Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 24124 Anno 2025
Civile Ord. Sez. 1 Num. 24124 Anno 2025
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME
Data pubblicazione: 28/08/2025
ORDINANZA
Sul ricorso R.G.N. 10528/2023
promosso da
NOME COGNOME (alias NOME COGNOME) elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME in virtù di procura speciale in atti;
– ricorrente –
contro
Questore della Provincia di Torino e Ministro dell’Interno – intimati con atto di costituzione –
avverso il provvedimento di proroga del trattenimento ai sensi dell’art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, emesso dal Tribunale di Torino il 10/11/2022, pubblicato l’11/11/2022, nell’ambito del procedimento R.G. n. 20766/2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 05/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME letti gli atti del procedimento in epigrafe;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il ricorrente, cittadino tunisino, giungeva a Lampedusa (AG) il 28 agosto 2022 a bordo di un natante insieme a numerosi connazionali e all’atto dello sbarco veniva sottoposto a controllo dalla Questura di Agrigento. Trasferito presso l’hotspot dell’isola, il 30 agosto 2022 veniva sottoposto a rilievi
fotodattiloscopici. Il 31 agosto 2022 il medesimo ricorrente riceveva la notifica del decreto di respingimento e del contestuale decreto di trattenimento presso il C.P.R. di Torino, dove veniva subito condotto. Il 31 agosto 2022 il Questore di Torino chiedeva la convalida del trattenimento al Giudice di Pace di Torino, che veniva adottata il 2 settembre 2022. In occasione dell’udienza di convalida, il cittadino straniero manifestava la volontà di chiedere la protezione internazionale. Il 13 settembre 2022 il medesimo formalizzava la domanda di protezione e in pari data la Questura di Torino adottava nei suoi confronti un decreto di trattenimento ex art. 6, comma 3, d.lgs. n. 142 del 2015, ritenendo la domanda esclusivamente strumentale. Il 14 settembre 2022 il Tribunale di Torino convalidava il trattenimento. Il 17 settembre 2022 il cittadino straniero riceveva la notifica della convocazione per l’audizione personale avanti la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Torino, fissata per il 30 settembre 2022. Con provvedimento adottato il 7 ottobre 2022 e notificato in data 8 ottobre 2022, la Commissione territoriale di Torino decideva di non accogliere la domanda di protezione internazionale. Avverso tale decisione il medesimo proponeva ricorso con istanza di sospensione ex art. 35 bis , comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008 e il Tribunale di Torino, con provvedimento del 3 novembre 2022, comunicato l’8 novembre 2022, accoglieva la richiesta di sospensione.
L’8 novembre 2022 la Questura di Torino chiedeva la prima proroga del trattenimento del ricorrente, ai sensi dell’art. 6, comma 8, d.lgs. n. 142 del 2005, che veniva concessa per ulteriori sessanta giorni.
Avverso tale pronuncia NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi.
Gli intimati non si sono difesi con controricorso, ma hanno depositato un atto di costituzione ai soli fini della partecipazione alla discussione in caso di fissazione della pubblica udienza.
Con ordinanza interlocutoria n. 19913/2024 del 19/07/2024, questa Corte ha rinviato a nuovo ruolo la presente causa, nell’attesa della decisione all’esito
della pubblica udienza di altri procedimenti avente il medesimo oggetto di quello in esame.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., in relazione agli artt. 6, d.lgs. n. 142 del 2015, 27, comma 3, e 28 bis d.lgs. n. 25 del 2008, per non avere il Tribunale ritenuto che fossero stati superati i termini stabiliti per la procedura accelerata di riconoscimento della protezione internazionale, in particolare in ragione del ritardo in cui era incorsa la P.A. nell’avvio della procedura (in particolare nella celebrazione dell’audizione personale) e dell ‘assunzione della decisione, senza che venisse la prescritta comunicazione del ritardo al ricorrente.
A causa di tali ritardi e omissioni, secondo il cittadino straniero, il Tribunale avrebbe dovuto disporre la cessazione della misura.
Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., in relazione all’art. 6, comma 9, d.lgs. n. 142 del 2015, per non avere il Tribunale disposto la cessazione del trattenimento, sebbene il ricorrente avesse ottenuto, in sede giurisdizionale, la sospensione del provvedimento di diniego della protezione internazionale, che dimostrava l’assenza della finalità strumentale della domanda di protezione.
Occorre premettere che la presente controversia è disciplinata dalla normativa previgente alle modifiche apportate dal d.l. n. 20 del 2023, conv. con modif. in l. n. 50 del 2023 e dai successivi interventi normativi.
Il primo motivo di ricorso è infondato.
3.1. Com’è noto, ai sensi dell’art. 28 bis, comma 3, lett. a), d.lgs. n. 25 del 2008, nel testo vigente ratione temporis , nel caso di domanda di protezione internazionale presentata da cittadino straniero nei cui confronti è stata disposta la misura del trattenimento, si segue la cd. procedura accellerata, descritta nell’articolo appena richiamato. La Questura provvede, senza ritardo, alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, procede all’audizione e decide entro i successivi due giorni.
Ai sensi del l’art. 28 bis , comma 5, d.lgs. cit., i termini stabiliti nello stesso articolo, compresi, dunque, quelli appena indicati, «possono essere superati ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo della domanda, fatti salvi i termini massimi previsti dall’articolo 27, commi 3 e 3 bis» .
È anche precisato che i termini massimi appena menzionati, per l’ipotesi sopra ricordata, e cioè quelli riguardanti l’esame della domanda di protezione internazionale presentata da cittadino straniero già trattenuto, sono ridotti a un terzo.
3.2. Per quanto riguarda la fase successiva all’adozione del provvedimento della Commissione territoriale, ove quest’ultima respinga la domanda di protezione internazionale, il termine per proporre ricorso contro tale provvedimento è dimezzato a giorni quindici (o trenta se il cittadino straniero risiede all’estero), ai sensi dell’ art. 35 bis , comma 2, d.lgs. n. 25 del 2008, sempre nel testo vigente ratione temporis.
Inoltre, ai sensi dell’art. 35 bis , comma 3, d.lgs. cit., l’efficacia esecutiva del provvedimento di rigetto della domanda non è automaticamente sospesa, ma il richiedente asilo può formulare richiesta di sospensione, secondo quanto previsto dall’art. 35 bis , comma 4, d.lgs. cit., il quale prevede quanto segue: «…l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può tuttavia essere sospesa, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni, con decreto motivato, adottato ai sensi dell’articolo 3, comma 4-bis, del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46, e pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell’istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte. Il decreto con il quale è concessa o negata la sospensione del provvedimento impugnato è notificato, a cura della cancelleria e con le modalità di cui al comma 6, unitamente all’istanza di sospensione. Entro cinque giorni dalla notificazione le parti possono depositare note difensive. Entro i cinque giorni successivi alla scadenza del termine di cui al periodo precedente possono essere depositate note di replica. Qualora siano state depositate note ai sensi del terzo e quarto periodo del presente comma,
il giudice, con nuovo decreto, da emettersi entro i successivi cinque giorni, conferma, modifica o revoca i provvedimenti già emanati. Il decreto emesso a norma del presente comma non è impugnabile. …».
3.3. Guardando alla disciplina del trattenimento, occorre subito rilevare che, ai sensi dell’art. 6, commi 1, d.lgs. n. 142 del 2015, «Il richiedente non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la sua domanda», potendo, invece, essere trattenuto, sulla base di una valutazione caso per caso, nelle ipotesi previste dai successivi commi 2, 3 e 3 bis dell’art. 6 d.lgs. cit.
L’ art. 6, comma 5, d.lgs. n. 142 del 2015, nel testo vigente ratione temporis , prevede, poi, che al trattenimento dello straniero che abbia presentato domanda di protezione internazionale «si applica, per quanto compatibile, l’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, comprese le misure alternative di cui al comma 1-bis del medesimo articolo 14. Quando il trattenimento è già in corso al momento della presentazione della domanda, i termini previsti dall’articolo 14, comma 5, decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, si sospendono e il questore trasmette gli atti al tribunale in composizione monocratica per la convalida del trattenimento per un periodo massimo di ulteriori sessanta giorni, per consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda» .
Lo stesso art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, al comma 6, con riferimento al rapporto tra il trattenimento e la procedura amministrativa avviata con la presentazione della domanda di protezione internazionale, prevede che «Il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all’esame della domanda ai sensi dell’articolo 28 bis , commi 1 e 2, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, come introdotto dal presente decreto, salvo che sussistano ulteriori motivi di trattenimento ai sensi dell’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Eventuali ritardi nell’espletamento delle procedure amministrative preordinate all’esame della domanda, non imputabili al richiedente, non giustificano la proroga del trattenimento…» .
Per quanto riguarda, invece, il rapporto tra il trattenimento e il procedimento giurisdizionale avviato con il ricorso contro il provvedimento di diniego della protezione internazionale, il successivo comma 7 del menzionato articolo stabilisce, quanto segue: «Il richiedente trattenuto ai sensi dei commi 2, 3 e 3-bis, secondo periodo che presenta ricorso giurisdizionale avverso la decisione di rigetto della Commissione territoriale ai sensi dell’articolo 35-bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, rimane nel centro fino all’adozione del provvedimento di cui al comma 4 del medesimo articolo 35-bis, nonché per tutto il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso giurisdizionale proposto.»
Il comma 8 dello stesso articolo precisa che «Ai fini di cui al comma 7» , e cioè ai fini della permanenza nel Centro nelle ipotesi ivi previste, « il questore chiede la proroga del trattenimento in corso per periodi ulteriori non superiori a sessanta giorni di volta in volta prorogabili da parte del tribunale in composizione monocratica, finché permangono le condizioni di cui al comma 7. In ogni caso, la durata massima del trattenimento ai sensi dei commi 5 e 7 non può superare complessivamente dodici mesi.»
Infine, il comma 9 dello stesso articolo ribadisce, in chiusura, che «Il trattenimento è mantenuto soltanto finché sussistono i motivi di cui ai commi 2, 3, 3 bis e 7.»
3.4. La materia del contendere, nel presente giudizio, attiene al rispetto delle cadenze temporali previste per la procedura amministrativa.
Sul punto, questa Corte, con orientamento condiviso dal Collegio, ha di recente ribadito un orientamento più volte espresso, evidenziando che, quando un soggetto destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento, trattenuto in attesa di rimpatrio, presenti domanda di protezione internazionale e l ‘A mministrazione ne ritenga la strumentalità, disponendo un nuovo trattenimento ai sensi dell’art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, i termini massimi di questo trattenimento sono quelli previsti dallo stesso art. 6 d.lgs. cit., per segmenti processuali e complessivi, mentre l’art. 28 bis d.lgs.
n. 25 del 2008 stabilisce i termini delle procedure accelerate, il cui superamento non comporta la decadenza del trattenimento, bensì la sospensione automatica del provvedimento di diniego poi impugnato, in applicazione del principio generale applicabile alle procedure ordinarie, anche se resta ferma la possibilità del sindacato giurisdizionale del superamento dei termini previsti dai commi 1 e 2 dell’art. 28 bis d.lgs. cit., ove ne venga denunciato l’inutile scorrere o l’inerzia colpevole, così da attivare una valutazione in concreto della necessità di oltrepassare il limite legale, non perentorio, in funzione dell’adeguatezza dell’esame da svolgere (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32767 del 16/12/2024; v. anche Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 14 del 02/01/2024; Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 9042 del 30/03/2023).
3.5. Come condivisibilmente affermato da Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 36522 del 29/12/2023, il lasso di tempo che intercorre tra la formulazione della domanda di protezione internazionale e la trasmissione degli atti ad essi relativi alla Commissione territoriale è sindacabile soltanto ai fini dell’applicazione del principio generale, qui recepito, secondo il quale non si può estendere il trattenimento oltre il tempo necessario all’esame della domanda. Si tratta di una scansione temporale senz’altro valutabile dal giudice del merito, il quale deve rilevarne la funzionalità rispetto allo scopo e la mancanza di inerzia colpevole, ma che non può essere ricompresa nella scansione temporale stabilita per la procedura accelerata. Deve, in definitiva, ritenersi che la durata della trasmissione della domanda di protezione del trattenuto e degli atti necessari possa essere oggetto di sindacato giurisdizionale, ma il parametro normativo non è quello, caratterizzato dalla non perentorietà dei termini, relativo alla durata massima della procedura accelerata, ma quello, più flessibile, e non per questo rimesso alla discrezionalità incontrollata ed incontrollabile dell’autorità amministrativa, della funzionalità del periodo temporale trascorso rispetto all’esame adeguato della domanda, all’interno del perimetro massimo consentito per il trattenimento ex art. 6, comma 6, 7, 8 d.lgs. n. 142 del 2015.
3.6. Tale soluzione si pone in linea con la disciplina dell’Unione in materia di trattenimento.
Com’è noto, la normativa europea (art. 9 Direttiva 2013/233/UE) dispone che il richiedente è trattenuto solo per un periodo il più breve possibile ed è mantenuto in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3. Dispone inoltre che i ritardi nelle procedure amministrative non imputabili al richiedente non giustificano un prolungamento, ma non stabilisce che il termine massimo del trattenimento debba essere predeterminato per legge.
Lo stesso articolo della menzionata Direttiva dispone che, qualora il trattenimento sia disposto da una autorità amministrativa è assicurata una rapida verifica in sede giudiziaria, d’ufficio e/o su domanda del richiedente, della legittimità del trattenimento, ma rimette agli Stati membri di stabilire nel diritto nazionale il termine entro il quale effettuare la verifica in sede giudiziaria, d’ufficio e/o su domanda del richiedente.
Il diritto nazionale italiano è fortemente vincolato dall’art. 13 Cost., norma che pone un insieme di garanzie inderogabili. La prima è la riserva (assoluta) di legge, perché nessuno può subire qualsiasi forma di restrizione della libertà personale se non nei casi e modi previsti dalla legge. La seconda è la previsione del controllo giurisdizionale sulla misura, che deve essere assunta “per atto motivato” e, nei casi eccezionali indicati tassativamente dalla legge nei quali anche l’autorità di pubblica sicurezza dispone provvedimenti restrittivi provvisori, deve essere convalidata entro 48 ore dalla sua comunicazione, che a sua volta deve avvenire entro 48 dalla sua adozione. Ciò significa che è previsto un termine inderogabile di 96 ore complessivo, oltre il quale nessuna misura restrittiva della libertà personale, adottata dalla autorità di pubblica sicurezza, può restare valida ed efficace se non è stata sottoposta – d’ufficio e non a richiesta dell’interessato – al positivo controllo della autorità giudiziaria, da compiersi mediante un controllo giurisdizionale pieno, posto che, ai sensi dell’art. 111 Cost., avverso tutti i provvedimenti
sulla libertà personale è ammesso il ricorso in Cassazione (cfr. in motivazione Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32767 del 16/12/2024).
La posizione dello Stato italiano, per effetto delle sue norme costituzionali, risulta più garantista di quella della Direttiva, la quale non prevede termine per la “verifica giudiziaria” e impone genericamente che il periodo di trattenimento sia “il più breve possibile”, ma lo autorizza fintanto che perdurano le condizioni di cui all’art. 8 della Direttiva.
La garanzia costituzionale, nella specie, è attuata imponendo un termine massimo al trattenimento per segmento processuale (60 giorni) e comunque un termine massimo finale (dodici mesi), con un controllo in sede giurisdizionale della legittimità della misura e della sua proroga, da compiersi entro un ristretto arco temporale (48 ore). Inoltre, una volta definito il procedimento di esame della domanda, il trattenimento ( rectius , il nuovo titolo di trattenimento ex art.6, comma 3, d.lgs. n. 142 del 2015) decade, in conformità alla Direttiva, perché il trattenimento del richiedente asilo non si può prorogare quando non esistono più le condizioni di cui all’art. 8 della Direttiva stessa (v. ancora Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32767 del 16/12/2024). È, poi, sempre consentita la domanda di riesame del provvedimento di convalida o di proroga del trattenimento dello straniero presso il CPR, in conformità all’art. 15, par. 4, direttiva 2008/115/CE (direttamente applicabile nel nostro ordinamento, quale disposizione self-executing ), senza che abbia rilievo il precedente rigetto di analoga istanza o la mancata impugnazione del provvedimento di convalida o di proroga, non sussistendo in materia il limite del ne bis in idem , poiché le misure in questione hanno natura cautelare e il sindacato giurisdizionale su di esse non è idoneo alla formazione del giudicato, tant’è che le relative statuizioni sono ricorribili per cassazione, ai sensi dell’art. 111 Cost., non per la natura decisoria delle stesse ma perché si tratta di atti che incidono sulla libertà personale (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 24721 del 14/09/2021).
È quindi vero che i termini massimi previsti dalla legge per le misure restrittive della libertà personale sono perentori, ma nel senso sopra indicato,
poiché i termini massimi del trattenimento del richiedente asilo secondario sono quelli previsti dall’art. 6, commi 7 e 8, d.l.g. n. 142 del 2015, per segmenti processuali e complessivi, mentre i termini previsti per le procedure accelerate non influiscono sulla disciplina del trattenimento, fermo restando che se non è concessa la sospensione della efficacia esecutiva del provvedimento di diniego della protezione internazionale della Commissione territoriale, ovvero se l’esame della domanda è completato, non vi è più ragione di prolungare il trattenimento disposto ai sensi dell’art 6 citato.
3.7. Nel caso di specie il ricorrente ha evidenziato che, manifestata la volontà di richiedere la protezione internazionale all’udienza di convalida del trattenimento, il 13 settembre 2022 aveva proceduto alla formalizzazione, ma solo il 17 settembre riceveva la notifica della convocazione per l’audizione , che si era svolta il 30 settembre 2022 , cui era seguita l’adozione del provvedimento di diniego il 7 ottobre 2022, notificato il giorno successivo.
Come sopra evidenziato, il mancato rispetto dei termi ni previsti dall’art 28 bis d.lgs. n. 25 del 2008 non comporta automaticamente la cessazione del trattenimento, ove siano rispettati i termini previsti dall’art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015.
Il Tribunale ha poi valutato la concreta situazione e ha ritenuto che non vi fosse un ritardo significativo, evidenziando che la presenza di numerose domande presentate simultaneamente, con una valutazione in fatto motivata e insindacabile in sede di legittimità.
Il secondo motivo di ricorso è inammissibile.
Secondo il ricorrente l’intervenuta sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di diniego della protezione internazionale, ottenuta in sede giurisdizionale, nel corso del giudizio promosso ex art. 35 bis d.lgs. n. 25 del 2008, dimostra che la domanda di protezione internazionale non era strumentale e che, quindi, non ricorrevano i presupposti per il trattenimento.
Il giudice di prime cure non ha condiviso tali argomenti ritenendo che la sospensione del provvedimento di rigetto della Commissione territoriale non esclude la finalità strumentale della domanda di protezione internazionale,
presentata dopo che era stato disposto il trattenimento, per due ordini di motivi: a) innanzitutto, perché erano ancora pendenti i termini di cui all’art. 35 bis d.lgs. n. 25/2008 e, dunque, il provvedimento di sospensione era suscettibile di modifica o revoca; b) in secondo luogo, perché la valutazione compiuta nella fase cautelare si era limitata a «una prima valutazione degli atti … senza alcuna anticipazione del giudizio di merito» , come specificato nel provvedimento che aveva disposto la sospensione.
Ad opinione del cittadino straniero, tuttavia, la decisione di proroga del trattenimento si è posta in insanabile contrasto con il decreto con cui il Tribunale di Torino che, pur essendo revocabile e insuscettibile di costituire giudicato, tuttavia conteneva una valutazione in contrasto con la ritenuta finalità strumentale della domanda.
È evidente che la censura, pur rappresentando la violazione di norme di diritto, si sostanza in una generica contestazione della valutazione in fatto operata dal giudice di merito, come tale inammissibile in sede di legittimità.
Il ricorso deve, pertanto, essere respinto.
Nessuna statuizione sulle spese deve essere adottata, essendo rimaste le parti convenute intimate.
Trattandosi di procedimento esente, non trova applicazione l’art. 13, comma 1 quater , d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
la Corte rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civile della