Trattenimento CPR e asilo: i termini da rispettare

Un cittadino straniero, durante la convalida del suo trattenimento in un CPR, manifesta la volontà di chiedere protezione internazionale. La Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria, esamina la legittimità della sua detenzione nel periodo tra la richiesta e l’emissione di un nuovo provvedimento specifico. Ritenendo la questione complessa e connessa a un dubbio di costituzionalità, la Corte ha rinviato la causa a una pubblica udienza per un approfondimento, senza decidere nel merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Trattenimento CPR e domanda di asilo: un vuoto normativo?

La gestione del Trattenimento CPR (Centro di Permanenza per i Rimpatri) si complica notevolmente quando la persona trattenuta manifesta la volontà di chiedere protezione internazionale. Questa situazione solleva interrogativi cruciali sui tempi e le modalità con cui le autorità devono agire per garantire sia la sicurezza pubblica sia i diritti fondamentali dell’individuo. Un’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione ha recentemente messo in luce un potenziale vuoto normativo, decidendo di approfondire la questione in una pubblica udienza.

I Fatti del Caso

Un cittadino marocchino veniva raggiunto da un decreto di trattenimento presso il CPR di Torino. Durante l’udienza di convalida davanti al Giudice di Pace, tenutasi il 20 maggio 2022, manifestava l’intenzione di richiedere la protezione internazionale.

Nonostante questa manifestazione, la Questura emetteva un nuovo decreto di trattenimento, specifico per i richiedenti asilo, solo quattro giorni dopo, il 24 maggio 2022. Il Tribunale di Torino convalidava successivamente questo nuovo provvedimento, ritenendo che la domanda di asilo fosse stata presentata al solo scopo di ritardare l’espulsione e giustificando il ritardo nell’emissione del nuovo decreto con l’elevato numero di richieste pervenute.

Il cittadino straniero ha quindi proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che la sua detenzione nel periodo compreso tra il 20 e il 24 maggio fosse avvenuta sine titulo, ovvero senza una valida base legale.

La Decisione della Corte di Cassazione e il Rinvio

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, non ha emesso una decisione definitiva sul caso. Ha invece riconosciuto la complessità e la rilevanza delle questioni sollevate. In particolare, ha evidenziato come il motivo di ricorso meritasse un “approfondimento in pubblica udienza”.

La Corte ha inoltre preso atto di una questione di legittimità costituzionale sollevata in un caso analogo dal Tribunale di Milano. Il dubbio riguarda la conformità all’art. 13 della Costituzione (sull’inviolabilità della libertà personale) della norma che regola la convalida del nuovo decreto di trattenimento. Per questi motivi, la causa è stata rinviata a nuovo ruolo per essere discussa pubblicamente, sospendendo di fatto il giudizio in attesa di un’analisi più approfondita.

Le Motivazioni: la questione del Trattenimento CPR e i termini procedurali

Il cuore della questione giuridica risiede in ciò che accade nell’intervallo tra la manifestazione della volontà di chiedere asilo e l’adozione di un nuovo, specifico provvedimento di trattenimento. Secondo la difesa del ricorrente, la manifestazione di volontà sospende immediatamente l’efficacia del decreto di trattenimento originario. Da quel momento, le autorità avrebbero un termine perentorio di 48 ore per emettere un nuovo decreto basato sulla nuova condizione di richiedente asilo.

Nel caso specifico, essendo passati quattro giorni, il ricorrente sarebbe stato privato della sua libertà personale illegalmente per quel lasso di tempo. Questa tesi si fonda sul principio costituzionale secondo cui ogni restrizione della libertà personale deve basarsi su un atto motivato dell’autorità giudiziaria e avvenire nei tempi e modi previsti dalla legge.

Il Tribunale di Torino aveva invece adottato una visione diversa, concentrandosi sulla presunta natura strumentale della domanda e sulle proroghe dei termini previste dalla legge in caso di un numero elevato di richieste di asilo. Tuttavia, la Corte di Cassazione, rinviando la decisione, segnala che questa interpretazione potrebbe non essere sufficiente a superare i dubbi di legittimità procedurale e costituzionale.

Conclusioni: le Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza interlocutoria, pur non decidendo il caso, ha un’importanza fondamentale. Accende un faro su una zona d’ombra della normativa sull’immigrazione, con implicazioni dirette sulla tutela della libertà personale. La futura decisione della Corte di Cassazione, e potenzialmente della Corte Costituzionale, definirà con maggiore chiarezza gli obblighi procedurali delle Questure in queste situazioni.

Sarà fondamentale stabilire se la semplice manifestazione di volontà di chiedere asilo sia sufficiente a “congelare” il titolo di trattenimento precedente e a far scattare un termine perentorio per l’emissione di uno nuovo. Una risposta affermativa rafforzerebbe le garanzie per i trattenuti, imponendo alle autorità una maggiore celerità e rigore procedurale. In ogni caso, la vicenda ribadisce un principio cardine del nostro ordinamento: nessuna restrizione della libertà può avvenire al di fuori di una chiara e puntuale previsione di legge.

Quando una persona trattenuta in un CPR manifesta la volontà di chiedere protezione internazionale, il vecchio provvedimento di trattenimento resta valido?
Secondo la tesi del ricorrente, la manifestazione della volontà di chiedere asilo sospende immediatamente l’efficacia del precedente ordine di trattenimento, rendendo necessaria l’emissione di un nuovo provvedimento. La Corte di Cassazione ha ritenuto la questione talmente complessa da meritare un approfondimento in pubblica udienza.

Qual è il termine per emettere un nuovo decreto di trattenimento per un richiedente asilo già detenuto?
Il ricorrente sostiene che il nuovo decreto di trattenimento debba essere adottato entro 48 ore dalla manifestazione della volontà di chiedere asilo. Nel caso esaminato, il ritardo di quattro giorni ha portato alla contestazione di una detenzione illegittima (sine titulo) per il periodo intermedio.

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso subito il caso?
La Corte ha rinviato la decisione perché ha ritenuto le questioni sollevate particolarmente complesse e meritevoli di un approfondimento in pubblica udienza. Inoltre, la Corte ha considerato una questione di legittimità costituzionale sollevata da un altro tribunale su norme strettamente connesse al caso in esame.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 5870 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 5870 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: AMATORE NOME

Data pubblicazione: 05/03/2024

ORDINANZA

INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 815/2023 r.g. proposto da:

NOME COGNOME NOME, nato in Marocco, il DATA_NASCITA, C.U.I. NUMERO_DOCUMENTO, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO del foro di Torino, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, INDIRIZZO.

–

ricorrente

–

contro

il AVV_NOTAIO della Provincia di Torino, in persona del AVV_NOTAIO pro tempore; il Ministro dell’Interno, in p ersona del Ministro pro tempore;

–

intimati – avverso il provvedimento del Tribunale di Torino n. 9912/22 del 26 maggio 2022, pubblicato il 27 maggio 2022 (R.G. 9912/22), di convalida del trattenimento presso il RAGIONE_SOCIALE (CRAGIONE_SOCIALE) di Torino, ai sensi dell’art. 6, D. Lgs. 142/15;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/11/2023 dal AVV_NOTAIO;

RILEVATO CHE

1.Il 19 maggio 2022 NOME, cittadino marocchino, veniva attinto da un decreto di trattenimento presso il C.P.R. di Torino da parte della Questura di Vercelli e la misura restrittiva veniva convalidata dal Giudice di Pace di Torino il 20 maggio 2022.

In occasione dell’udienza di convalida NOME dichiarava di voler richiedere la protezione internazionale ed il 24 maggio 2022 al medesimo veniva fatto compilare il modulo denominato ‘Scheda identità. Domanda di asilo politico’ e la Questura di Torino adottava un decreto di trattenimento ex art. 6, c. 3, D. Lgs. 142/15.

Il 25 maggio 2022 la Questura di Torino chiedeva la convalida del trattenimento di NOME COGNOME e il Tribunale di Torino fissava udienza al 26 maggio 2022 per la convalida del trattenimento.

Con il provvedimento qui impugnato il Tribunale di Torino convalidava la misura del trattenimento a carico di NOME, accogliendo pertanto la richiesta dalla Questura di Torino.

Il Tribunale rilevava che: (i) NOME COGNOME aveva presentato domanda di protezione internazionale in data 24.5.2022 e che, a seguito della presentazione di tale domanda, il AVV_NOTAIO di Torino aveva disposto il trattenimento del richiedente ai sensi dell’art. 6, comma 5, D.Lgs. n. 142/2015 con provvedimento in data 24.5.2022; (ii) risultavano rispettati i termini previsti dall’art. 6, comma 5, D.Lgs. n. 142/2015; (iii) la richiesta di convalida era stata motivata con l’avvenuta presentazione in data 24.5.2022 della domanda di protezione internazionale e con la necessit à di consentire l’espletamento della relativa procedura; (iv) allo stato attuale si era pertanto in attesa dalla decisione della Commissione Territoriale competente; (v) non erano ravvisabili ingiustificati ritardi nella procedura di esame della domanda di protezione internazionale; (vi) l’art. 6, comma 3, D.Lgs. n. 142/2015, prevede testualmente che, al di fuori delle ipotesi di cui al comma 2, il richiedente che si trova in un centro di cui all’articolo 14 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in attesa dell’esecuzione di un provvedimento di respingimento o di espulsione, ai sensi degli articoli 10, 13 e 14 del medesimo decreto legislativo, rimane nel centro quando vi sono fondati motivi per ritenere che la domanda di protezione sia stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione ; (vii) il caso in esame doveva essere sussunto nella nuova previsione di cui all’art. 6, 3 comma, D. Lgs. n. 142/2015, posto che il trattenuto era presente in Italia dal 20.5.2020 e aveva presentato domanda solo una volta trattenuto presso il C.P.R. in data 24.5.2022, e dunque al solo palese scopo di ritardare o impedire l’esecuzione dell’espulsione , già disposta dal Prefetto con provvedimento del 19.5.2022; (viii) in merito alle eccezioni avanzate della difesa del trattenuto, e cioè, in primo luogo, in relazione all’obiezione secondo cui vi sarebbe stata una tardività nella formalizzazione della domanda di protezione internazionale da parte della questura, sostenendo si da parte dell’opponente che il termine di 48 ore per la trasmissione degli atti al Tribunale decorrerebbe non dalla data di formalizzazione della domanda, ma dalla data di manifestazione della volontà di voler presentare la domanda di protezione internazionale, l ‘obiezione non era fondata, in quanto l’art. 26, comma 2 bis, de l D. Lgs. n. 25 del 2008, stabilisce che il verbale di cui al comma 2 (ovvero quello in cui si formalizza la domanda di protezione internazionale) viene redatto entro tre giorni lavorativi dalla manifestazione della volontà di chiedere la protezione ovvero entro sei giorni lavorativi nel caso in cui la volontà sia manifestata all’ ufficio di polizia di frontiera e che i termini sono prorogati di dieci giorni lavorativi in presenza di un elevato numero di domande in conseguenza di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti; (viii) in una sola giornata il G.D. aveva dovuto procedere alla convalida di ben sei trattenimenti (ivi compreso quello dell’odiern o trattenuto), determinati dalle avvenute presentazioni di altrettante domande di protezione internazionale, e con la conseguenza che risultava del tutto evidente che, nel caso di specie, non si potesse che applicare il termine di formalizzazione della domanda di protezione internazionale di dieci giorni lavorativi; (ix) pertanto, considerato che la manifestazione della volontà di domandare la protezione internazionale era
stata formulata innanzi al G.d.P. nel corso dell’udienza di convalida, tenutasi in data 20.5.2022, e che la Questura aveva proceduto alla formalizzazione della domanda del trattenuto nel termine di dieci giorni lavorativi (essendo stata presentata in data 24.5.2022) e che, inoltre, la trasmissione al Tribunale della richiesta di convalida del trattenimento disposto dal AVV_NOTAIO di Torino in data 24.5.2022 era stata eseguita in data 25.4.2022, il termine in parola doveva ritenersi rispettato; (x) anche la seconda eccezione -con la quale il ricorrente contestava che la richiesta di protezione internazionale potesse lecitamente considerarsi strumentale, alla luce delle dichiarazioni rese in udienza -non era fondata, in quanto il trattenuto risultava essere arrivato in Italia, quantomeno, in data 20.5.2020, ma da allora aveva preferito astenersi dal presentare una domanda di protezione internazionale, decidendosi a inoltrarla solo allorquando raggiunto dal provvedimento del AVV_NOTAIO di Torino che ne aveva disposto il trattenimento presso il RAGIONE_SOCIALE di Torino, per consentire l’esecuzione del provvedimento espulsivo già emesso in data 19.5.2022 dal Prefetto di Vercelli, ciò deponendo, senza alcun dubbio, per ritenere fondatamente che la nuova domanda di protezione internazionale fosse stata proposta al solo fine di ritardare o evitare l’ espulsione; (xi) l’istanza istruttoria avanzata dalla difesa del trattenuto, diretta ad ottenere informazioni dal servizio RAGIONE_SOCIALE, al fine di evidenziare una possibile presentazione da parte del trattenuto di una domanda di protezione internazionale in Slovenia, non poteva trovare accoglimento stante la sua superfluità, determinata dal fatto che non risultava che il trattenuto fosse mai stato foto-segnalato dalle autorità slovene, circostanza quest’u ltima che escludeva che il trattenuto avesse ivi presentato una richiesta di protezione internazionale.
Il provvedimento, pubblicato il 27 maggio 2022, è stato impugnato da NOME RAGIONE_SOCIALE NOME con ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo.

Le amministrazioni intimate non hanno svolto difesa.

Il ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

1.Con il primo motivo il ricorrente lamenta ‘ violazione dell’art. 360, n. 3), c.p.c., in relazione agli artt. 6, c. 5, D. Lgs. 142/15, 14, cc. 3 e 4, D. Lgs. 286/98, 13. Cost., 5, par. 1, lett. f), CEDU -sospensione dei termini del trattenimento dello straniero trattenuto a seguito della manifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale -tardiva adozione del decreto di trattenimento -trattenimento sine titulo del ricorrente dal 20 maggio al 24 maggio 2022 (CGUE, C-36/20 PPU) ‘.

1.1 Evidenzia il ricorrente che, a ll’udienza del 26 maggio 2022 , si era opposto alla richiesta della Questura di Torino, rilevando la sospensione dei termini del trattenimento a seguito della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale e la tardiva trasmissione al Tribunale di Torino della domanda di convalida del nuovo decreto di trattenimento ex art. 6, c. 3, D. Lgs. 142/15.

1.2 Il Tribunale di Torino aveva tuttavia rigettato la doglianza, affermando che l’art. 26, comma 2 bis, del D. Lgs. n. 25 del 2008, dispone che il verbale di cui al comma 2 (ovvero il verbale in cui si formalizza la domanda di protezione internazionale) deve essere redatto entro tre giorni lavorativi dalla manifestazione della volontà di chiedere la protezione ovvero entro sei giorni lavorativi nel caso in cui la volontà è manifestata all’ ufficio di polizia di frontiera e che tuttavia i termini sono prorogati di dieci giorni lavorativi in presenza di un elevato numero di domande in conseguenza di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti. Il Tribunale aveva, poi, evidenziato che nella stessa giornata della convalida del suo trattenimento aveva dovuto procedere alla convalida di sei trattenimenti, determinati dalle avvenute presentazioni di altrettante domande di protezione internazionale, con la conseguenza che, nel caso di specie, non si poteva che applicare il termine di formalizzazione della domanda di protezione internazionale di dieci giorni lavorativi.
1.3 Tale conclusione – precisa il ricorrente -sarebbe erronea. Si evidenzia, infatti, che, secondo la normativa euro-unitaria e nazionale, una domanda di protezione internazionale si considera presentata nel momento della manifestazione della relativa volontà. A tale circostanza seguirebbe infatti l’onere a carico delle autorità degli Stati Ue di registrazione della richiesta,

con la conseguenza che dalla manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale decorrerebbe dunque il termine per la registrazione della richiesta, pari ordinariamente a tre giorni lavorativi, che diventerebbero sei nel caso di presentazione ‘ad altre autorità preposte a ricevere tali domande ma non competenti per la registrazione a norma del diritto nazionale’ (art. 6, par. 1, Direttiva 2013/32/UE), oltre alla possibilità di ulteriori dieci giorni lavorativi in caso di ‘domande simultan ee di protezione internazionale da parte di un numero elevato di cittadini di paesi terzi o apolidi’ (art. 6, par. 1, Direttiva 2013/32/UE).
1.4 Sottolinea il ricorrente che, nel caso in cui la manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale venisse palesata in sede di convalida del trattenimento amministrativo dello st raniero, quest’ultimo acquisirebbe lo status di richiedente la protezione internazionale e decorrerebbe il termine di sei giorni lavorativi per la registrazione della domanda, poiché il giudice del trattenimento rappresenterebbe una delle ‘altre autorità preposte a ricevere tali domande ma non competenti per la registrazione a norma del diritto nazionale’ (art. 6, par. 1, Direttiva 2013/32/UE). Con la conseguenza che dal momento della manifestazione della volontà, vale a dire dalla celebrazione dell’udienza di convalida, sarebbero decorsi i sei giorni lavorativi per la registrazione della richiesta. Nel caso in cui la Questura – aggiunge sempre il ricorrente – ravvisi il carattere meramente strumentale di una richiesta di protezione internazionale avanzata dallo straniero trattenuto, la stessa potrebbe adottare un decreto di trattenimento ex art. 6, c. 3, D. Lgs. 142/15. In riferimento, poi, ai termini di tale procedura, secondo l’art. 6, c. 5, D. Lgs. 142/15, quando il trattenimento è già in corso al momento della presentazione della domanda, i termini previsti dall’articolo 14, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, si sospendono e il questore trasmette gli atti al tribunale. Ne consegue che la presentazione della domanda di protezione internazionale, cioè la manifestazione della relativa volontà, determinerebbe -secondo la tesi difensiva del ricorrente -l’immediata sospensione del titolo del trattenimento (il decreto questorile o l’eventuale convali da giudiziaria) e da questo momento la misura restrittiva non godrebbe più di un titolo giustificativo. In tale cornice l’eventuale nuovo
trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale sarebbe condizionato a due requisiti, e cioè, da un lato, la sussistenza di uno dei motivi di trattenimento previsti dall’art. 8, par. 3, direttiva 2013/33/UE, in quanto ‘Gli Stati membri non trattengono una persona per il solo motivo che si tratta di un richiedente’ (art. 8, par. 1, direttiva 2013/33/UE) e, dall’altro, l’adozione di un decreto questorile di trattenimento nelle 48 ore successive alla presentazione della domanda di protezione internazionale e la convalida dell’A.G. nelle 48 ore successive alla trasmissione, in osservanza del disposto costituzionale dell’art. 13, rientrando il trattenimento amministrativo nel perimetro delle ‘altre restrizioni della libertà personale’ (Corte Costituzionale, sent. n. 105/01).
1.5 Sostiene dunque il ricorrente che, nel caso di specie, aveva manifestato, nel corso dell’udienza di convalida del trattenimento , avanti al Giudice di Pace di Torino del 20 maggio 2022, la volontà di richiedere la protezione internazionale, con la conseguenza che a partire da tale momento il trattenimento disposto dalla Questura di Vercelli e successivamente convalidato dal Giudice di Pace di Torino veniva sospeso e la Questura di Torino adottava dunque un nuovo decreto di trattenimento solamente il 24 m aggio 2022, in violazione dei termini previsti dall’art. 13, Costituzione, e dall’art. 14, cc. 3 e 4, D. Lgs. 286/98. Tanto evidenziava -conclude pertanto il ricorrente l’illegittima restrizione della libertà personale a cui era stato sottoposto nel periodo tra il 20 e il 24 maggio 2022, avvenuta sine titulo , con conseguente illegittimità della successiva convalida disposta dal Tribunale di Torino.
Ritiene il Collegio che le questioni prospettate nel motivo di ricorso in esame meritano un approfondimento in pubblica udienza, anche in ragione della questione di legittimità costituzionale sollevata con or dinanza dell’11 dicembre 2022 dal Tribunale di Milano, in relazione a ll’art. 6, c. 5, D. Lgs. 142/15, per contrasto con l’art. 13, Costituzione, laddove la norma attraverso il richiamo all’art. 14, D. Lgs. 286/98 prevederebbe la convalida del nuovo decreto di trattenimento entro le 48 ore ‘dall’ adozione del provvedimento con cui il questore dispone il trattenimento e non dal momento in cui si considera avere il soggetto trattenuto acquisito la qualità
di ‘richiedente protezione internazionale’ , ai sensi dell’art. 2 let t. a) d.lgs. 142/2015′ , questione di legittimità costituzionale ancora non risolta dalla Consulta al momento dell’odierna camera di consiglio.

P.Q.M.

rinvia la causa a nuovo ruolo per la discussione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, il 14 novembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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