Usi civici: i terreni dell'Università Agraria sono demanio

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 1834/2025, ha stabilito che i terreni acquistati da un’Università Agraria per i suoi scopi istituzionali assumono automaticamente la natura di demanio civico. Questa qualifica, legata agli usi civici della collettività, non viene meno neanche in seguito allo scioglimento dell’Università Agraria e al trasferimento dei beni al Comune. La Corte ha cassato la decisione della Corte d’Appello che aveva erroneamente dichiarato la natura privata dei fondi, valorizzando clausole privatistiche incompatibili con il regime demaniale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Usi civici e Università Agrarie: La Cassazione conferma la natura demaniale dei terreni

La gestione dei beni collettivi e la disciplina degli usi civici rappresentano un capitolo complesso e affascinante del nostro ordinamento, con radici che affondano nella storia. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento cruciale sulla natura giuridica dei terreni acquistati dalle antiche Università Agrarie, stabilendo un principio fondamentale: l’acquisto da parte di tali enti, finalizzato ai loro scopi istituzionali, imprime automaticamente al bene un vincolo demaniale civico, destinandolo al soddisfacimento dei bisogni della collettività.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da una controversia sulla natura di alcuni fondi. Un Comune si opponeva alla richiesta di alcuni privati cittadini di veder dichiarata la natura “allodiale” (ossia di piena proprietà privata) di terreni da loro posseduti. Questi terreni avevano una storia particolare: originariamente di proprietà di un ente caritatevole, erano stati acquistati nel 1921 da un’Università Agraria locale. Successivamente, nel 1925, a seguito dello scioglimento dell’Università Agraria, i suoi beni furono devoluti per legge al Comune.

La Corte d’Appello, in un primo momento, aveva dato ragione ai privati. Secondo i giudici di merito, l’atto di acquisto del 1921 non conteneva alcun riferimento all’esercizio di usi civici e la mera appartenenza del bene a un’Università Agraria non era sufficiente a trasformarne la natura in demaniale. Inoltre, la Corte aveva dato peso a una clausola di prelazione a favore del venditore e al fatto che il Comune, in seguito, avesse concesso i terreni in affitto a cooperative agricole senza specifiche autorizzazioni, comportamenti ritenuti incompatibili con un regime pubblicistico.

La questione giuridica degli usi civici sui beni delle Università Agrarie

Il Comune ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che la Corte d’Appello avesse commesso un errore di diritto. Il nucleo dell’argomentazione del ricorrente si basava su un punto fondamentale: la Legge n. 397 del 1894, relativa al riordino dei domini collettivi nell’ex Stato pontificio, qualificava le Università Agrarie come enti con finalità pubblicistiche, istituzionalmente destinati alla gestione di terre per usi civici. Di conseguenza, qualsiasi terreno da esse acquistato “per gli scopi di sua istituzione” entrava a far parte del loro patrimonio necessariamente collettivo, assumendo natura demaniale civica. Tale status, secondo il Comune, non poteva essere modificato né da clausole privatistiche inserite nell’atto di acquisto, né dal successivo trasferimento dei beni al Comune stesso.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto pienamente le tesi del Comune, ritenendo fondate le censure. I giudici hanno ricostruito il quadro normativo, affermando che il regime giuridico dei fondi in questione doveva essere interpretato alla luce della Legge n. 397 del 1894. Tale legge ha conferito una “collocazione pubblicistica” alle università agrarie, riconoscendole come persone giuridiche destinate a gestire beni a beneficio della collettività.

La Corte ha stabilito che l’acquisto del 1921 da parte dell’Università Agraria, essendo avvenuto “per gli scopi di sua istituzione”, era un atto sufficiente a imprimere ai terreni la natura demaniale civica. Questo perché la funzione stessa dell’ente era quella di destinare i terreni ai bisogni della popolazione rurale.

Inoltre, il successivo passaggio dei beni al Comune nel 1925, a seguito dello scioglimento dell’Università Agraria, non ha modificato questo status. La normativa applicabile (in particolare l’art. 25 della Legge n. 1766 del 1927) prevedeva espressamente che il trasferimento avvenisse “con la destinazione cui essi appartengono”. In altre parole, il Comune ha ereditato i terreni con il vincolo di uso civico che già possedevano.

Di conseguenza, la clausola di prelazione e le successive concessioni in affitto sono state considerate irrilevanti dalla Corte. Tali atti, tipici del diritto privato, non hanno la forza di alterare il regime giuridico pubblicistico di un bene demaniale civico. La Corte ha rafforzato questa interpretazione richiamando la propria giurisprudenza, sia recente che passata, e la Legge n. 168 del 2017 sui domini collettivi, che conferma la natura di “beni collettivi” delle terre provenienti dallo scioglimento delle associazioni agrarie.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha annullato la sentenza della Corte d’Appello e ha rinviato la causa per un nuovo esame. Il principio di diritto stabilito è chiaro: i terreni acquistati da un’Università Agraria per le sue finalità istituzionali assumono natura demaniale civica. Questo status giuridico permane anche dopo il trasferimento dei beni a un Comune. La decisione riafferma la prevalenza del vincolo pubblicistico e della destinazione collettiva dei beni legati agli usi civici rispetto alle pattuizioni di natura privata, proteggendo un patrimonio storico e culturale destinato al beneficio della comunità.

I terreni acquistati da un’Università Agraria diventano automaticamente demanio civico?
Sì, secondo la Corte di Cassazione, se l’acquisto è avvenuto per gli “scopi di sua istituzione”, i terreni assumono la natura demaniale civica in virtù della funzione pubblicistica dell’ente, come stabilito dalla normativa storica (in particolare la Legge n. 397 del 1894).

Cosa succede a questi terreni se l’Università Agraria viene sciolta e i suoi beni passano al Comune?
I terreni mantengono la loro natura demaniale e il vincolo a uso civico. La legge prevede che il trasferimento al Comune avvenga “con la destinazione cui essi appartengono”, garantendo la continuità del regime giuridico pubblicistico.

Una clausola privata, come il diritto di prelazione, può impedire che un terreno diventi bene a uso civico?
No. La Corte ha stabilito che tali clausole di natura privatistica sono irrilevanti e non possono modificare o impedire l’instaurazione del regime demaniale civico, che deriva direttamente dalla legge e dalla natura dell’ente acquirente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 1834 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 1834 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25892/2020 R.G. proposto da: COMUNE DI COGNOME, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME, tutti n.q. di erede di NOME COGNOME; COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME, tutti n.q. di erede di COGNOME NOME; COGNOME, in proprio e n.q. di erede di COGNOME NOME;

– intimati –

avverso la sentenza n. 3880/2020 della CORTE D’APPELLO di ROMA, Sez. Usi Civici, depositata il 31/07/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/12/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d’Appello di Roma, Sezione Speciale Usi Civici, con sentenza n. 3880/2020, pubblicata in data 30.07.2020, ha respinto il reclamo proposto dal Comune di Frascati avverso la pronuncia del Commissario per la liquidazione degli usi civici di Lazio, Umbria e Toscana, che aveva accolto le domande – proposte in separati giudizi poi riuniti – da NOME COGNOME e NOME NOME e NOME, volte all’accertamento della natura allodiale dei fondi da loro rispettivamente posseduti in Roma, località La Romanina, censiti nel catasto terreni al foglio 1001, particelle 761 e 695.
A fondamento della statuizione impugnata, la Corte capitolina ha osservato: – che i terreni in questione erano stati trasferiti iure privatorum , con rogito del 1921, dalla Congregazione di Carità di Frascati alla locale Università Agraria, ed erano stati successivamente devoluti al Comune di Frascati con decreto del Ministero dell’Economia Nazionale del 1925, a seguito dello scioglimento dell’Uni versità Agraria; – che il titolo del 1921 non conteneva alcuna indicazione circa l’esercizio in atto di usi civic i; che la mera appartenenza all’Università Agraria non era valsa ad imprimere ai terreni natura demaniale civica, potendo l’ente collettivo possedere anche beni non destinati ad uso civico; – che la natura privata dei terreni era confermata, per un verso, dalla previsione, nel rogito del 1921, di un diritto di prelazione in favore dell’alienante, incompatibile con l’esercizio di usi civici (in presenza dei quali, del resto, l’Università Agrar ia non avrebbe avuto alcuna ragione di acquistare i fondi); per altro verso, era confermata dalla
circostanza che il Comune di Frascati aveva in seguito disposto liberamente dei terreni, concedendoli in affitto a cooperative agricole senza richiedere alcuna approvazione commissariale; – che la prova dell’effettivo esercizio di usi civici in atto alla data di entrata in vigore della legge n. 1766 del 1927 non poteva essere desunta dalle verifiche demaniali eseguite nella seconda metà del ‘900 ( perizie COGNOME), le quali si erano limitate a fondare la natura demaniale civica dei terreni sulla mera appartenenza degli stessi all’Università Agraria, né vi era prova in atti della notifica delle suddette perizie ai singoli occupatori dei fondi; – che erano nuove ed inammissibili le allegazioni contenute nella comparsa conclusionale del reclamante, relative all’iscrizione nel catasto pontificio in vigore dal 01.01.1872 dell’esercizio di usi civici sui terreni in contestazione.
Il Comune di Frascati ha proposto ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza sulla base di quattro motivi, illustrati da memoria.

NOME, NOME, NOME, NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e NOME sono rimasti intimati.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, il ricorrente, denunziando violazione e falsa applicazione dell’art. 345, primo comma, c.p.c., deduce che la Corte d’Appello avrebbe errato a dichiarare inammissibili per novità le difese svolte dal Comune nella comparsa conclusionale depositata in seconde cure, riguardo all’iscrizione nel catasto pontificio del 1872 di usi civici sui terreni oggetto di causa a vantaggio della popolazione di Frascati, trattandosi di

argomentazioni che erano state sviluppate già nell’atto di reclamo, peraltro sulla scorta delle risultanze della consulenza tecnica d’ufficio esperita in primo grado, che aveva accertato la suddetta iscrizione;

con il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso, tra loro strettamente connessi, il Comune di Frascati denuncia, sia sotto il profilo della violazione di norme di diritto, sia sotto il profilo dell’erronea ricostruzione della vicenda e dell’omesso esame di fatto decisivo, la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 397 del 1894; degli artt. 1, 25, 26 e 11 della legge n. 1766 del 1927; del R.D. n. 332 del 1928; delle leggi n. 5489 del 1888, n. 381 del 1891, n. 397 del 1894, nonché dei R.D. n. 6397 del 1889, n. 510 del 1891 e n. 518 del 1891.
In sintesi, il ricorrente deduce che:

indipendentemente dal regime giuridico anteriore, con l’acquisto da parte dell’Università Agraria avvenuto nel 1921, nella vigenza della legge n. 397 del 1894 sul riordino dei domini collettivi nelle province dell’ex Stato pontificio, i terreni, transitati nel patrimonio dell’ente associativo, avrebbero assunto natura demaniale civica, essendo le Università Agrarie, nel sistema della legge n. 397 del 1894, enti collettivi istituzionalmente destinati alla gestione di terre di uso civico, titolari di un patrimonio necessariamente collettivo. La natura demaniale civica delle terre appartenenti al patrimonio delle Università Agrarie, del resto, avrebbe trovato conferma nella legge n. 168 del 2017, che qualifica espressamente come ‘beni collettivi’ ‘ le terre … derivanti dallo scioglimento di associazioni agrarie ‘. La Corte d’Appello avrebbe pertanto errato a ritenere necessario un titolo che attestasse la
trasformazione dei fondi oggetto di causa in terre di uso civico, essendo a tal fine sufficiente l’acquisto fatto dall’Università Agraria, con rogito del 1921, ‘ per gli scopi di sua istituzione ‘ , ovvero per destinare le terre ai bisogni della popolazione rurale del luogo. Inoltre, il giudice di merito non avrebbe potuto attribuire alcun rilievo alla previsione nel titolo di un diritto di prelazione in favore dell’alienante, trattandosi di clausola nulla, in evidente contrasto con la natura collettiva dei terreni ed inidonea a mutarne il regime giuridico. D’altra parte, non avrebbe potuto essere sindacata la scelta dell’Università Agraria di procedere all’acquisto dei terreni, sebbene già gravati da diritti collettivi;
a seguito dello scioglimento dell’Università Agraria, disposto con decreto del Ministero dell’Economia Nazionale del 1925, e della conseguente devoluzione dei suoi beni al Comune di Frascati ‘ con la destinazione corrispondente cui essi appartenevano ed aperti agli usi di tutti i cittadini ‘, secondo quanto disposto dagli artt. 23 e 24 del R.D.L. n. 571 del 1924, non si era verificato alcun mutamento del regime giuridico dei fondi, né tale mutamento potevano aver prodotto le successive concessioni delle terre, in forza di delibere comunali assunte dal 1946 al 1948, in favore di RAGIONE_SOCIALE, ancorché disposte senza autorizzazione commissariale;
in ogni caso, il giudice di merito avrebbe omesso di esaminare la documentazione in atti, attestante l’effettivo esercizio di usi civici sui terreni oggetto di causa al momento dell’entrata in vigore della legge n. 1766 del 1927, mediante il sistema della distribuzione a rotazione tra gli utenti delle terre. La Corte distrettuale non avrebbe tenuto conto, inoltre, che la verifica

COGNOME, la quale aveva confermato la natura demaniale civica dei fondi, era stata notificata a tutti gli occupatori dell’epoca, tanto che gli stessi avevano successivamente presentato domanda di legittimazione.

Le censure, suscettibili di esame congiunto in ragione della reciproca correlazione, sono fondate.

Si osserva, in primo luogo, che la consulenza tecnica d’ufficio espletata in prime cure, rimandando agli esiti delle verifiche COGNOME, ha dato effettivamente atto dell’iscrizione nel catasto pontificio del 1872 dei territori del Comune di Frascati oggi ubicati nell’agro romano , tra i quali si trovano i fondi ricompresi in località INDIRIZZO; la circostanza risulta espressamente dedotta dall’ente municipale nel proprio atto di reclamo: le deduzioni articolate sul punto nella comparsa conclusionale del reclamante, pertanto, si sottraggono a qualsivoglia profilo di novità, costituendo argomentazioni difensive basate sulle risultanze acquisite al giudizio, il cui esame era stato ritualmente devoluto al giudice di secondo grado.
Tanto premesso, è incontroverso che i terreni oggetto di causa, già di proprietà della Congregazione di Carità, vennero nel 1921 acquistati dall’Università Agraria di Frascati con la finalità di destinarli ai bisogni della popolazione rurale del luogo. Orbene, ai sensi dell’art. 1 della legge sul riordinamento dei domini collettivi nelle province dell’ex Stato pontificio, n. 397 del 1894, ‘ Nelle provincie degli ex Stati pontificii e dell’Emilia le Università agrarie, comunanze, partecipanze e le associazioni istituite a profitto della generalità degli abitanti di un comune, o di una frazione di comune, o di una determinata classe di cittadini per la coltivazione o il
godimento collettivo dei fondi, o l’amministrazione sociale di mandre di bestiame, sono considerate persone giuridiche ‘.

La disposizione in commento ha dunque riconosciuto collocazione pubblicistica alle università agrarie (collocazione che sarebbe stata poi confermata dalla normativa di riordino degli usi civici, e in particolare dagli artt. 1, 11 e 25 della legge n. 1766 del 1927), peraltro ammettendo espressamente la possibile sussistenza di diritti di uso civico – sulle terre da queste gestite ed amministrate – a beneficio, oltre che del l’intera comunità, anche di una frazione, ovvero di determinate classi di cittadini.

Il regime giuridico dei fondi oggetto di causa, a seguito dell’acquisizione da parte dell’Università Agraria di Frascati nel 1921 ‘ per gli scopi di sua istituzione ‘ , non poteva che essere regolato, pertanto, dall’art. 1 della legge n. 397 del 1894.

Il passaggio delle terre al Comune di Frascati, conseguente all’estinzione dell’Università Agraria nel 1925, non ha mutato detto regime giuridico, ritenuto che, ai sensi dell’art. 25 della legge n. 1766 del 1927, di conversione del R.D. n. 751 del 1924, ‘ in caso di scioglimento di università i terreni saranno trasferiti ai Comuni o alle frazioni nel cui territorio trovansi compresi, con la destinazione cui essi appartengono ‘.

Alla luce delle superiori considerazioni, la previsione nel rogito del 1921 di una clausola di prelazione in favore dell’alienante, ovvero la successiva concessione dei fondi, da parte del Comune di Frascati, in favore delle Cooperative di RAGIONE_SOCIALE, non rilevano, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice di merito, quali elementi decisivi al fine di escludere la natura demaniale civica delle terre oggetto del giudizio.

D’ altra parte, la giurisprudenza più recente di questa Corte, in casi analoghi al presente, riguardanti altri stacchi di terreno inclusi nei territori pervenuti al Comune di Frascati a seguito dello scioglimento della locale università agraria, ha affermato che ‘ I terreni appartenuti alle università agrarie regolate dalla l. n. 397 del 1894, sul riordinamento dei domini collettivi nelle province dell’ex stato pontificio, espressamente destinati ai bisogni della popolazione rurale del luogo, ancorché trasferiti ai Comuni o alle frazioni nel cui territorio sono compresi conservano, ex art. 25 della l. n. 1766 del 1927, la natura di terreni assoggettati ad uso civico ‘ (cfr. Cass. Sez. 2, Ord. n. 22772 del 27/07/2023, Rv. 668571; conf. Cass. Ord. n. 4004 del 09/02/2023; Cass. Ord. n. 25083 del 18/09/2024).
Nei suddetti precedenti, questa Corte, ricostruito il quadro normativo delineato dalla legislazione risalente ai secoli XIX e XX, ha osservato che la demanialità civica delle terre provenienti dallo scioglimento delle università agrarie risulta confermata anche dalla recente legge n. 168 del 2017, la quale, nell’elencazione di cui all’art. 1, avente ‘ finalità evidentemente ricognitiva ‘, include espressamente tra i ‘ beni collettivi ‘ ‘ le terre di originaria proprietà collettiva della generalità degli abitanti del territorio di un comune o di una frazione, imputate o possedute da comuni, frazioni od associazioni agrarie comunque denominate ‘ .
Tali conclusioni, peraltro, trovano conferma anche nella giurisprudenza più risalente di questa Corte, la quale ha riconosciuto alle associazioni agrarie disciplinate dalla legge n. 397 del 1894 natura di enti pubblici non economici, che svolgono, senza i connotati dell’impresa , attività di amministrazione e gestione delle

terre, diretta alla cura degli interessi generali di collettività di uso civico (Cass. S.U., Sent. n. 3135 del 13/05/1980, Rv 406922); sulla base di tali presupposti, è stata inoltre affermata la giurisdizione del Commissario regionale per gli Usi Civici sulle controversie riguardanti la nullità degli atti di disposizione degli immobili appartenenti alle università agrarie, atteso che tale competenza giurisdizionale, a norma degli artt. 29 e 30 della legge n. 1766 del 1927, si estende alle questioni sulla indisponibilità di detti immobili come conseguenza della loro demanialità (Cass. S.U. Sent. n. 4749 del 24/07/1986, Rv. 447452).
4. Il ricorso è pertanto accolto.

Ne consegue la cassazione della sentenza impugnata con rinvio della causa per un nuovo esame del merito, alla luce dei principi di diritto sopra enunciati, alla Corte d’Appello di Roma, in

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.