Trattenimento straniero: illegittimo senza alternative

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 5641/2024, ha annullato il decreto di convalida del trattenimento di un cittadino straniero in un C.P.R. La Corte ha stabilito che il trattenimento dello straniero, specialmente se in possesso di passaporto valido, è illegittimo qualora il giudice non abbia prima rigorosamente valutato e motivato l’impossibilità di applicare misure alternative meno coercitive. L’uso di moduli prestampati senza una motivazione specifica viola il diritto nazionale e la direttiva europea sui rimpatri.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Trattenimento Straniero: Illegittimo se il Giudice non Valuta le Misure Alternative

L’ordinanza n. 5641/2024 della Corte di Cassazione riafferma un principio fondamentale in materia di immigrazione: il trattenimento dello straniero in un Centro di Permanenza per i Rimpatri (C.P.R.) rappresenta una misura estrema, da applicare solo quando non sia possibile ricorrere a soluzioni meno invasive della libertà personale. La pronuncia chiarisce che il giudice ha il dovere di effettuare uno scrupoloso controllo sulla necessità della detenzione, soprattutto in presenza di elementi, come un passaporto valido, che favorirebbero l’applicazione di misure alternative. Vediamo nel dettaglio la vicenda e i principi espressi dalla Suprema Corte.

I Fatti del Caso

Un cittadino di nazionalità nigeriana veniva raggiunto da un decreto di espulsione emesso dal Prefetto. Per dare esecuzione a tale provvedimento, la Questura ne disponeva il trattenimento presso il C.P.R. di Palazzo San Gervasio (PZ), giustificando la misura con la necessità di effettuare accertamenti sull’identità e reperire un vettore per il rimpatrio.

Il difensore dello straniero si opponeva alla richiesta di convalida del trattenimento davanti al Giudice di Pace di Melfi, sostenendo che non sussistessero i presupposti di legge. In particolare, evidenziava che il suo assistito era in possesso di un passaporto in corso di validità, aveva una famiglia e un’attività lavorativa autonoma in Italia. Nonostante ciò, il Giudice di Pace convalidava il provvedimento della Questura utilizzando un modulo prestampato, senza fornire una motivazione specifica sulle ragioni che impedivano l’adozione di misure alternative meno afflittive.

Contro tale decisione, il cittadino straniero proponeva ricorso per Cassazione, lamentando la violazione degli articoli 13 e 14 del Testo Unico sull’Immigrazione e una motivazione omessa o meramente apparente.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, cassando senza rinvio il decreto del Giudice di Pace. Gli Ermellini hanno ritenuto fondate le censure del ricorrente, giudicando il provvedimento di convalida illegittimo. La Corte ha stabilito che il giudice di merito si è sottratto al suo dovere di effettuare un controllo rigoroso sulla sussistenza dei presupposti per la misura più grave, ovvero il trattenimento in un C.P.R.

Il principio del trattenimento dello straniero e le alternative

Il cuore della decisione ruota attorno all’interpretazione dell’art. 14, comma 1-bis, del Testo Unico Immigrazione, letto in conformità alla Direttiva Europea 2008/115/CE (c.d. Direttiva Rimpatri). Questa normativa stabilisce una gerarchia tra le misure applicabili per garantire l’esecuzione di un’espulsione.

Il trattenimento in un C.P.R. è l’extrema ratio. Prima di ricorrervi, l’autorità (e il giudice in sede di convalida) deve verificare se l’obiettivo possa essere raggiunto con misure alternative meno coercitive, quali:

1. Consegna del passaporto o di altro documento equipollente.
2. Obbligo di dimora in un luogo preventivamente individuato.
3. Obbligo di presentazione periodica presso un ufficio di polizia.

La presenza di un passaporto valido, come nel caso di specie, è un requisito fondamentale che abilita l’applicazione di queste misure alternative. Ignorare tale circostanza, senza spiegare perché non sia sufficiente a prevenire il rischio di fuga, costituisce una violazione di legge.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte Suprema ha censurato duramente l’operato del Giudice di Pace, sottolineando come si sia limitato ad adottare “uno stampato preconfezionato, senza alcuna motivazione ed apponendo una semplice crocetta”. Un tale modus operandi svuota di contenuto il controllo giurisdizionale sulla limitazione della libertà personale.

Secondo la Cassazione, il giudice, in linea con la giurisprudenza europea, deve sempre effettuare un giudizio di proporzionalità. Deve valutare tutte le circostanze del caso concreto per stabilire se una misura meno coercitiva possa essere efficace. Il trattenimento è giustificato solo se sussiste un concreto rischio di fuga o se lo straniero ostacola attivamente la preparazione del rimpatrio. La semplice necessità di procedere all’identificazione o all’acquisizione di documenti di viaggio non è di per sé sufficiente a giustificare la detenzione, specialmente quando l’interessato è già in possesso di un passaporto valido.

In sintesi, il giudice non può disinteressarsi del profilo sollevato dalla difesa relativo al possesso del passaporto, ma deve esaminarlo e spiegare perché, nonostante ciò, le misure alternative non siano idonee a garantire l’esecuzione dell’espulsione. Non avendolo fatto, il provvedimento di convalida è risultato illegittimo.

Conclusioni: le implicazioni pratiche

Questa ordinanza rafforza la tutela della libertà personale dello straniero nel procedimento di espulsione. Le conclusioni pratiche sono chiare:

1. Obbligo di motivazione rafforzata: Il giudice che convalida un trattenimento deve fornire una motivazione specifica, concreta e non apparente, spiegando perché le misure alternative non sono percorribili nel caso specifico.
2. Centralità del passaporto: Il possesso di un passaporto valido è un elemento cruciale che deve essere attentamente considerato, poiché facilita l’applicazione di misure meno restrittive.
3. No ai moduli prestampati: L’uso di moduli standardizzati senza un’adeguata personalizzazione della motivazione rende il provvedimento di convalida nullo per vizio di motivazione.

La decisione riafferma che il controllo giurisdizionale non può essere una mera formalità, ma deve consistere in un esame sostanziale e rigoroso della proporzionalità e necessità della misura che incide su un diritto fondamentale come la libertà personale.

Quando è legittimo il trattenimento di uno straniero in un C.P.R.?
Il trattenimento è legittimo solo come misura estrema (extrema ratio), quando non sia possibile applicare misure alternative meno coercitive e solo se sussiste un concreto rischio di fuga o se lo straniero ostacola la preparazione del rimpatrio. La sua necessità deve essere rigorosamente motivata dal giudice.

Cosa deve fare il giudice prima di convalidare un provvedimento di trattenimento?
Il giudice deve effettuare un’analisi approfondita e un giudizio di proporzionalità. Deve verificare se, alla luce delle circostanze specifiche del caso (come il possesso di un passaporto), possano essere applicate misure alternative meno restrittive. Deve inoltre fornire una motivazione dettagliata che spieghi perché tali misure non siano ritenute idonee.

Il possesso di un passaporto valido impedisce il trattenimento?
Non lo impedisce automaticamente, ma lo rende molto più difficile da giustificare. Il passaporto è un requisito essenziale per l’applicazione delle misure alternative (come la sua consegna alle autorità). Pertanto, la sua presenza impone al giudice un onere di motivazione rafforzato per spiegare perché, nonostante ciò, il trattenimento sia l’unica misura adeguata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 5641 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 5641 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14056/2023 R.G. proposto da:

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE),

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, QUESTURA DI POTENZA – RAGIONE_SOCIALE

-intimati- avverso DECRETO di GIUDICE DI PACE MELFI n. 605/2023 depositata il 29/05/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/12/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

In data 25/5/2023, la Questura di AVV_NOTAIO – RAGIONE_SOCIALE Immigrazione trasmise al Giudice di Pace di Melfi una richiesta di convalida del trattenimento, finalizzato all’esecuzione dell’espulsione, in ottemperanza di decreto del Prefetto della Provincia di Pistoia, di NOME COGNOME, cittadino nigeriano, presso il Centro RAGIONE_SOCIALE rimpatri (di seguito C.P.R.) di Palazzo San Gervasio (PZ). Il questore alleg ò che il trattenimento presso il C.P.R. si rendesse necessario per « effettuare gli accertamenti di rito, l’identificazione, acquisire i documenti ed individuare un vettore idoneo al rimpatrio ».
All’udienza del 29/5/2023, il difensore del trattenuto si oppose alla richiesta di convalida del trattenimento poich é posto in essere in violazione degli artt. 13 e 14 del d.lgs. n. 286 del 25.7.1998 (Testo unico immigrazione: T.U.I.) non sussistendone i presupposti , avendo peraltro lo straniero il passaporto in corso di validità e la propria famiglia in Italia oltre che la propria attività di lavoro autonomo.

Il Giudice di Pace di Melfi, con provvedimento in pari data, cos ì decise: « Letto il ricorso pervenuto a mezzo PEC il alle ore , con cui il AVV_NOTAIO di AVV_NOTAIO ha chiesto la convalida del decreto emesso in data 25.05.23 e notificato il 25.05.23 alle ore 15,30, a mezzo del quale è stato disposto che il cittadino extracomunitario NOME, come identificato in atti, sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il Centro di Permanenza per i Rimpatri di Palazzo San Gervasio (PZ), in attesa di eseguire l’espulsione amministrativa in quanto occorre: Disporre accertamenti supplementari in ordine alla sua identità; Acquisire i documenti per il viaggio; Attendere la disponibilit à di vettori o mezzi di trasporto idonei; Ritenuta la sussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda del AVV_NOTAIO; Visti gli
artt. 13 e 14 del D.Lvo 25 luglio 1998 n. 286 e successive modificazioni: CONVALIDA il provvedimento indicato in premessa ». Avverso il predetto decreto, ha proposto ricorso per cassazione NOME, svolgendo due motivi. Il Ministero dell’Interno ed il AVV_NOTAIO di AVV_NOTAIO, pure destinatario della notificazione di detto ricorso, non hanno svolto difese.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

1.Il ricorrente lamenta: a) con il primo motivo, «Violazione dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. – Falsa o erronea applicazione o interpretazione di una norma di legge», prospettando la violazione o falsa applicazione degli artt. 13 e 14 del Testo unico immigrazione e sostenendo che il trattenimento de quo era finalizzato all’esecuzione dell’espulsione in ottemperanza ad un decreto del Prefetto di Pistoia e assume che non sia stata valutata la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 14 del TUI, che avrebbe implicato la verifica di esigenze specifiche riconducibili a cause dipendenti dalla volont à dell’interessato, senza le quali si sarebbero dovute adottare, se del caso, le misure non coercitive di cui all’art. 14, comma 1-bis, TUI, considerato che lo straniero aveva dichiarato di essere in possesso di passaporto in corso di validità, mentre il Giudice di Pace aveva adottato uno stampato preconfezionato, senza alcuna motivazione ed apponendo una semplice crocetta; b) con il secondo motivo , l’omessa motivazione e/o motivazione apparente, in violazione dell’art.360 n. 4 c.p.c..
Le censure, da trattare unitariamente, in quanto connesse, sono fondate.

Il ricorrente invoca la violazione dell’art. 14 TUI e, in particolare, del suo comma 1-bis, secondo il quale, nei casi in cui lo straniero è in possesso di passaporto o altro documento equipollente in corso di validit à e l’espulsione non è stata disposta ai sensi dell’articolo 13, commi 1 e 2, lettera c), del TUI o ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del d.l. n. 144 del 2005, convertito, con modificazioni,

dalla legge n. 155 del 2005, il questore, in luogo del trattenimento di cui al comma 1, pu ò disporre una o pi ù delle seguenti misure: a) consegna del passaporto o altro documento equipollente in corso di validit à , da restituire al momento della partenza; b) obbligo di dimora in un luogo preventivamente individuato, dove possa essere agevolmente rintracciato; c) obbligo di presentazione, in giorni ed orari stabiliti, presso un ufficio della forza pubblica territorialmente competente.

2.1. Nella specie, il ricorrente aveva dichiarato, senza subire contestazioni, che disponeva di passaporto in corso di validit à (cfr. il verbale di udienza del 29/5/23 innanzi al Giudice di Pace di Melfi), requisito indubbiamente necessario per l’adozione delle misure alternative di cui al citato comma 1bis (cfr. Cass. n. 28155 del 2017; Cass. n. n. 20108 del 2016).

2.2. La Direttiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, all’art. 15, par. 4, dispone: « 1. Salvo se nel caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento, in particolare quando: a) sussiste un rischio di fuga o b) il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento. Il trattenimento ha durata quanto pi ù breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalit à di rimpatrio. 2. Il trattenimento è disposto dalle autorit à amministrative o giudiziarie. Il trattenimento è disposto per iscritto ed è motivato in fatto e in diritto. Quando il trattenimento è disposto dalle autorit à amministrative, gli Stati membri: a) prevedono un pronto riesame giudiziario della legittimit à del
trattenimento su cui decidere entro il pi ù breve tempo possibile dall’inizio del trattenimento stesso, b) oppure accordano al cittadino di un paese terzo interessato il diritto di presentare ricorso per sottoporre ad un pronto riesame giudiziario la legittimit à del trattenimento su cui decidere entro il pi ù breve tempo possibile dall’avvio del relativo procedimento. In tal caso gli Stati membri informano immediatamente il cittadino del paese terzo in merito alla possibilit à di presentare tale ricorso. Il cittadino di un paese terzo interessato è liberato immediatamente se il trattenimento non è legittimo. 3. In ogni caso, il trattenimento è riesaminato ad intervalli ragionevoli su richiesta del cittadino di un paese terzo interessato o d’ufficio. Nel caso di periodi di trattenimento prolungati il riesame è sottoposto al controllo di un’autorit à giudiziaria. 4. Quando risulta che non esiste pi ù alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono pi ù le condizioni di cui al paragrafo 1, il trattenimento non è pi ù giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata. 5. Il trattenimento è mantenuto finch é perdurano le condizioni di cui al paragrafo 1 e per il periodo necessario ad assicurare che l’allontanamento sia eseguito. Ciascuno Stato membro stabilisce un periodo limitato di trattenimento, che non pu ò superare i sei mesi. 6. Gli Stati membri non possono prolungare il periodo di cui al paragrafo 5, salvo per un periodo limitato non superiore ad altri dodici mesi conformemente alla legislazione nazionale nei casi in cui, nonostante sia stato compiuto ogni ragionevole sforzo, l’operazione di allontanamento rischia di durare pi ù a lungo a causa: a) della mancata cooperazione da parte del cittadino di un paese terzo interessato, o b) dei ritardi nell’ottenimento della necessaria documentazione dai paesi terzi ».
2.3. La giurisprudenza di questa Corte ha da tempo chiarito che la possibilit à di adozione di misure alternative non detentive deve

essere necessariamente scrutinata dall’Autorità procedente. Si è infatti affermato -sia pur con riferimento alla proroga del trattenimento -che, in tema di convalida della proroga del trattenimento di un cittadino extracomunitario in un CIE, il giudice del merito, cos ì come ritenuto dalla Corte di Giustizia, deve esprimere un giudizio di proporzionalit à della misura adottata, valutando se possa essere applicata una misura meno coercitiva alla luce di tutte le circostanze di fatto che caratterizzano la situazione del cittadino interessato, tenendo conto a tal fine anche del rischio di fuga e della mancanza di documenti di identit à , la cui sussistenza impedisce l’adozione delle misure alternative al trattenimento nonch é la concessione di un termine per la partenza volontaria (cfr. Cass. n. 7829 del 2019). In motivazione, la Corte ha ricordato che, ai fini del giudizio in ordine all’applicabilit à di misure diverse, e meno restrittive, del trattenimento presso il C.I.E., secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia l’art. 15, par. 4, della direttiva 2008/115 impone, in tema di proroga, un riesame dei requisiti di merito elencati al paragrafo 1 dello stesso art. 15, assunti a fondamento della decisione iniziale di trattenimento del cittadino di un Paese terzo interessato. L’autorit à chiamata a pronunciarsi sull’eventuale proroga del trattenimento di tale cittadino o sul suo eventuale rilascio deve esaminare, quindi, in primo luogo, se, nel caso concreto, possano essere efficacemente applicate altre misure sufficienti, ma meno coercitive del trattenimento; in secondo luogo, se sussista un rischio di fuga del cittadino e, in terzo luogo, se quest’ultimo eviti o impedisca la preparazione del suo rimpatrio o le operazioni di allontanamento. A tal fine, l’autorit à giudiziaria che si pronunci sulla domanda di proroga del trattenimento deve poter prendere in considerazione sia gli elementi di fatto e le prove assunti dall’autorit à amministrativa che ha disposto il trattenimento iniziale, sia tutte le osservazioni eventualmente formulate dal cittadino di un Paese
terzo interessato. Inoltre, essa deve poter ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi di prova rilevanti ai fini della propria decisione. Spetta, pertanto, al giudice procedere ad una valutazione delle circostanze di fatto che caratterizzano la situazione del cittadino interessato al fine di stabilire, in sede di riesame delle condizioni previste all’art. 15, p. 1, della direttiva 2008/115, se al cittadino medesimo possa essere efficacemente applicata una misura meno coercitiva e, nel caso in cui ci ò non risulti possibile, al fine di stabilire se persista un rischio di fuga dello stesso. Detto giudice pu ò prendere in considerazione, a tal fine, anche la mancanza di documenti d’identit à (Corte Giustizia, 5.6.2014, C- 146/14, NOME COGNOME).
Si vedano anche in termini Cass. 18409/2023 e Cass. 13113/2023.

2.4. L’art.14, comma 1 -bis , del TUI, quindi, deve essere interpretato, alla luce della direttiva 115/2008 e della giurisprudenza UE, come volto ad imporre uno scrutinio rigoroso della possibilit à di adozione di misure alternative al trattenimento. Questo, in particolare, è ammissibile solo se sussiste un rischio di fuga o il cittadino del Paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento, tanto pi ù se, come preteso dall’art.14 citato, lo straniero è in possesso di passaporto valido.
2.5. Il Giudice di Pace di Melfi si è disinteressato di tale profilo, pur sollevato dal ricorrente, e, per queste ragioni, il suo provvedimento è illegittimo.

Il decreto impugnato, pertanto, va, in accoglimento del ricorso, cassato senza rinvio, essendo ormai decorso il termine di legge per provvedere alla convalida.

Poich é la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato ex art. 142 del d.P.R. n. 115/2002, deve ritenersi (in conformit à a quanto gi à sancito, ex aliis, da Cass. n. 7749 del 2023 e Cass. n. 13113 del 2023) che, in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla

regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e pi ù precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (cfr. Cass. n. 11028 del 2009 e Cass. n. 23007 del 2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non pu ò , infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (cfr. Cass. n. 18583 del 2012; Cass. n. 22882 del 2018; Cass. n. 30876 del 2018; Cass. n. 19299 del 2021, nonch é Cass., SU, n. 24413 del 2021).
Pertanto le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimit à , dovranno essere liquidate dal Giudice di pace di Melfi.

P.Q.M.

La Corte, in accoglimento del ricorso, cassa senza rinvio il decreto impugnato.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 7 dicembre 2023

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