Usi civici: limiti al regolamento di giurisdizione

Un ente gestore di terre collettive ha contestato l’occupazione di terreni gravati da usi civici da parte di una società elettrica nazionale. Nonostante avesse già adito il Commissario competente, l’ente ha richiesto alla Cassazione di confermare tale giurisdizione a seguito di nuove norme sulla compatibilità degli elettrodotti. La Suprema Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso, rilevando che la questione riguarda il merito della causa e non la giurisdizione, mancando inoltre un reale contrasto tra le parti sulla scelta del giudice.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Usi civici e infrastrutture: la Cassazione chiarisce i limiti processuali

La gestione dei terreni gravati da usi civici rappresenta spesso un terreno di scontro tra la tutela del patrimonio collettivo e lo sviluppo delle infrastrutture strategiche nazionali. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha affrontato il tema della giurisdizione in merito all’occupazione di terre demaniali per la realizzazione di elettrodotti.

Il caso: occupazione di terre e usi civici

La vicenda trae origine dal ricorso di un ente agrario che lamentava l’occupazione senza titolo di terreni appartenenti al demanio collettivo da parte di una società elettrica. L’ente aveva inizialmente adito il Commissario per la liquidazione degli usi civici, chiedendo l’accertamento dell’abusività dell’occupazione e la determinazione di un’indennità. Tuttavia, a seguito dell’introduzione di nuove norme che presumono la compatibilità degli elettrodotti con i diritti collettivi, l’ente ha proposto un regolamento preventivo di giurisdizione.

La strategia processuale dell’ente

L’obiettivo dell’ente era ottenere dalla Cassazione una conferma definitiva della giurisdizione del Commissario speciale, temendo che le modifiche legislative potessero averne limitato i poteri. La richiesta mirava a cristallizzare la competenza del giudice già adito, nonostante nessuna delle controparti avesse sollevato eccezioni in merito.

La decisione delle Sezioni Unite

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile. I giudici hanno evidenziato che il regolamento di giurisdizione non può essere utilizzato come uno strumento per ottenere un parere preventivo o per risolvere questioni che attengono alla sostanza del diritto conteso.

Assenza di interesse ad agire

Un punto centrale della decisione riguarda il difetto di interesse. Poiché l’ente aveva scelto autonomamente il giudice e le altre parti non ne avevano contestato la competenza, non sussisteva alcun dubbio ragionevole che giustificasse l’intervento della Cassazione. Il sistema processuale non permette di interrogare la Corte di legittimità solo per confermare una scelta già operata e non contestata.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla distinzione tra giurisdizione e merito. La questione relativa all’applicabilità delle nuove norme sulla compatibilità degli elettrodotti con gli usi civici non riguarda chi debba giudicare, ma come debba essere risolta la controversia. Stabilire se un’occupazione sia abusiva o se una norma sopravvenuta influisca sul diritto dell’ente è compito del giudice di merito. Le Sezioni Unite hanno ribadito che le questioni sulla tutelabilità delle posizioni giuridiche individuali non possono essere trasformate artificiosamente in questioni di giurisdizione.

Le conclusioni

Le conclusioni della Corte confermano che il regolamento preventivo rimane un rimedio eccezionale. In materia di usi civici, spetta al Commissario adito valutare l’impatto delle riforme legislative sulla specifica fattispecie. Per gli operatori del settore e gli enti gestori, la sentenza sottolinea l’importanza di distinguere correttamente tra i presupposti processuali e le difese di merito, evitando ricorsi strumentali che rischiano di appesantire inutilmente l’iter giudiziario.

Quando è ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione?
È ammissibile solo quando sussiste un ragionevole dubbio sulla correttezza del giudice adito o quando una delle parti ne contesta formalmente la competenza.

La compatibilità di un elettrodotto con gli usi civici è una questione di giurisdizione?
No, la Corte ha stabilito che l’applicabilità delle norme sulla compatibilità delle infrastrutture riguarda il merito della causa e non la scelta del giudice.

Cosa succede se l’attore chiede conferma della giurisdizione del giudice che lui stesso ha scelto?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile per difetto di interesse ad agire, a meno che non siano emersi elementi concreti che mettano in dubbio tale scelta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 30308 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 30308 Anno 2023

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 1133-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio

dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, COMUNE DI RAGIONE_SOCIALE e REGIONE LAZIO;

– intimati – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 74/2021 del RAGIONE_SOCIALE di ROMA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/09/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte di Cassazione dichiari inammissibile il ricorso;

letta memoria depositata dalla difesa della ricorrente.

RITENUTO IN FATTO

Con rituale ricorso proposto dinanzi al Commissario per gli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana, l’RAGIONE_SOCIALE esponeva quanto segue:

con messaggio a mezzo pec del 9 agosto 2021 e diretto in via principale a RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE -Unità progettazione e realizzazione impianti, l’RAGIONE_SOCIALE aveva rappresentato – in risposta a mail di detta società del 15 luglio 2021 (avente ad oggetto ‘Demolizione e ricostruzione sugli ingombri

dell’esistente impianto, per il tratto di elettrodotto a 132 KV ‘RAGIONE_SOCIALE -Palidoro’ ricompreso tra gli attuali sostegno 17 e 28′), con la quale era stato trasmesso uno studio di incidenza ambientale ai sensi del d.P.R. n. 357/1997 -che, insistendo il tratto di elettrodotto in questione su terreni appartenenti al demanio civico di essa RAGIONE_SOCIALE, un’utilizzazione degli stessi per finalità diverse dalla destinazione agro-silvo-pastorale prevista per i beni collettivi dall’art. 3, comma 3, della legge n. 168/2017 avrebbe dovuto ritenersi condizionata al rilascio dell’autorizzazione prevista dall’art. 12, comma 2, della legge n. 1766/1927, previa redazione di apposita perizia da parte di tecnico demaniale nominato per l’Ente, con previsione di congrua indennità da corrispondersi all’Ente titolare del demanio civico, salva comunque l’autorizzazione prevista dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, siccome connessa alla rilevanza paesistica dei beni di uso civico contemplata dall’art. 142, comma 1, del medesimo d.lgs.
che nulla risultava essere stato posto in essere dalla società RAGIONE_SOCIALE per sanare l’occupazione senza titolo delle suddette terre appartenenti al demanio collettivo di essa RAGIONE_SOCIALE;

tanto premesso, quest’ultima ricorreva al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana per l’accertamento e la dichiarazione, previa determinazione della ‘qualitas soli’, dell’abusività dell’occupazione delle citate terre appartenenti al suo demanio collettivo.

L’adito Commissario citava le suddette società RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE e la Regione Lazio e, previo rigetto dell’istanza cautelare formulata dalla ricorrente, ravvisando introdotta dall’art. 13 -bis della legge n. 34/2022 ‘una presunzione generale di compatibilità degli elettrodotti con gli usi civici’, invitava le parti a precisare subito le conclusioni, ritenendo la causa matura per la decisione.

Con ricorso regolarmente notificato l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione per sentir affermata la sussistenza della giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici in ordine alla domanda così come innanzi riportata.

Nessuna delle parti intimate ha svolto attività difensiva.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Con il formulato ricorso ai sensi dell’art. 41 c.p.c., l’RAGIONE_SOCIALE ha chiesto dichiararsi, in relazione all’oggetto del giudizio come precedentemente riportato, che non è venuto meno, non essendosi sostituita allo stesso alcuna valutazione compiuta ‘ex ante’ da parte del legislatore, il potere giurisdizionale commissariale di accertare e dichiarare l’abusività dell’occupazione delle terre di demanio collettivo di essa RAGIONE_SOCIALE con riferimento all’epoca precedente all’entrata in vigore della normativa rappresentata dai commi 1ter e 1quater dell’art. 13 -bis della legge n. 34 del 2022.
Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Occorre, in via preliminare, osservare che, sul piano generale, non può ritenersi precluso l’accesso alla Corte di legittimità attraverso il ricorso al rimedio del regolamento preventivo alla parte che, avendo introdotto un giudizio di merito non ancora definito, abbia poi, nel corso dello stesso, ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta da lui effettuata in favore del giudice in concreto adito (cfr., tra le tante, SU n. 31029/2019 e SU n. 40953/2021).

Tuttavia, queste Sezioni unite hanno anche chiarito che il regolamento di giurisdizione si profila ‘ inammissibile per difetto dell’interesse ad agire quando non sussista alcun elemento di fatto e di diritto che possa far dubitare della giurisdizione del giudice adito e nessuna delle parti ne contesti la corretta individuazione (v., ex multis , SU n. 3557/2017 e SU n. 1083/2022).

Orbene, rapportando tali principi al caso di specie, non può ritenersi che si sia venuto a prospettare un ragionevole dubbio nei termini prima ricordati, dal momento che il ricorso per regolamento di giurisdizione è stato proposto dalla stessa ricorrente nel giudizio a quo , la quale -a ben vedere -non adduce alcun elemento idoneo a manifestare un ripensamento sulla giurisdizione adita, insistendo, al contrario, affinché essa sia riconosciuta e confermata, senza che le altre parti del processo abbiano messo in dubbio tale giurisdizione.
In altri termini, la giurisdizione commissariale è, nella specifica fattispecie, incontestata fra le parti in considerazione della necessità di accertare, quantomeno, secondo la

prospettazione, la compatibilità dell’elettrodotto con l’uso civico e l’applicabilità alla controversia pendente della norma sul mutamento della destinazione di cui all’art. 12 legge n. 1766, nonché la portata e l’efficacia del sopravvenuto disposto normativo di cui all’art. 13 bis legge n. 34 del 27 aprile 2022.

Ma quest’ultimo aspetto come tale conducente anch’esso all’esito dell’inammissibilità del ricorso formulato ai sensi dell’art. 41 c.p.c. integra chiaramente la prospettazione di una questione di merito.

La ricorrente ha, infatti, testualmente chiesto (v. pag. 10 del ricorso) nella sua domanda, come in via definitiva cristallizzata, ‘ che le SS.UU.CC. dichiarino che, in relazione all’oggetto di tale giudizio, non è venuto meno, non essendosi sostituita allo stesso alcuna valutazione compiuta ex ante da parte del legislatore, il potere giurisdizionale commissariale di accertare e dichiarare l’abusività dell’occupazione delle terre di demanio collettivo dell’U.A. di RAGIONE_SOCIALE con riferimento all’epoca precedente l’entrata in vigore della normativa rappresentata dai commi 1-ter e 1quater dell’art. 13 bis della legge n. 34 del 2022 ‘.
A tal proposito si rileva che queste Sezioni unite hanno più volte ribadito che le questioni attinenti alla tutelabilità o meno delle posizioni giuridiche individuali dinanzi ad un’autorità giurisdizionale statale, sia pure con esse apparentemente denunciati motivi attinenti alla giurisdizione, riguardano il merito della controversia (cfr., per tutte, SU n. 18052/2010 e, da ultimo, SU n. 8675/2023).

E’, quindi, evidente che la questione relativa all’applicabilità della legge n. 34 del 27 aprile 2022, in quanto connessa alla tutelabilità o meno della posizione soggettiva conseguentemente alla modifica normativa, riguarda il merito della controversia, la cui cognizione spetta all’ambito giurisdizionale riservato al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana originariamente adito.

In definitiva, il ricorso proposto ai sensi dell’art. 41 c.p.c. va dichiarato inammissibile.

In difetto della costituzione di alcuna delle parti intimate non occorre adottare alcuna pronuncia sulla regolamentazione delle spese del presente giudizio.

Trattandosi di regolamento preventivo di giurisdizione non v’è luogo a provvedere sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni unite, dichiara l’inammissibilità del ricorso.

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni unite in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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