Usi civici: la giurisdizione del Commissario

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito che la giurisdizione in materia di usi civici spetta al Commissario specializzato quando la lite riguarda la natura del terreno (qualitas soli). Un ente agrario ha contestato la sdemanializzazione di fondi poiché il procedimento regionale di legittimazione non era stato completato con l’approvazione statale. Poiché il cuore della controversia è stabilire se i terreni appartengano ancora al demanio collettivo o siano diventati privati, la competenza è dell’organo giurisdizionale speciale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Usi civici: la giurisdizione del Commissario Specializzato

La questione della giurisdizione in materia di usi civici rappresenta un nodo cruciale per la tutela dei diritti collettivi e della proprietà privata. Le Sezioni Unite della Cassazione sono intervenute per chiarire i confini tra la giurisdizione ordinaria specializzata e quella amministrativa.

Il caso della sdemanializzazione contestata

Un ente agrario ha promosso un giudizio per accertare la persistente natura demaniale di alcuni terreni. Nonostante una determinazione regionale avesse avviato la legittimazione delle occupazioni abusive, l’ente sosteneva che il processo non fosse concluso. Mancava infatti il provvedimento finale di approvazione statale, necessario per trasformare il demanio in proprietà privata (allodio).

La natura del terreno: qualitas soli

Il punto centrale della controversia riguarda la cosiddetta “qualitas soli”. Si tratta di stabilire se un fondo sia ancora soggetto a vincoli di uso civico o se sia diventato pienamente privato. Questa distinzione non è solo formale, ma determina i diritti di godimento della collettività locale.

Usi civici e il criterio del petitum sostanziale

Per individuare il giudice competente, la Cassazione applica il criterio del “petitum sostanziale”. Non conta come le parti presentano la domanda, ma l’oggetto reale della lite. Se la richiesta principale è l’accertamento dell’esistenza o dell’estensione di diritti collettivi, la competenza è del Commissario.

Il ruolo del Commissario per gli usi civici

Il Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici è un organo giurisdizionale specializzato. La legge gli attribuisce il potere di decidere su tutte le controversie che riguardano la qualità demaniale del suolo. Questo potere sussiste anche quando la decisione deve valutare incidentalmente atti amministrativi regionali.

Le motivazioni

Le Sezioni Unite hanno ribadito che la giurisdizione del Commissario, ai sensi dell’art. 29 della Legge 1766/1927, è ampia e specifica. La domanda volta ad accertare la “qualitas soli” investe direttamente la natura del fondo. Nel caso analizzato, l’efficacia della determinazione regionale era solo un antecedente logico. Poiché l’obiettivo finale era dichiarare la persistenza del demanio collettivo, la causa rientra pienamente nelle competenze del giudice speciale. La mancanza del decreto ministeriale di approvazione rende incerta la trasformazione del bene, giustificando l’intervento del Commissario per fare chiarezza sulla natura giuridica attuale delle terre.

Le conclusioni

La decisione conferma la centralità del Commissario per gli usi civici nella risoluzione di conflitti legati al territorio. La giurisdizione speciale prevale quando il cuore della lite è la natura del diritto sul suolo. Per i cittadini e gli enti, questo significa che ogni contestazione sulla sdemanializzazione deve essere affrontata dinanzi a un giudice con competenze tecniche specifiche. La sentenza garantisce uniformità nell’applicazione delle norme sui domini collettivi, proteggendo l’integrità dei beni destinati all’uso pubblico finché non vi sia un atto traslativo perfetto e definitivo.

Chi decide se un terreno è gravato da usi civici?
La competenza spetta al Commissario per la liquidazione degli usi civici, che è l’organo specializzato per accertare la natura demaniale o privata dei suoli.

Cosa succede se manca l’approvazione statale in un procedimento di legittimazione?
Se il procedimento non si conclude con l’atto finale dell’autorità statale, il terreno mantiene la sua natura di demanio collettivo, restando soggetto agli usi civici.

Qual è il criterio per stabilire il giudice competente in queste liti?
Si applica il criterio del petitum sostanziale, verificando se la richiesta principale riguarda l’accertamento della qualità del suolo (qualitas soli).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 30283 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 30283 Anno 2023

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 1107-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALEINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che li rappresenta e difende unitamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

REGIONE LAZIO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Regionale, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

– controricorrenti –

nonché contro

COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 73/2021 del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE. Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 26/09/2023 dal Consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte dichiari la giurisdizione del Commissario per la liquidazione agli usi civici;

letta la memoria depositata nell’interesse RAGIONE_SOCIALE ricorrente.

RITENUTO IN FATTO

Con rituale ricorso proposto dinanzi al Commissario per gli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana, l’RAGIONE_SOCIALE esponeva quanto segue:

con determinazione n. NUMERO_DOCUMENTO del 30.12.2020 a firma del Direttore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Regione Lazio, in seguito ad apposito procedimento istruito dall’Area legislativa ed usi civici RAGIONE_SOCIALE medesima Regione, quest’ultima, in esecuzione RAGIONE_SOCIALE sentenza del TAR Lazio n. 13923/2019 e previa dichiarazione di esecutività dell’apposito progetto tecnico estimativo, legittimava l’occupazione abusiva di terre di dominio collettivo, gesti te da essa ricorrente, e procedeva alla legittimazione in favore delle ditte e per i terreni rispettivamente elencati nel relativo prospetto, dichiarando che i terreni stessi
diventavano di natura allodiale, liberi da qualsiasi servitù di uso o diritto civico.

Sulla base di questa premessa, l’RAGIONE_SOCIALE ricorrente deduceva che, nella fattispecie, l’effetto di conversione del demanio in allodio (ovvero di sdemanializzazione) proprio del procedimento amministrativo di legittimazione, disciplinato dagli artt. 10 e 11 RAGIONE_SOCIALE legge n. 1766 del 1927, non si era prodotto, non essendo stato emanato il provvedimento conclusivo di approvazione, di competenza statale, e, quindi, chiedeva all’adito Commissario per gli usi civici di accertare e dichiarare la perdurante appartenenza dei terreni -di cui alla richiamata determinazione direttoriale regionale -al demanio collettivo RAGIONE_SOCIALE stessa RAGIONE_SOCIALE.
Promosso giudizio da parte del suddetto Commissario, con conseguente emissione, da parte del medesimo, del decreto di citazione, si costituivano in giudizio sia la Regione Lazio, sia i beneficiari del provvedimento regionale adottato con la richiamata determinazione regionale, oltre al Comune di RAGIONE_SOCIALE.

Tanto la Regione Lazio che i citati beneficiari eccepivano il difetto di giurisdizione del Commissario adito, sul presupposto che la controversia si sarebbe dovuta ritenere appartenente alla giurisdizione amministrativa, invocando, in ogni caso, il rigetto del ricorso.

L’adito Commissario, ravvisata la necessità di risolvere in via pregiudiziale la questione relativa all’eccepito difetto di

giurisdizione, rimetteva immediatamente le parti all’udienza di precisazione delle conclusioni per la decisione sulla stessa.

Con rituale ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, l’RAGIONE_SOCIALE ha chiesto a queste Sezioni unite di dichiarare la sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici in ordine alla suddetta domanda proposta dinanzi allo stesso, sul presupposto RAGIONE_SOCIALE individuazione del suo oggetto identificantesi nella richiesta di dichiarazione RAGIONE_SOCIALE perdurante demanialità collettiva delle terre catastalmente specificate nelle conclusioni dell’atto introduttivo del giudizio di merito, rispetto alle quali la Regione Lazio e i beneficiari del provvedimento direttoriale RAGIONE_SOCIALE medesima Regione avevano chiesto riconoscersi la loro allodialità in forza dello stesso provvedimento e RAGIONE_SOCIALE prospettata regolare definizione del relativo procedimento.
Si sono costituiti con un congiunto controricorso, tra i beneficiari del provvedimento in questione, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME, nonché con un autonomo controricorso la Regione Lazio, mentre tutte le altre parti intimate non hanno svolto attività difensiva in questa sede.

La difesa RAGIONE_SOCIALE ricorrente ha anche depositato memoria illustrativa.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Con il ricorso formulato ai sensi dell’art. 41 c.p.c., l’RAGIONE_SOCIALE, avendo richiesto con la domanda formulata dinanzi al competente Commissario per gli usi civici l’accertamento e la dichiarazione RAGIONE_SOCIALE demanialità collettiva delle terre distinte appositamente in catasto (indicate nello stesso ricorso), coincidenti con le terre di cui alla su richiamata determinazione direttoriale regionale, ma non seguita dal necessario provvedimento finale di approvazione da parte RAGIONE_SOCIALE competente autorità statale, sostiene che la controversia -anche a fronte RAGIONE_SOCIALE contrapposta pretesa delle parti convenute di dichiarare l’allodialità delle stesse terre in forza del medesimo provvedimento regionale -attiene all’accertamento RAGIONE_SOCIALE ‘qualitas soli’ dei beni, con conseguente attribuzione RAGIONE_SOCIALE causa alla giurisdizione del Commissario per gli usi civici.
Ai fini RAGIONE_SOCIALE risoluzione del proposto regolamento preventivo va osservato che in base al criterio generale del ‘petitum sostanziale’ e sulla scorta RAGIONE_SOCIALE consolidata giurisprudenza di queste Sezioni unite -deve essere dichiarata, con riferimento all’oggetto in concreto dedotto in giudizio – la sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del Commissario per gli usi civici.

Infatti la domanda introduttiva consiste nell’accertamento RAGIONE_SOCIALE ‘qualitas soli’ delle terre oggetto di controversia in relazione alla verifica dell’avvenuta conclusione legittima RAGIONE_SOCIALE procedura di legittimazione (contestata dall’odierna ricorrente, non essendo stato adottato il provvedimento

finale di approvazione del competente Ministero: cfr. Cass., sez. 2, n. 24757/2013), laddove l’efficacia legittimante RAGIONE_SOCIALE determinazione direttoriale regionale in sé considerata (e non costituente oggetto di impugnazione in via principale, essendo stata, invece, impugnata dinanzi al giudice amministrativo per profili diversi) risulta funzionale al suddetto ‘petitum sostanziale’ e si pone come incidentale nel contesto dell’instaurato giudizio, diretto, in via principale, al suddetto accertamento RAGIONE_SOCIALE persistente demanialità collettiva delle terre medesime (come si desume, del resto, inequivocamente dalla richiesta finale formulata nel ricorso riguardante il giudizio di merito).
Va, quindi, confermato il costante principio enunciato da queste Sezioni unite, secondo cui rientrano nella giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’art. 29 RAGIONE_SOCIALE legge n. 1766/1927, le controversie concernenti l’accertamento dell’esistenza, RAGIONE_SOCIALE natura e dell’estensione dei diritti di uso civico ovvero RAGIONE_SOCIALE qualità demaniale del suolo, pur puntualizzandosi che la questione RAGIONE_SOCIALE demanialità deve essere accertata nel giudizio in via principale e non deliberata solo ‘incidenter tantum’, dovendosi altresì porre la questione relativa alla ‘qualitas soli’ quale antecedente logico -giuridico RAGIONE_SOCIALE decisione, aspetto pacifico nella controversia di cui trattasi (cfr. Cass. SU n. 605/2018; SU n. 8564/2021, SU nn. 8473 e 8474 del 2022 e, da ultimo, SU n. 8252/2023).
In definitiva, il principio appena evocato deve essere qui ribadito in quanto del tutto condivisibile e, poiché la domanda oggetto del giudizio ‘a quo’ investe indiscutibilmente la ‘qualitas soli’ dei fondi cui si riferisce, la giurisdizione non può che essere del Commissario per la liquidazione degli usi civici.

Deve, quindi, essere dichiarata la giurisdizione di detto Commissario, in quanto organo deputato a decidere ogni questione attinente alla (persistenza o meno RAGIONE_SOCIALE) qualità demaniale collettiva delle terre in contestazione.

Al citato Commissario va rimessa la regolamentazione anche delle spese del presente regolamento preventivo di giurisdizione, in relazione al quale non vi è luogo a provvedere sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni unite, dichiara la giurisdizione del Commissario per gli usi civi del Lazio-Umbria e Toscana, davanti al quale rimette le parti e che provvederà anche a regolare le spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni unite in data 26 settembre 2023.

Il Primo Presidente f.f. NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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