Trattenimento richiedente asilo: termini non perentori

La Corte di Cassazione ha stabilito che il superamento dei termini previsti per la procedura accelerata di esame della domanda di protezione internazionale, presentata da un cittadino straniero già trattenuto in un Centro di Permanenza per i Rimpatri (CPR), non comporta l’automatica illegittimità del trattenimento. La Corte ha chiarito che i termini per la detenzione e quelli per la procedura d’asilo sono distinti. Il superamento dei termini procedurali non causa la decadenza della misura detentiva, ma può comportare la sospensione automatica del provvedimento di espulsione in caso di impugnazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Trattenimento Richiedente Asilo: la Cassazione fa chiarezza sui termini

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta una questione cruciale in materia di immigrazione: cosa succede al trattenimento del richiedente asilo se l’amministrazione non rispetta i tempi della procedura accelerata? La Suprema Corte ha stabilito un principio fondamentale: il ritardo nell’esame della domanda di protezione internazionale non rende automaticamente illegittima la detenzione del migrante presso un Centro di Permanenza per i Rimpatri (CPR).

I Fatti di Causa

Il caso riguarda un cittadino straniero, già destinatario di un decreto di espulsione e trattenuto presso un CPR. Durante il periodo di trattenimento, l’uomo presentava domanda di protezione internazionale. La Questura disponeva un nuovo trattenimento ai sensi della normativa sull’asilo, per un periodo di 60 giorni, al fine di consentire l’esame della sua richiesta. Successivamente, la Commissione territoriale rigettava la domanda di asilo. Il Tribunale, su richiesta della Questura, prorogava di altri sessanta giorni il trattenimento. L’interessato proponeva quindi ricorso in Cassazione, lamentando che i termini della procedura accelerata non fossero stati rispettati, dato il ritardo nella trasmissione della sua domanda alla Commissione competente. A suo avviso, tale ritardo rendeva ingiustificato il prolungamento della sua detenzione, misura che limita la libertà personale e deve durare solo il tempo strettamente necessario.

La Decisione della Corte di Cassazione sul Trattenimento Richiedente Asilo

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, ritenendolo infondato. Gli Ermellini hanno chiarito la distinzione tra i termini che regolano il procedimento di esame della domanda d’asilo e quelli che disciplinano la durata massima del trattenimento amministrativo. Secondo la Corte, i due piani normativi, pur connessi, sono autonomi. Il superamento dei termini per la procedura accelerata non comporta la decadenza automatica del trattenimento, ma produce effetti diversi, come la riespansione dell’effetto sospensivo automatico in caso di impugnazione della decisione negativa.

Le Motivazioni

La Corte fonda la sua decisione su un’interpretazione sistematica delle norme. Ecco i punti chiave del ragionamento:

1. Natura non perentoria dei termini procedurali: I termini previsti dall’art. 28-bis del D.lgs. 25/2008 per la procedura accelerata non sono ‘perentori’ ai fini della validità del trattenimento. Il loro superamento non fa venire meno il fondamento della misura detentiva, che è invece regolata dall’art. 6 del D.lgs. 142/2015.

2. Autonomia delle discipline: La durata del trattenimento è stabilita dal decreto di convalida del Tribunale (massimo sessanta giorni, prorogabili) per consentire l’esame della domanda. Questa finalità giustifica la detenzione, a prescindere da eventuali ritardi procedurali, purché la durata complessiva non superi i limiti massimi previsti dalla legge e sia sempre limitata al tempo ‘strettamente necessario’.

3. Effetti del superamento dei termini: La conseguenza del ritardo procedurale non è la liberazione del trattenuto, ma la possibilità per quest’ultimo di beneficiare dell’effetto sospensivo automatico del provvedimento di espulsione se impugna la decisione di rigetto dell’asilo. In pratica, il migrante non può essere rimpatriato finché il giudice non decide sul suo ricorso, anche se i termini procedurali sono stati violati.

4. Bilanciamento degli interessi: La Corte riconosce che il trattenimento è una misura grave che limita la libertà personale. Tuttavia, ritiene che la legislazione attuale realizzi un bilanciamento tra la necessità di esaminare adeguatamente le domande d’asilo (anche quelle potenzialmente strumentali) e la tutela dei diritti fondamentali del richiedente. Il controllo giurisdizionale rimane comunque attivo per verificare che non vi siano inerzie colpevoli dell’amministrazione che prolunghino inutilmente la detenzione.

Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza della Cassazione consolida un importante principio: un ritardo nella procedura di esame della domanda di asilo non è sufficiente, da solo, a rendere illegittimo il trattenimento del richiedente asilo. La legittimità della detenzione va valutata sulla base delle norme specifiche che la regolano, inclusi i limiti di durata massima e la sua effettiva necessità. Questa pronuncia offre un’interpretazione chiara che distingue tra la validità della detenzione amministrativa e le garanzie procedurali previste per l’esame della domanda di protezione internazionale, sottolineando come la violazione delle seconde non annulli automaticamente la prima.

Il superamento dei termini della procedura accelerata rende illegittimo il trattenimento del richiedente asilo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il superamento dei termini previsti per la procedura accelerata di esame della domanda di asilo non comporta l’automatica decadenza o illegittimità della misura del trattenimento, che è regolata da norme e limiti di durata distinti.

Qual è la durata massima del trattenimento quando un richiedente asilo è già in un CPR?
Il trattenimento viene disposto per un periodo massimo di sessanta giorni, convalidato dal Tribunale, per consentire l’esame della domanda. Questo periodo può essere prorogato finché permangono le condizioni previste dalla legge e il soggetto è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale a seguito di un ricorso giurisdizionale, sempre nel rispetto della durata massima complessiva prevista dalla norma.

Cosa succede se i termini della procedura accelerata per l’esame della domanda di asilo vengono superati?
La conseguenza principale non è la fine del trattenimento, ma la riespansione dell’effetto sospensivo automatico dell’espulsione qualora il richiedente impugni la decisione negativa della Commissione territoriale. Ciò significa che il richiedente non potrà essere rimpatriato fino alla decisione del giudice sul suo ricorso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 34720 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 34720 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12567/2023 R.G. proposto da : COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME COGNOME (CODICE_FISCALE rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOMECODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

nonchè contro

QUESTORE DI TORINO

-intimato-

avverso il DECRETO di TRIBUNALE TORINO n. 23029/2022 depositata il 06/12/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

In data 3.10.2022 COGNOME COGNOME cittadino tunisino, ha fatto ingresso al CPR di Torino in quanto attinto da decreto di espulsione e conseguente decreto di trattenimento convalidato dal Giudice di Pace; il 10.10.2022 ha presentato domanda di protezione internazionale; in pari data il Questore di Torino ha disposto il suo trattenimento ai sensi dell’art. 6 co. 3 D.lgs. 142 del 2015 per un periodo di 60 giorni; con decreto del 11.11.2022 la competente Commissione territoriale ha respinto la domanda di asilo, decisione avverso la quale e il trattenuto ha presentato ricorso . Con decreto del 6 dicembre 2022, il Tribunale di Torino, su richiesta del Questore, ha prorogato di sessanta giorni il trattenimento del ricorrente.
Avverso il predetto decreto il COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un solo motivo, illustrato anche con memoria. Il Ministero dell’interno ha resistito con controricorso. Con ordinanza interlocutoria del 13.2.2024 la causa è stata rimessa a nuovo ruolo stante il rinvio in pubblica udienza della trattazione di un ricorso, (causa iscritta al n. 10220/2023 R.G.) avente il medesimo oggetto di quello in esame, ai fini dell’approfondimento della questione riguardante la perentorietà dei termini previsti dalla legislazione nazionale per la procedura accelerata. Il ricorrente ha depositato memoria
RITENUTO CHE

Con l’unico motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 6 del d.lgs. 17 aprile 2015, n. 142 e degli artt. 27, comma 3-bis, e 28 del d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25,

censurando il decreto impugnato per aver ritenuto che fossero stati rispettati i termini previsti per la procedura accelerata, senza considerare che la domanda di riconoscimento della protezione internazionale era stata formalizzata il 10 ottobre 2022, mentre la trasmissione della stessa alla Commissione territoriale aveva avuto luogo soltanto il 3 novembre 2022.Ad avviso del ricorrente, il ritardo nello svolgimento della procedura di riconoscimento della protezione internazionale non ne giustifica un prolungamento, ai sensi dell’art. 9 della direttiva 2013/33/UE, recepito dall’art. 3 del d.lgs. n. 142 del 2015, giacché il trattenimento costituisce una misura limitativa della libertà personale, la cui durata non può eccedere il tempo strettamente necessario. Deduce che in riferimento all’ipotesi in cui un cittadino straniero abbia presentato domanda di protezione internazionale nel corso del trattenimento presso un centro di permanenza per i rimpatri, questa Corte ha affermato che la durata massima del nuovo trattenimento disposto ai sensi dell’art. 6, comma terzo, del d.lgs. n. 142 del 2015 è quella prevista dal comma quinto del medesimo articolo, mentre il comma sesto, secondo cui «il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo necessario all’esame della domanda», deve intendersi nel senso che, una volta definito il procedimento amministrativo relativo all’esame della domanda, il trattenimento disposto a quello scopo decade, non potendo protrarsi oltre il tempo necessario a definire quel procedimento (cfr. Cass., Sez. I, 1/06/2022, n. 17834).
La causa è stata rinvita a nuovo ruolo prendendo atto che con ordinanza interlocutoria del 9 febbraio 2024, n. 3656 questa Corte ha rinviato alla pubblica udienza la trattazione di un ricorso, (causa iscritta al n. 10220/2023 R.G.) avente il medesimo oggetto di quello in esame, ai fini dell’approfondimento della questione riguardante la perentorietà dei termini previsti dalla normativa

nazionale, anche alla luce del tenore letterale dell’art. 15 della direttiva 2008/115/ CE, secondo cui il trattenimento deve essere limitato al più breve tempo possibile, e delle affermazioni contenute nella sentenza della Corte di Giustizia UE 25/6/2020, in causa C36/20 (recepite da Cass., Sez. I, 13/07/2003, nn. 20070 e 20034), sia pure con riferimento alla trasmissione della domanda di protezione internazionale, ma dalle quali sembra doversi trarre un principio generale di perentorietà dei termini.
2.- Il motivo è infondato

Possono qui richiamarsi le considerazioni svolte da questo stesso Collegio nel processo n. 10220/2023, trattato alla pubblica udienza del 13 novembre 2024 e la cui pendenza come evidenziato nell’ordinanza interlocutoria è stata la ragione del rinvio al nuovo ruolo del presente procedimento.

Nel processo n. 10220/2023 è stata esaminata questione analoga enunciando il seguente principio di diritto (sentenza n. 32767/2024)

« Qualora un soggetto destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento, trattenuto in attesa di rimpatrio, presenti domanda di protezione internazionale e la amministrazione ne ritenga la strumentalità, disponendo un nuovo trattenimento ai sensi dell’art. 6 del D.lgs 142/2015, i termini massimi di questo trattenimento sono quelli previsti dallo stesso art. 6 del D.lgs 142/2015, per segmenti processuali e complessivi, mentre l’art. 28 -bis del D.lgs. 25/2008 stabilisce i termini delle procedure accelerate, il cui superamento non comporta la decadenza del trattenimento, bensì la sospensione automatica del provvedimento impugnato, come da principio generale; non è tuttavia esclusa la sindacabilità giurisdizionale del superamento dei termini previsti dai commi 1 e 2 dell’art. 28 bis del d.lgs. n. 25 del 2008, ove ne venga denunciato l’inutile scorrere o l’inerzia
colpevole, così da attivare una valutazione in concreto della necessità di oltrepassare il limite legale, non perentorio, in funzione dell’adeguatezza dell’esame da svolgere ».

3. Deve qui ribadirsi che si impone una lettura sistematica e coordinata delle norme contenute nel D.lgs. 142/2015 che non può essere penalizzata, nella disciplina adottata dalla novella del 2020, dal mancato richiamo nel testo dell’art. 6, comma 6, del D.lgs. 142/2015 all’art. 28 -bis comma 5 (modificato) nella parte in cui è previsto il possibile superamento dei termini massimi della procedura accelerata ‘ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo della domanda.’ La apparente antinomia tra il comma 5 e il comma 6 dell’art 6 del D.lgs. 142/205 è stata offerta dalla giurisprudenza di questa Corte (si vedano Cass. 01/06/2022, n. 17834 e più di recente Cass. 02/01/2024, n. 14), cui il Collegio intende dare continuità, rilevando che per una corretta esegesi delle norme in esame, non risulta utile valorizzare soltanto la disposizione di cui al comma 6 dell’art 6 cit., trascurando del tutto la disposizione di cui al comma 5.
La durata del trattenimento non può essere che quella stabilita dal decreto di convalida del trattenimento, ai sensi del comma 5: si prevede infatti, al quinto comma dell’art. 6 in esame, che se il trattenimento è già in corso al momento della presentazione della domanda, i termini previsti dall’art.14, comma 5, del D.lgs. 286/1998, “si sospendono”, e il Questore trasmette gli atti al Tribunale competente “per la convalida del trattenimento per un periodo massimo di sessanta giorni per consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda”.
Il comma 6 prevede, invece, un ulteriore limite di durata, che si somma al primo, ma non prevale su di esso. Detto altrimenti, il comma 6 stabilisce soltanto che comunque il trattenimento non può protrarsi oltre il tempo strettamente necessario a definire il

procedimento amministrativo di esame accelerato della domanda, ai sensi dell’art.28-bis, una volta definito il quale, pertanto, il trattenimento ( rectius, il nuovo titolo di trattenimento ex art.6, comma 3, d.lgs. 142/2015) decade.

3.- – Né diversamente si evince dalla recente decisione emessa dalla Corte di Cassazione a sezioni unite (n.11399 del 29/04/2024) sul riespandersi del principio generale di sospensione automatica a seguito della proposizione del ricorso avverso le decisioni della Commissione qualora siano superati i termini della procedura accelerata. In quella sede le sezioni unite non hanno preso posizione per la perentorietà dei termini della procedura accelerata ai fini del trattenimento, mentre hanno verificato gli aspetti riguardanti il segmento procedurale della sospensiva, senza occuparsi della diversa tematica del trattenimento, che non era oggetto della questione pregiudiziale, peraltro focalizzata sulla applicazione della procedura accelerata ai ricorsi proposti da soggetti provenienti dai cosiddetti paesi sicuri. In particolare le sezioni unite hanno evidenziato che l’effetto sospensivo della impugnazione è principio generale posto a presidio della effettività delle tutele riconosciute per la protezione internazionale, e quindi deve essere stata svolta e rigorosamente osservata la procedura accelerata, con i termini suoi propri. Ciò è di regola possibile poiché la procedura accelerata si applica a casi in cui gli elementi da valutare sono -in astratto- evidenti o facilmente acquisibili; le sezioni unite parlano infatti di ‘ ratio comune alle ipotesi contenute nell’art. 28 bis, ovvero la immediata presenza o acquisibilità degli elementi da valutare, e la stretta connessione tra ristrettezza dei tempi, decisione e deroga al principio della sospensione, evidenzia la necessitata coesistenza dei tre fattori ‘. Nondimeno può accadere che nel caso concreto gli elementi da valutare potrebbero non essere di pronta e facile acquisizione, per le più varie ragioni,
sicché il termine della procedura accelerata potrebbe essere sforato; ciò sembra peraltro essere stato previsto legislatore laddove ha stabilito in sessanta giorni il termine del trattenimento (e non in quello più breve della procedura accelerata) per consentire l’esame della domanda.

Pertanto, anche espandendo il principio di diritto affermato dalle sezioni unite a tutti i casi in cui si fa applicazione della procedura accelerata e quindi anche a quello della domanda proposta da soggetto già raggiunto da provvedimento di espulsione, domanda ritenuta strumentale ad evitarne l’esecuzione (cd. richiedente asilo secondario), ne consegue soltanto che il richiedente beneficerà dell’effetto sospensivo automatico dato dalla proposizione del ricorso avverso la decisione della Commissione, ove i termini della procedura accelerata siano stati superati. Nondimeno, avendo il Questore la facoltà di chiedere la proroga del trattenimento finché permangono le condizioni di cui al comma 7 dell’art 6 (e cioè per tutto il tempo in cui il soggetto è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso giurisdizionale proposto) la misura sarà comunque prorogabile ed avrà anche in questo caso la durata indicata nel provvedimento convalidato, fermo restando la durata massima complessiva prevista dalla norma.
4.- Il trattenimento, del resto, non è una conseguenza dell’adozione della procedura accelerata; sia il trattenimento che l’adozione della procedura accelerata sono correlati ad un fatto specificamente previsto dalla legge, in questo caso la circostanza che la domanda sia stata presentata da un soggetto già trattenuto, e di cui la amministrazione ha evidenziato le ragioni della ritenuta strumentalità.

Devono qui richiamarsi le condivisibili considerazioni svolte da questa Corte con l’ordinanza n. 14/2024, in caso analogo, in cui si

è ritenuto che l’infondatezza delle censure del ricorrente discende per un verso, dalla natura comunque non perentoria dei termini di cui all’art. 28-bis, commi 1 e 2, d.lgs. n. 25/2008 affermata proprio nel precedente citato in ricorso (Cass. 2458/2021) ove valutati come parametro temporale dell’efficacia del trattenimento. Per altro verso, occorre considerare che la durata massima del trattenimento, disposto nei termini sopra indicati, deve intendersi, come già sopra chiarito, stabilita dal comma 5 dell’art. 6 del D. lgs. n. 142/2015 (quella cioè dei sessanta giorni indicati nella richiesta di convalida del trattenimento per consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda). E’ quindi vero che i termini massimi previsti dalla legge per le misure restrittive della libertà personale sono perentori, ma nel caso di specie i termini massimi del trattenimento del richiedente asilo secondario sono quelli previsti dall’art. 6 del D.lgs. 142/2015, per segmenti processuali e complessivi, mentre l’art. 28 bis del D.lgs. 25/2008 stabilisce i termini delle procedure accelerate, il cui superamento non comporta la decadenza del trattenimento, bensì il riespandersi dell’effetto sospensivo automatico della impugnazione della decisione della Commissione territoriale (Cass. s.u. n.11399 del 29/04/ 2024) e fermo restando che quando l’esame della domanda è completato non vi è più ragione di prolungare il trattenimento disposto ai sensi dell’art 6 citato.
5.- Deve infine aggiungersi che il mancato richiamo, nella disciplina vigente post Novella 2020, nel testo dell’art.6 d.lgs. 142/2015, comma 6, all’art.28-bis comma 5 (novellato), laddove si prevede il possibile superamento dei termini massimi della procedura accelerata “ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo della domanda”, non è decisivo, essendo tale ultima disposizione una norma di generale portata che, come sopra rilevato, esprime uno dei principi di fondo che governano l’esame
delle domande di protezione internazionale. E, ai fini della dedotta nullità del trattenimento, non può rilevare l’asserita mancata informazione al trattenuto del ritardo. La previsione espressa dell’informativa contenuta nell’art. 27 comma 3 d.lgs. n. 25 del 2008 non può, invero, costituire una condizione di validità del trattenimento, perché ciò non è previsto. Rimane ferma la sindacabilità sulla giustificazione ex post costituita dall’adeguatezza dell’esame, anche al fine di valutare che non si verifichino prassi amministrative distorte incompatibili con il fascio di garanzie date dall’art. 13 della Costituzione (Corte Cost. n. 212/2023) e, nella specie, questa valutazione è stata svolta dal Tribunale.
Ne consegue il rigetto del ricorso. In ragione della peculiarità e complessità della questione, le spese del procedimento si compensano tra le parti.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Compensa integralmente le spese processuali . Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto Così deciso in Roma, il 13/11/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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