvenuta realizzazione di opere pubbliche nel corso degli anni, quali scuole, parcheggi, un palazzo dei congressi, impianti sportivi e strade; non avrebbe infine considerato che nell ‘ art. 53 RAGIONE_SOCIALEe N.T.A. del P.R.G. di Alghero è stato previsto che l ‘ area «NOME Pia» sarebbe stata oggetto di piano particolareggiato d ‘ intesa con la RAGIONE_SOCIALE, gli RAGIONE_SOCIALE, dovendosi procedere con uno studio unico trattandosi di un ‘ entità territoriale omogenea.
2.1. Anche questo motivo è inammissibile, risultando la sentenza impugnata conforme RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza di questa Corte.

Per giurisprudenza consolidata, affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei RAGIONE_SOCIALE patrimoniali indisponibili perché «destinati ad un pubblico servizio», ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 826, terzo comma, cod. civ. deve sussistere un doppio requisito: la manifestazione di volontà RAGIONE_SOCIALE ‘ ente titolare del diritto reale pubblico -e perciò un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà RAGIONE_SOCIALE ‘ ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio – e l ‘ effettiva ed
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attuale destinazione del bene al pubblico servizio. (Cass. Sez. 2, n. 5867 del 13/03/2007; Sez. U, n. 24563 del 03/12/2010; Sez. 2, n. 26990 del 26/11/2020).

Nel caso in esame, difetta l ‘ atto amministrativo di destinazione ad uso pubblico degli immobili per cui è causa, non risultando sufficiente la mera previsione urbanistica che di per sé esprime solo un ‘ intenzione, che – ancorché contenuta in un atto amministrativo non muta l ‘ oggettiva e concreta destinazione del bene (Cass. Sez. 2, n. 17427 del 19/06/2023).

Con il terzo motivo, articolato in riferimento ai n. 3 e 4 del comma I RAGIONE_SOCIALE ‘ articolo 360 cod. proc. civ., il Comune ha infine lamentato la violazione e falsa applicazione degli articoli 1140, 1141, 1158, 1164 e 2697 cod. civ., nonché degli art. 112, 115, 194 comma II, 195 e 342 cod. proc. civ., per non avere la Corte considerato che per sostenere la domanda riconvenzionale sarebbe stata necessaria la prova rigorosa del possesso e RAGIONE_SOCIALE ‘ animus possidendi , nella specie non offerta.

3.1. Il motivo è inammissibile, perché si risolve in una richiesta di revisione del merito RAGIONE_SOCIALE causa e RAGIONE_SOCIALEe risultanze istruttorie come apprezzate dRAGIONE_SOCIALE Corte territoriale.

Il giudizio di cassazione non è un giudizio di terzo grado, vigendo nel nostro sistema processuale il principio del ‘doppio grado di giurisdizione’.

Conseguentemente, nel giudizio di cassazione, il ricorrente non può rimettere in discussione, proponendo una propria diversa interpretazione, la valutazione RAGIONE_SOCIALEe risultanze processuali e la ricostruzione RAGIONE_SOCIALE fattispecie operate dai giudici del merito, ma può soltanto criticarle sotto il profilo logico formale e RAGIONE_SOCIALE correttezza giuridica ( ex multis Cass. civ., Sez. 6-5, 07.12.2017, n. 29404; Cass.

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civ., sez. 6-5, 07.04.2017, n. 9097): la censura, invece, non risulta articolata in tal senso.

Risultando tutti i motivi inammissibili, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

Stante il tenore RAGIONE_SOCIALE pronuncia, va dato atto, ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna il Comune di Alghero al rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese processuali in favore dei controricorrenti, liquidandole in Euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 e agli accessori di legge.

Dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 13, comma 1-bis, del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE seconda

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La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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