Unificazione fondi: illegittima senza accordo collettivo

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un istituto pubblico, confermando l’illegittimità della decisione di procedere alla unificazione dei fondi per la retribuzione accessoria del personale dirigente e non dirigente. La Corte ha stabilito che tale operazione, alterando le regole di ripartizione previste da distinti contratti collettivi, lede un diritto soggettivo dei lavoratori e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. La condotta del datore di lavoro è stata ritenuta illegittima poiché ha unificato risorse destinate a categorie di personale diverse, disciplinate da contrattazioni separate.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Unificazione Fondi Retributivi: La Cassazione Fissa i Paletti per la P.A.

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, è intervenuta su una questione di grande rilevanza per il pubblico impiego: la legittimità della unificazione fondi destinati alla retribuzione accessoria di diverse categorie di personale. La decisione chiarisce i confini del potere datoriale della Pubblica Amministrazione, riaffermando il primato della contrattazione collettiva e la tutela dei diritti soggettivi dei lavoratori.

I Fatti del Caso: La Decisione Unilaterale dell’Ente

Un ente pubblico sanitario decideva di incrementare i fondi per la retribuzione di posizione e di risultato del personale dirigente a seguito dell’attivazione di nuovi servizi. Parallelamente, si impegnava ad aumentare anche i fondi per il personale non dirigente con risorse separate. Successivamente, con una nuova delibera, l’ente procedeva a far confluire le risorse destinate a entrambe le categorie in un unico fondo, ripartendo poi la somma complessiva tra tutti i lavoratori.

I dirigenti, ritenendo tale operazione illegittima e lesiva dei loro diritti, poiché comportava una diminuzione dei compensi accessori, adivano il giudice del lavoro. La Corte d’Appello, riformando la sentenza di primo grado, dava loro ragione, condannando l’ente a corrispondere le differenze retributive.

La Questione di Giurisdizione sulla unificazione fondi

L’ente datore di lavoro ha proposto ricorso per cassazione, sostenendo in primo luogo che la controversia dovesse essere decisa dal Giudice Amministrativo (G.A.) e non dal Giudice Ordinario (G.O.). A suo avviso, la scelta di regolare le dotazioni dei fondi rientrava nel potere discrezionale della Pubblica Amministrazione.

La Suprema Corte ha respinto questa tesi, chiarendo un principio fondamentale: il riparto di giurisdizione si basa sul petitum sostanziale, ovvero sulla reale natura del diritto fatto valere. In questo caso, i lavoratori non contestavano la decisione a monte di stanziare le risorse, ma la successiva scelta datoriale di ripartirle in modo difforme da quanto previsto dalla contrattazione collettiva. La controversia attiene quindi alla corretta liquidazione della retribuzione, un diritto soggettivo che rientra a pieno titolo nella giurisdizione del Giudice Ordinario del Lavoro.

Le Motivazioni della Decisione

La Cassazione ha dichiarato il ricorso infondato, entrando nel merito della questione. L’errore dell’ente non è stato nella quantificazione delle risorse, ma nell’aver proceduto a una unificazione fondi che la contrattazione collettiva non prevedeva. I giudici hanno sottolineato come la condotta datoriale abbia unito risorse facenti capo a due fondi completamente diversi: quello per la dirigenza sanitaria, veterinaria e tecnica, e quello per il personale non dirigente.

Queste due categorie di personale sono disciplinate da contratti collettivi differenti. Unificare i loro fondi retributivi significa alterare i meccanismi di riparto e i criteri di distribuzione concordati dalle parti sociali, ledendo così i diritti acquisiti dei lavoratori. La Corte ha richiamato un suo recente precedente (Cass. n. 19948/2024) in cui aveva già ritenuto illegittima l’unificazione di fondi destinati a diverse categorie dirigenziali (medici e veterinari). A maggior ragione, tale principio vale quando si fondono le risorse di personale dirigente e non dirigente, soggetti a discipline contrattuali distinte. La decisione unilaterale del datore di lavoro è stata pertanto disapplicata, confermando il diritto dei dirigenti a percepire quanto loro spettante sulla base della corretta ripartizione del fondo originariamente destinato alla loro categoria.

Le Conclusioni

Questa ordinanza riafferma un principio cruciale: il potere gestionale della Pubblica Amministrazione nel rapporto di lavoro privatizzato trova un limite invalicabile nelle norme di legge e, soprattutto, nella contrattazione collettiva. La unificazione fondi retributivi di categorie diverse di personale non è una scelta discrezionale dell’ente, ma un’operazione che incide direttamente sui diritti patrimoniali dei lavoratori e che deve trovare il suo fondamento in un accordo sindacale. La sentenza offre una tutela importante ai dipendenti pubblici, garantendo che le regole sulla retribuzione accessoria, frutto di negoziazione, non possano essere unilateralmente modificate dal datore di lavoro.

A quale giudice spetta decidere sulla legittimità della ripartizione dei fondi per la retribuzione accessoria nel pubblico impiego?
Spetta al Giudice Ordinario, in funzione di giudice del lavoro. La controversia non riguarda le scelte amministrative di stanziamento delle risorse, ma la corretta applicazione della contrattazione collettiva e la liquidazione della retribuzione, che costituisce un diritto soggettivo del lavoratore.

È legittima la decisione di un ente pubblico di procedere alla unificazione dei fondi destinati a categorie diverse di personale (dirigente e non)?
No, secondo la Corte di Cassazione tale decisione è illegittima. L’unificazione di fondi disciplinati da contratti collettivi differenti altera i meccanismi di riparto concordati tra le parti sociali e lede il diritto dei lavoratori a una corretta liquidazione della retribuzione accessoria.

La partecipazione di un giudice alla fase istruttoria del primo grado ne determina l’incompatibilità nel giudizio d’appello?
No. L’orientamento consolidato della Cassazione stabilisce che il giudice che ha partecipato solo all’attività istruttoria in primo grado, senza prendere parte alla decisione finale della causa, non ha alcuna incompatibilità a comporre il collegio giudicante in secondo grado.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 9594 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 9594 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 12/04/2025

Oggetto

Unificazione fondi del personale dirigenziale e non dirigenziale -Ammissibilità -Esclusione.

R.G.N.31007/2021

COGNOME

Rep.

Ud.20/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso 31007-2021 proposto da: RAGIONE_SOCIALE SARDEGNA “G. COGNOME“, in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso la RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME COGNOME COGNOME NOME COGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME tutti domiciliati in ROMA, INDIRIZZO presso la RAGIONE_SOCIALE DI

COGNOME, rappresentati e difesi dall’avvocato COGNOME

– controricorrenti –

nonché contro

NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME COGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME tutti elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 3/2021 della CORTE D’APPELLO DI CAGLIARI SEZIONE DISTACCATA di SASSARI, depositata il 30/05/2021 R.G.N. 32/2018 più 1;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 20/03/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Rilevato che

1. La Corte di Appello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, in riforma della sentenza di primo grado, previa disapplicazione della delibera del Consiglio di Amministrazione dell’Istituto Zooprofilattico sperimentale della Sardegna G. COGNOME (di seguito anche: Istituto), accertava il diritto degli odierni controricorrenti all’adeguamento della retribuzione di posizione riconosciuta dalla delibera n. 6-13 del 12.7.2004 e dell’accordo sindacale integrativo del 5.7.2004 e, per l’effetto, condannava l’I stituto a corrispondere, per gli anni 20072012, a ciascuno dei lavoratori indicati in epigrafe la differenza tra la
retribuzione accessoria di posizione percepita e quella che essi avrebbero percepito per effetto della ripartizione tra i soli cinquanta dirigenti dell’importo di € 200.000 destinato al fondo ex art. 53 c.c.n.l. del 1998-2001, oltre rivalutazione ed interessi.

Gli odierni controricorrenti, tutti dirigenti sanitari, veterinari, amministrativi, si dolevano nel ricorso ex art. 414 c.p.c. dell’erronea ripartizione della retribuzione accessoria.

2.1. Nel dettaglio allegavano che, per effetto dell’attivazione di nuovi servizi a dotazione organica invariata, il Consiglio di Amministrazione dell’Istituto con delibera n. 613 del 12.7.2004 decideva di incrementare, ai sensi dell’art. 53 del c.c.n.l. 19 98-2001 i Fondi di posizione e di risultato della dirigenza veterinaria, sanitaria e amministrativa, in esecuzione dell’accordo intervenuto in sede di contrattazione delegata, per l’importo complessivo di € 200.000.

2.2. Rappresentavano che, nella medesima delibera innanzi ricordata, l’Istituto si impegnava altresì ad incrementare i Fondi del personale del comparto in misura di € 73.000, con risorse ulteriori e distinte rispetto a quelle destinate ad alimentare il Fondo per i dirigenti.

Con successiva delibera n. 23 del 29.3.2007 l’Istituto, poi, decideva di far confluire in un unico Fondo sia le risorse destinate ai dirigenti che quelle destinate al personale non dirigente, dividendo per due la somma complessiva.

Lamentando l’illegittimità di detto comportamento del datore che comportava una diminuzione dei compensi accessori di retribuzione di posizione e risultato da erogare ad essi dirigenti, questi ultimi avevano adito il giudice per ottenere tutela e, come detto la Corte d’appello, diversamente dal giudice di prime cure, riconosceva la fondatezza delle loro ragioni.

Propone ricorso per cassazione, articolato in tre motivi, l’Istituto Zooprofilattico sperimentale della Sardegna G. COGNOME che deposita altresì memoria.

I controricorrenti, come indicati e difesi in epigrafe, resistono con due separati controricorsi.

Considerato che

Con il primo motivo, ai sensi dell’art. 360, comma 1, c.p.c., si censura l’affermazione della giurisdizione del GO in detta materia, per essere essa, per converso, devoluta al GA.

1.1. Nel mezzo si insiste che l’Istituto è ente di diritto pubblico e che appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le controversie in cui si censurano le scelte del potere amministrativo di regolare le dotazioni da destinare ai Fondi destinati alle retribuzioni accessorie.

1.2. In disparte l’inammissibilità del motivo, in ragione del rilievo che, a margine i percorsi motivazionali, sia il giudice di primo che quello di secondo grado si sono pronunziati nel merito, così ritenendo la giurisdizione, di modo che la censura in cassazione, al fine di superare il vaglio di ammissibilità, avrebbe dovuto dar atto della proposizione della questione di giurisdizione anche in appello nel rispetto dell’art. 366 c.p.c., il mezzo è comunque infondato.

1.3. E’ opportuno ricordare, in via di principio, che il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del petitum f ormale, individuato in base all’oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del petitum sostanziale, da valutare, invece, con riguardo alla causa petendi ed al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale (in tal senso, tra le ultime cfr. Cass. n. 2368/2024, rv. 670005-01).

1.4. Ebbene, nel caso di specie, il petitum sostanziale non è volto a controllare e/o a censurare le scelte dell’Istituto in ordine alla determinazione delle risorse da destinare ai Fondi, attenendo, invece, alle scelte datoriali in ordine alla ripartizione delle stesse ed alla verifica della conformità di tali scelte alla contrattazione collettiva.

1.5. Si tratta di materia sulla quale -è di tutta evidenza -sussiste la giurisdizione del giudice ordinario ex art. 63 del T.U. sul pubblico impiego.

1.6. Del resto, in una fattispecie in cui venivano del pari in rilievo i compensi accessori, in quel caso la retribuzione di risultato, la S.C. si è già espressamente pronunziata in tal senso affermando appunto che, nella controversie in cui il dipendente contesti la legittimità dei provvedimenti adottati dalla P.A. datore di lavoro sulla ripartizione o determinazione del fondo per il finanziamento della retribuzione di risultato, ai sensi della contrattazione collettiva di riferimento, la relativa posizione giuridica soggettiva va qualificata in termini di diritto soggettivo alla corretta liquidazione della retribuzione, di cui la retribuzione di risultato è parte, sicché il giudice ordinario può conoscere e sindacare tutti i vizi dell’atto, ivi comprese le figure sintomatiche di eccesso di potere, ai fini dell’eventuale disapplicazione del provvedimento per decidere sulla domanda avanzata dal lavoratore ( cfr. Cass. n. 33975/2023, rv. 669558-01)
1.7. Conclusivamente il primo mezzo non può essere accolto.

Con il secondo motivo è denunziata, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c. la violazione o falsa applicazione degli artt. 115 e 116 c.p.c. e del c.c.n.l. di categoria

2.1. Nel mezzo si lamenta che la Corte territoriale ha posto a fondamento della decisione un fatto manifestamente errato ovvero la mancata adesione al nuovo accordo volto alla composizione del Fondi delle organizzazioni sindacali dei dirigenti, laddove invece alcune sigle sindacali dei dirigenti parteciparono alle trattative e alcune di queste approvarono anche l’accordo.

2.2. Si denunzia poi anche la violazione o falsa applicazione del c.c.n.l. di categoria (art. 5, c.c.n.l. del 1994-1996 e art. 4 del c.c.n.l. del 1998-2001) per aver la sentenza impugnata posto a fondamento della decisione l’assunto che la quantificazione delle risorse per il finanziamento dei Fondi sia oggetto di contrattazione decentrata,

laddove, si rimarca, essa compete alla piena autonomia e responsabilità dell’Ente.

2.3. In via gradata, si osserva che quand’anche si ritenesse la quantificazione/aggiornamento della consistenza economica dei fondi è materia di contrattazione collettiva decentrata, la stessa è valida se sono coinvolti tutti i soggetti sindacali legittimati ai sensi del contratto collettivo, non essendo richiesta l’unanimità.

2.4. Tutte e tre le censure sono inammissibili perché non si confrontano con la ratio decidendi della sentenza di appello e, prima ancora con il petitum sostanziale.

2.5. Le doglianze, infatti, partono dal presupposto che il giudizio sia volto a sindacare le scelte dell’Istituto in materia quantificazione delle risorse da destinare ai Fondi, laddove, invece, l’oggetto del contendere non è la quantificazione delle risorse, quanto invece la legittimità o meno della condotta datoriale di unificazione delle risorse (dallo stesso datore destinate) facenti capo a due Fondi completamente diversi, quello per la dirigenza sanitaria, veterinaria e tecnica, e quello per il personale non dirigente, in un unico Fondo, le cui risorse sono state poi ripartite tra tutti i lavoratori innanzi indicati.
Con il terzo motivo, infine, viene lamentata la violazione dell’art. 360, comma 1, n. 3 e 5, c.p.c., in ragione della violazione e/o falsa applicazione degli artt. 115 e 116 c.p.c., nonché l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio.

3.1. La doglianza è incentrata sulla mancata valutazione di un documento -la delibera del Presidente n. 340 dell’11.4.2007 nel quale venivano rappresentati i vincoli economici e finanziari introdotti dalla l. n. 266 del 2005 ed emergevano quindi le motivazioni poste alla base della scelta datoriale: evitare che le risorse destinate al Fondo per il personale non dirigenziale restassero ferme al bilancio dell’anno 2004.

3.2. Il motivo è inammissibile, in quanto attraverso lo schermo della violazione di legge chiede in realtà al giudice di legittimità una

rivalutazione delle prove documentali versate in atti. Al riguardo, dovendosi altresì rimarcare che la censura è difettosa anche quanto al rispetto del requisito della specificità, sub specie di autosufficienza ex art. 366 c.p.c. e ciò in quanto nel corpo nel motivo non è nemmeno indicato dove e quando detto atto sarebbe stato prodotto, non senza evidenziare, infine, che, ai fini dell’evocato n. 5, sarebbe occorso che su detto documento si fosse incentrata la discussione delle parti.

3.3. In ogni caso, osserva il Collegio in limine, che non può mancarsi di ricordare che questa S.C., in un recente arresto, quanto alla dirigenza medica e veterinaria, ha affermato che nei c.c.n.l. conclusi per l’area della pubblica dirigenza medica e veterinaria succedutisi nel tempo (c.c.n.l. del 5/12/1996, del 8/6/2000, del 3/11/2005, del 17/10/2008 e del 6/5/2010), le parti collettive non hanno inteso costituire un unico fondo destinato alla retribuzione di risultato dei dirigenti medici e veterinari, ma hanno mantenuto distinti i fondi destinati agli uni ed agli altri e, comunque, le rispettive quote, sicché deve ritenersi illegittima, e come tale da disapplicare, la delibera dell’azienda sanitaria locale che ha unificato tali fondi nel momento costitutivo e nella ripartizione, andando così ad alterare i concreti meccanismi di riparto della retribuzione di risultato, la cui determinazione è rimessa dal legislatore all’esclusivo appannaggio delle parti contrattuali ( cfr. Cass. n. 19948/2024, rv. 671876-01).
3.4. Le conclusioni innanzi raggiunte valgono a maggior ragione nel caso in esame in cui la parte datoriale ha effettuato il conglobamento delle risorse di due fondi disciplinati da due contratti collettivi differenti, quello per il personale dirigente e quello per il personale non dirigenziale.

Con il quarto motivo è denunziata la nullità della sentenza ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c.

4.1. E’ dedotta la nullità della sentenza per aver composto il collegio la dott.ssa NOME COGNOME che ha conosciuto della causa in primo grado,

benché la stessa, in quanto trasferita in Corte d’Appello, non l’abbia poi decisa.

4.2. Il motivo è infondato, alla luce del consolidato orientamento del giudice di legittimità secondo cui il giudice che abbia partecipato soltanto alla attività istruttoria nel corso del giudizio di primo grado, senza poi prender parte alla decisione della causa, non ha alcuna incompatibilità a comporre il collegio giudicante in secondo grado e non è, pertanto, gravato dal dovere di astensione ex art. 51, n. 4, c.p.c., dovendosi la conoscenza della causa come magistrato in altro grado riferire alla partecipazione alla decisione di merito e non alla mera istruttoria ( cfr. ex plurimis, la recente e massimata Cass. n. 25487/2021, rv. 662255-01).
Conclusivamente il ricorso va rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, se dovuto, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso art. 13.

P.Q.M.

rigetta il ricorso; condanna parte ricorrente al pagamento in favore dei controricorrenti indicati in epigrafe, difesi dall’avv.to NOME COGNOME delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 200,00 per esborsi, €. 5.000 per compensi professionali, oltre accessori di legge e spese generali nella misura del 15%; condanna altresì parte ricorrente al pagamento in favore dei controricorrenti indicati in epigrafe, difesi dall’avv. NOME COGNOME delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 200,00 per esborsi,
€. 5.000 per compensi professionali, oltre accessori di legge e spese generali nella misura del 15%;

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 20.3.2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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