Trattenimento richiedente asilo: termini non perentori

Un cittadino straniero ha presentato ricorso contro l’ordinanza del Tribunale di Torino che confermava il suo trattenimento. Sosteneva che fossero stati superati i termini perentori previsti dalla procedura accelerata per l’esame della sua domanda di protezione internazionale. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che i termini della procedura accelerata non sono perentori ai fini della legittimità del trattenimento. La loro violazione non comporta la decadenza automatica della misura, ma altre conseguenze procedurali, come il ripristino dell’effetto sospensivo in caso di impugnazione. Il trattenimento richiedente asilo resta quindi valido entro i limiti massimi di durata stabiliti dalla legge.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Trattenimento Richiedente Asilo: i Termini della Procedura Accelerata non sono Perentori

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 34600 del 2024, offre un importante chiarimento sulla disciplina del trattenimento richiedente asilo nel contesto delle procedure accelerate. La Corte ha stabilito che il superamento dei termini previsti per l’esame della domanda non comporta automaticamente l’illegittimità del trattenimento, distinguendo nettamente tra i tempi procedurali e i limiti massimi della misura restrittiva della libertà personale. Analizziamo insieme la vicenda e le motivazioni della Suprema Corte.

I Fatti del Caso

Un cittadino di nazionalità tunisina, già destinatario di un decreto di respingimento e di un provvedimento di trattenimento convalidato dal Giudice di Pace, formalizzava una domanda di protezione internazionale. Di conseguenza, il Questore disponeva un nuovo trattenimento, convalidato dal Tribunale, ai sensi della normativa sull’asilo.
Successivamente, il richiedente presentava un’istanza di riesame, lamentando il superamento dei termini previsti per la procedura accelerata, che a suo avviso dovevano considerarsi perentori. Il Tribunale di Torino respingeva l’istanza. Contro questa decisione, il cittadino straniero proponeva ricorso per cassazione, basandosi su un unico motivo: la violazione delle norme che regolano i termini della procedura accelerata e la conseguente illegittimità del mantenimento della misura del trattenimento presso il CPR.

La Questione del Trattenimento Richiedente Asilo e i Termini Procedurali

Il ricorrente sosteneva che il superamento dei termini per l’esame della domanda di asilo, da trattarsi con la procedura accelerata, dovesse comportare la cessazione del trattenimento. Secondo la sua tesi, le norme impedirebbero il mantenimento della misura restrittiva oltre i termini stabiliti, e l’eventuale ritardo nell’avvio della procedura da parte dell’amministrazione non potrebbe giustificare una proroga.
La Corte di Cassazione, tuttavia, ha ritenuto il motivo infondato, fornendo una lettura sistematica e coordinata delle diverse disposizioni legislative.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte ha chiarito che bisogna distinguere due piani differenti: i termini massimi di durata del trattenimento e i termini previsti per lo svolgimento della procedura accelerata di esame della domanda di asilo.

I termini massimi del trattenimento sono stabiliti dall’art. 6 del D.Lgs. 142/2015 e sono inderogabili. La loro violazione rende illegittima la detenzione. Questi termini, ad esempio un periodo massimo di sessanta giorni per consentire l’esame della domanda, sono finalizzati a garantire che la privazione della libertà personale non si protragga indefinitamente.

I termini della procedura accelerata, disciplinati dall’art. 28-bis del D.Lgs. 25/2008, hanno invece una diversa natura. Essi non sono perentori ai fini della validità del trattenimento. La Corte ha spiegato che il loro superamento non comporta la ‘decadenza’ del trattenimento, bensì altre conseguenze giuridiche. In particolare, come stabilito dalle Sezioni Unite (sent. n. 11399/2024), se i termini della procedura accelerata vengono superati, si riespande il principio generale dell’effetto sospensivo automatico dell’impugnazione contro la decisione della Commissione territoriale. In altre parole, il richiedente che fa ricorso contro un eventuale diniego non potrà essere espulso fino alla decisione del giudice.

La Corte ha quindi affermato che il trattenimento non è una conseguenza dell’adozione della procedura accelerata, ma una misura correlata alla circostanza specifica prevista dalla legge, come nel caso di una domanda presentata da un soggetto già trattenuto e ritenuta strumentale. La durata del trattenimento è quella stabilita nel decreto di convalida del giudice, entro i limiti massimi previsti, mentre i termini procedurali servono a scandire i tempi dell’esame della domanda. Anche la mancata comunicazione formale del ritardo al trattenuto non costituisce, secondo la Corte, una condizione di validità del trattenimento stesso, ferma restando la possibilità di un controllo giurisdizionale sulla giustificazione del ritardo.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

La decisione della Cassazione stabilisce un principio fondamentale: il superamento dei termini per l’esame di una domanda di asilo in procedura accelerata non libera automaticamente il richiedente. La legittimità del trattenimento richiedente asilo dipende dal rispetto dei suoi limiti massimi di durata, non dalla tempistica della procedura amministrativa. Questa interpretazione mira a bilanciare l’esigenza di un esame adeguato e completo della domanda di protezione con la garanzia della libertà personale, confermando che il superamento dei termini procedurali attiva tutele giurisdizionali (come l’effetto sospensivo del ricorso) piuttosto che la cessazione della misura restrittiva.

Il superamento dei termini della procedura accelerata per l’esame della domanda di asilo rende illegittimo il trattenimento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, i termini della procedura accelerata (art. 28-bis, D.Lgs. 25/2008) non sono perentori ai fini della legittimità del trattenimento. La loro violazione non comporta la decadenza automatica della misura restrittiva.

Quali sono le conseguenze se i termini della procedura accelerata vengono superati?
La principale conseguenza è il riespandersi dell’effetto sospensivo automatico in caso di impugnazione della decisione della Commissione territoriale. Ciò significa che, se il richiedente fa ricorso contro un diniego, l’esecuzione dell’espulsione è sospesa fino alla decisione del giudice.

La durata del trattenimento può essere prorogata a causa dei ritardi nella procedura di esame della domanda?
Il trattenimento non può protrarsi oltre i limiti massimi di durata previsti dalla legge (stabiliti dall’art. 6 del D.Lgs. 142/2015), che sono perentori. La durata è quella stabilita nel provvedimento di convalida del giudice e non dipende dalla velocità della procedura amministrativa, sebbene il Questore possa chiedere proroghe entro i limiti massimi complessivi previsti dalla norma.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 34600 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 34600 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8073/2023 R.G. proposto da :

NOME COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME COGNOME (CODICE_FISCALE rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro QUESTORE DI TORINO

-intimati- avverso l’ ORDINANZA di TRIBUNALE TORINO n. 17562/2022 depositata il 17/10/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RITENUTO CHE

NOME COGNOME cittadino tunisino, ha proposto ricorso per cassazione avverso l’ordinanza del Tribunale di Torino del 14

ottobre 2022, con cui è stata respinta l’istanza di riesame del trattenimento per violazione dei termini di cui all’art.28 bis comma 2 D.lgs. n.25/2008.

Il ricorrente ha esposto di essere stato attinto da un decreto di respingimento con conseguente trattenimento, convalidato dal Giudice di pace; di avere quindi formalizzato domanda di protezione internazionale sicché in data 12.9.2022 il Questore di Torino, con decreto emesso in pari data, aveva disposto un nuovo trattenimento convalidato dal Tribunale di Torino in data 14.9.2022; che in data 29.9.2022 ha depositato istanza di riesame del trattenimento, allegando che erano stati superati i termini, da ritenersi perentori, previsti per l’esame della domanda di asilo da trattarsi con la c.d. procedura accelerata.
Il Tribunale di Torino ha respinto l’istanza. Avverso il predetto provvedimento ha proposto ricorso per cassazione l’interessato affidandosi a un motivo. Non costituite le amministrazioni intimate, il ricorrente ha depositato memoria. Con ordinanza interlocutoria n. 8107/24, la causa è stata rinviata a nuovo ruolo, poiché su questione analoga (ricorso RGN 10220/2023,) era stata fissata la discussione in pubblica udienza. Il ricorrente ha depositato ulteriore memoria.

RILEVATO CHE

1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta la violazione dell’art. 360, n. 3, c.p.c., in relazione agli artt. 6, comma 6, d.lgs. n. 142/2020, 15, 27, 28-bis, d. lgs. n.25/08, la violazione dei termini per la procedura accelerata di riconoscimento della protezione internazionale e la cessazione della misura del trattenimento presso il C.P.R.. Il ricorrente argomenta sull’impossibilità di mantenimento del trattenimento in caso di superamento dei termini della procedura accelerata ex art. 28, comma 5, d.lgs. n.25/2008 e sull’impossibilità di mantenimento del trattenimento in caso di superamento dei termini della
procedura accelerata ex art. 27, commi 3 e 3-bis, d.lgs. n.25/2008. Deduce che la vigente formulazione dell’art. 6, comma 6, D. Lgs. n.142/15, come modificato dal D.L. 130/20, convertito dalla L. 173/20, essendo stato soppresso il rinvio all’attuale comma 5, impedisce il trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale oltre i termini stabiliti dai commi 1 e 2 di detta norma. La richiamata facoltà di superamento dei termini prevista dall’art 28, comma 5, d.lgs. n.25/2008, è comunque consentita all’esclusivo fine di ‘un esame adeguato e completo della domanda’, vale a dire un’attività squisitamente di merito volta alla decisione, mentre nella vicenda odierna veniva denunciato il ritardo della pubblica amministrazione nell’avvio della procedura. L’art. 6, comma 6, d.lgs. n. 142/2015 precisa che eventuali ritardi nell’espletamento delle procedure amministrative preordinate all’esame della domanda, non imputabili al richiedente, non giustificano la proroga del trattenimento. Ed inoltre la possibilità di superare i termini della procedura accelerata è consentita unicamente ai fini dell’adozione della decisione e non della mera preparazione dell’esame della domanda e il ritardo nell’adozione della decisione deve essere debitamente comunicato al richiedente trattenuto, oltre che alla Questura competente, unitamente ai motivi che lo giustificano. Osserva che come attestato documentalmente il 17 settembre 2022 egli riceveva la notifica della convocazione per l’audizione personale avanti la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Torino, fissata per il 27 settembre 2022, in assenza di alcuna giustificazione e di alcuna comunicazione al ricorrente. A tali circostanze, sarebbe dovuta seguire la cessazione del trattenimento. Rileva inoltre in memoria il mancato assolvimento degli oneri informativi posto che l’art. 27, comma 3 del D.lgs. 25/2008, impone che l’eventuale ritardo nell’adozione della decisione debba essere debitamente comunicato al richiedente
trattenuto, oltre che alla Questura competente, unitamente ai motivi che lo giustificano e che le sezioni unite della Suprema Corte con sentenza, n. 11399/24, ha sottolineato il carattere eccezionale della procedura accelerata e la necessità di rispettarne tutti i presupposti, pena il ripristino della procedura ordinaria e delle relative garanzie.

2.- Il motivo è infondato

Possono qui richiamarsi le considerazioni svolte da questo stesso Collegio nel processo n. 10220/2023, trattato alla pubblica udienza del 13 novembre 2024 e la cui pendenza come evidenziato nell’ordinanza interlocutoria è stata la ragione del rinvio al nuovo ruolo del presente procedimento.

Nel processo n. 10220/2023 è stata esaminata questione analoga enunciando il seguente principio di diritto (sentenza n. 32767/2024)

« Qualora un soggetto destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento, trattenuto in attesa di rimpatrio, presenti domanda di protezione internazionale e la amministrazione ne ritenga la strumentalità, disponendo un nuovo trattenimento ai sensi dell’art. 6 del D.lgs 142/2015, i termini massimi di questo trattenimento sono quelli previsti dallo stesso art. 6 del D.lgs 142/2015, per segmenti processuali e complessivi, mentre l’art. 28 -bis del D.lgs. 25/2008 stabilisce i termini delle procedure accelerate, il cui superamento non comporta la decadenza del trattenimento, bensì la sospensione automatica del provvedimento impugnato, come da principio generale; non è tuttavia esclusa la sindacabilità giurisdizionale del superamento dei termini previsti dai commi 1 e 2 dell’art. 28 bis del d.lgs. n. 25 del 2008, ove ne venga denunciato l’inutile scorrere o l’inerzia colpevole, così da attivare una valutazione in concreto della necessità di oltrepassare il limite legale, non perentorio, in funzione dell’adeguatezza dell’esame da svolgere».
3.- Deve qui ribadirsi che si impone una lettura sistematica e coordinata delle norme contenute nel D.lgs. 142/2015 che non può essere penalizzata, nella disciplina adottata dalla novella del 2020, dal mancato richiamo nel testo dell’art. 6, comma 6, del D.lgs. 142/2015 all’art. 28 -bis comma 5 (modificato) nella parte in cui è previsto il possibile superamento dei termini massimi della procedura accelerata ‘ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo della domanda.’ La apparente antinomia tra il comma 5 e il comma 6 dell’art 6 del D.lgs. 142/205 è stata offerta dalla giurisprudenza di questa Corte (si vedano Cass. 01/06/2022, n. 17834 e più di recente Cass. 02/01/2024, n. 14), cui il Collegio intende dare continuità, rilevando che per una corretta esegesi delle norme in esame, non risulta utile valorizzare soltanto la disposizione di cui al comma 6 dell’art 6 cit., trascurando del tutto la disposizione di cui al comma 5.
La durata del trattenimento non può essere che quella stabilita dal decreto di convalida del trattenimento, ai sensi del comma 5 cit.; si prevede infatti, al quinto comma dell’art. 6 in esame, che se il trattenimento è già in corso al momento della presentazione della domanda, i termini previsti dall’art.14, comma 5, del D.lgs. 286/1998, “si sospendono”, e il Questore trasmette gli atti al Tribunale competente “per la convalida del trattenimento per un periodo massimo di sessanta giorni per consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda”.
Il comma 6 prevede, invece, un ulteriore limite di durata, che si somma al primo, ma non prevale su di esso. Detto altrimenti, il comma 6 stabilisce soltanto che comunque il trattenimento non può protrarsi oltre il tempo strettamente necessario a definire il procedimento amministrativo di esame accelerato della domanda, ai sensi dell’art.28-bis, una volta definito il quale, pertanto, il trattenimento ( rectius , il nuovo titolo di trattenimento ex art.6, comma 3, d.lgs. 142/2015) decade.
3.- – Né diversamente si evince dalla recente decisione emessa dalla Corte di Cassazione a sezioni unite (n.11399 del 29/04/2024) sul riespandersi del principio generale di sospensione automatica a seguito della proposizione del ricorso avverso le decisioni della Commissione qualora siano superati i termini della procedura accelerata. In quella sede le sezioni unite non hanno preso posizione per la perentorietà dei termini della procedura accelerata ai fini del trattenimento, mentre hanno verificato gli aspetti riguardanti il segmento procedurale della sospensiva, senza occuparsi della diversa tematica del trattenimento, che non era oggetto della questione pregiudiziale, peraltro focalizzata sulla applicazione della procedura accelerata ai ricorsi proposti da soggetti provenienti dai cosiddetti paesi sicuri. In particolare le sezioni unite hanno evidenziato che l’effetto sospensivo della impugnazione è principio generale posto a presidio della effettività delle tutele riconosciute per la protezione internazionale, e quindi deve essere stata svolta e rigorosamente osservata la procedura accelerata, con i termini suoi propri. Ciò è di regola possibile poiché la procedura accelerata si applica a casi in cui gli elementi da valutare sono -in astratto- evidenti o facilmente acquisibili; le sezioni unite parlano infatti di ‘ ratio comune alle ipotesi contenute nell’art. 28 bis, ovvero la immediata presenza o acquisibilità degli elementi da valutare, e la stretta connessione tra ristrettezza dei tempi, decisione e deroga al principio della sospensione, evidenzia la necessitata coesistenza dei tre fattori ‘. Nondimeno può accadere che nel caso concreto gli elementi da valutare potrebbero non essere di pronta e facile acquisizione, per le più varie ragioni, sicché il termine della procedura accelerata potrebbe essere sforato: ciò sembra peraltro essere stato previsto legislatore laddove ha stabilito in sessanta giorni il termine del trattenimento (e non in quello più breve della procedura accelerata) per consentire l’esame della domanda.
Pertanto, anche espandendo il principio di diritto affermato dalle sezioni unite a tutti i casi in cui si fa applicazione della procedura accelerata e quindi anche a quello della domanda proposta da soggetto già raggiunto da provvedimento di espulsione, domanda ritenuta strumentale ad evitarne l’esecuzione (cd. richiedente asilo secondario), ne consegue soltanto che il richiedente beneficerà dell’effetto sospensivo automatico dato dalla proposizione del ricorso avverso la decisione della Commissione, ove i termini della procedura accelerata siano stati superati. Nondimeno, avendo il Questore la facoltà di chiedere la proroga del trattenimento finché permangono le condizioni di cui al comma 7 dell’art 6 (e cioè per tutto il tempo in cui il soggetto è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso giurisdizionale proposto) la misura sarà comunque prorogabile ed avrà anche in questo caso la durata indicata nel provvedimento convalidato, fermo restando la durata massima complessiva prevista dalla norma.
4.- Il trattenimento, del resto, non è una conseguenza dell’adozione della procedura accelerata; sia il trattenimento che l’adozione della procedura accelerata sono correlati ad un fatto specificamente previsto dalla legge, in questo caso la circostanza che la domanda sia stata presentata da un soggetto già trattenuto, e di cui la amministrazione ha evidenziato le ragioni della ritenuta strumentalità.

Devono qui richiamarsi le condivisibili considerazioni svolte da questa Corte con l’ordinanza n. 14/2024, in caso analogo, in cui si è ritenuto che l’infondatezza delle censure del ricorrente discende per un verso, dalla natura comunque non perentoria dei termini di cui all’art. 28-bis, commi 1 e 2, d.lgs. n. 25/2008 affermata proprio nel precedente citato in ricorso (Cass. 2458/2021) ove valutati come parametro temporale dell’efficacia del trattenimento. Per altro verso, occorre considerare che la durata massima del
trattenimento, disposto nei termini sopra indicati, deve intendersi, come già sopra chiarito, stabilita dal comma 5 dell’art. 6 del D. lgs. n. 142/2015 (quella cioè dei sessanta giorni indicati nella richiesta di convalida del trattenimento per consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda). E’ quindi vero che i termini massimi previsti dalla legge per le misure restrittive della libertà personale sono perentori, ma nel caso di specie i termini massimi del trattenimento del richiedente asilo secondario sono quelli previsti dall’art. 6 del D.lgs 142/2015, per segmenti processuali e complessivi, mentre l’art. 28 bis del D.lgs 25/2008 stabilisce i termini delle procedure accelerate, il cui superamento non comporta la decadenza del trattenimento, bensì il riespandersi dell’effetto sospensivo automatico della impugnazione della decisione della Commissione territoriale (Cass. s.u. n.11399 del 29/04/ 2024) e fermo restando che quando l’esame della domanda è completato non vi è più ragione di prolungare il trattenimento disposto ai sensi dell’art 6 citato.
5.- Deve infine aggiungersi che il mancato richiamo, nella disciplina vigente post Novella 2020, nel testo dell’art.6 d.lgs. 142/2015, comma 6, all’art.28-bis comma 5 (novellato), laddove si prevede il possibile superamento dei termini massimi della procedura accelerata “ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo della domanda”, non è decisivo, essendo tale ultima disposizione una norma di generale portata che, come sopra rilevato, esprime uno dei principi di fondo che governano l’esame delle domande di protezione internazionale. E, ai fini della dedotta nullità del trattenimento, non può rilevare l’asserita mancata informazione al trattenuto del ritardo. La previsione espressa dell’informativa contenuta nell’art. 27 comma 3 d.lgs. n. 25 del 2008 non può, invero, costituire una condizione di validità del trattenimento, perché ciò non è previsto. Rimane ferma la sindacabilità sulla giustificazione ex post costituita dall’adeguatezza
dell’esame, anche al fine di valutare che non si verifichino prassi amministrative distorte incompatibili con il fascio di garanzie date dall’art. 13 della Costituzione (Corte Cost. n. 212/2023) e, nella specie, questa valutazione è stata svolta dal Tribunale.

Ne consegue il rigetto del ricorso. Nulla sulle spese in difetto di costituzione di controparte.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 13/11/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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