Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 34305 Anno 2023
Civile Ord. Sez. 1 Num. 34305 Anno 2023
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 07/12/2023
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 26777/2020 R.G . proposto da:
RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, domiciliati in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato che li rappresenta e difende ex lege ;
-ricorrenti- contro
RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato AVV_NOTAIO COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’ avvocato NOME COGNOME;
controricorrente e ricorrente incidentale-
avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Torino n. 361/2020 depositata il 20.4.2020.
lette le conclusioni del AVV_NOTAIO che ha chiesto l’accoglimento del primo motivo di ricorso
principale con assorbimento del secondo motivo e del ricorso incidentale, udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9.11.2023 dal
Consigliere NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
1. Il RAGIONE_SOCIALE di Alessandria si è rivolto al Tribunale di Torino nei confronti dei RAGIONE_SOCIALE per ivi sentir accertare che in base all’art.64 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 388 del 2000 i minori introiti del RAGIONE_SOCIALE da compensare con il trasferimento erariale dovevano essere calcolati in relazione al complesso degli immobili «D», passati ad autodeterminazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale, e che conseguentemente il debito dei due RAGIONE_SOCIALE nei suoi riguardi ammontava per gli anni dal 2001 al 2012 a € 2.995.620,87, come da dichiarazioni presentate ai sensi del d.m. 197 del 2000; il RAGIONE_SOCIALE di Alessandria ha chiesto la condanna dei due RAGIONE_SOCIALE al pagamento RAGIONE_SOCIALEa predetta somma, oltre interessi, o in subordine del minor importo di € 2.018.438,04, oltre interessi, in relazione al periodo 2001-2009.
Il giudizio così instaurato aveva ad oggetto i trasferimenti operati dallo Stato in favore del RAGIONE_SOCIALE in forza RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 23.12.2000 per compensare il minor gettito ICI derivante dall’autodeterminazione RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali degli immobili di categoria D, che aveva determinato una minor base imponibile.
Il RAGIONE_SOCIALE ha lamentato che, a partire dal 2009, i RAGIONE_SOCIALE convenuti avevano erroneamente iniziato ad applicare, anche per il passato e a partire dal 2001, un criterio di calcolo, non conforme alla legge, diverso da quello applicato in precedenza, in forza del quale il minor gettito doveva essere calcolato sui soli immobili passati ad autodeterminazione in uno specifico anno, cosa che
aveva provocato una riduzione dei trasferimenti per il periodo 2001-2009 di circa 15 milioni di euro.
Tanto premesso, il RAGIONE_SOCIALE ha chiesto l’accertamento del corretto criterio di calcolo e del conseguente ammontare dei trasferimenti che gli erano dovuti e la condanna dei convenuti al pagamento del debito inadempiuto o alla restituzione RAGIONE_SOCIALEe somme indebitamente recuperate.
Si sono costituiti in giudizio i due RAGIONE_SOCIALE convenuti, chiedendo il rigetto RAGIONE_SOCIALEe domande.
Il Tribunale di Torino con sentenza 1464/2018 ha accolto la tesi dei RAGIONE_SOCIALE convenuti e ha conseguentemente rigettato le domande del RAGIONE_SOCIALE di Alessandria, a spese compensate.
Avverso la predetta sentenza di primo grado ha proposto appello il RAGIONE_SOCIALE, a cui hanno resistito i RAGIONE_SOCIALE.
La Corte di appello di Torino con sentenza del 20.4.2020 ha accolto l’appello e in riforma RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo grado ha accertato il debito dei due RAGIONE_SOCIALE al pagamento in favore del RAGIONE_SOCIALE di Alessandria RAGIONE_SOCIALEa somma di € 2.995.620,87 (di cui € 2.018.438,04 per il periodo 20012009 e € 977.182,83 per il periodo 2010 -2012), a spese compensate.
Avverso la predetta sentenza con atto notificato il 20.10.2020 hanno proposto ricorso per cassazione i RAGIONE_SOCIALE, svolgendo due motivi.
3.1. Con il primo motivo, proposto ex art.360 n.3, cod.proc.civ. i due RAGIONE_SOCIALE denunciano violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art.64 RAGIONE_SOCIALEa legge 23.12.2000 n.388 e degli artt.2 e 3 del decreto del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE 1.7.2002 n.197.
Secondo i ricorrenti, la Corte territoriale non ha considerato che il sistema previsto dal predetto art.64 è caratterizzato dal fatto che a decorrere dal 2001 il contributo compensativo, una volta determinato in misura corrispondente alla perdita del gettito (alle condizioni previste dalla norma primaria: importo superiore a €
1.549,37 e allo 0,5 % del bilancio di previsione RAGIONE_SOCIALE‘anno in cui si era verificata la perdita) si consolida come contributo erariale al RAGIONE_SOCIALE interessato. Di conseguenza, solamente eventuali perdite aggiuntive rispetto a quelle già accertate negli anni precedenti, già compensate con un corrispondente e stabile aumento del trasferimento, possono comportare un ulteriore aumento del contributo, e ciò solo nel caso in cui tali nuove perdite superino i predetti parametri di rilevanza.
In sintesi, secondo i ricorrenti, il contributo statale è consolidato nei trasferimenti erariali e compensa i minori introiti, sicché da tale momento la perdita compensata con il contributo non può più venir considerata un minore introito ai fini RAGIONE_SOCIALEa legge.
3.2 . Con il secondo motivo, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., i ricorrenti deducono violazione falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art.64 RAGIONE_SOCIALEa legge 23.12.2000 n.388 e RAGIONE_SOCIALE‘art.2 del d.lgs. 23 del 2011.
La Corte territoriale ha riconosciuto al RAGIONE_SOCIALE anche la differenza intercorrente tra l’importo del trasferimento compensativo del 2010 e l’ammontare RAGIONE_SOCIALEe perdite del 2009 per ciascuno dei tre anni successivi, così accogliendo il secondo motivo di appello del RAGIONE_SOCIALE.
A parte il fatto che il RAGIONE_SOCIALE non aveva diritto al contributo erariale sulla base di quanto certificato dal 2001 al 2009, comunque nulla poteva essere riconosciuto per gli anni dal 2010 al 2012 perché a partire dal 2011 il contributo non è stato più previsto in forza del d.lgs. 14.3.2011 n.23 e dei d.m. 21.6.2011.
Il RAGIONE_SOCIALE di Alessandria ha proposto controricorso, notificato il 30.11.2020, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘avversaria impugnazione.
Il RAGIONE_SOCIALE ha anche proposto ricorso incidentale con unico motivo, per denunciare violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art.112 cod. proc. civ. ex art.360 n.3 e 4 cod. proc. civ. lamentando che la Corte di appello si fosse limitata a una pronuncia di accertamento e
non avesse emesso la condanna dei RAGIONE_SOCIALE e avesse altresì omesso la pronuncia sugli interessi richiesti
Il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ha chiesto l’accoglimento del primo motivo di ricorso, assorbito il secondo come pure il ricorso incidentale.
Il RAGIONE_SOCIALE controricorrente ha presentato memoria illustrativa.
RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE
La questione di diritto dibattuta in causa riguarda il corretto metodo per la determinazione degli importi dei contributi statali compensativi dei minori introiti percepiti dai Comuni per l’imposta ICI, conseguenti alla diminuzione dei valori imponibili scaturente dalla provvisoria autodeterminazione RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati inclusi nella categoria D (opifici, teatri, fabbricati utilizzati per attività di impresa in genere).
Più specificamente, si tratta di stabilire se la base di calcolo del minor gettito ICI, di anno in anno, debba tener conto o meno di tutti gli immobili di categoria D per cui la rendita catastale sia stata autodeterminata, dal 2001 in poi, come sostiene il RAGIONE_SOCIALE controricorrente, o se, invece, debba tenersi conto dei soli immobili oggetto di autodichiarazione nell’anno di riferimento, come sostengono i RAGIONE_SOCIALE ricorrenti.
In particolare, il dubbio riguarda il criterio da seguire per verificare il superamento, ogni anno, RAGIONE_SOCIALEe soglie fissate dal legislatore per il riconoscimento dei contributi compensativi.
Per i predetti immobili la base imponibile per il calcolo RAGIONE_SOCIALE‘ICI era agganciata al valore contabile ex art.5, comma 3, del d.lgs. 30.12.1992 n.504, sino a quando, con il decreto ministeriale 19.4.1994, n. 701, recante il « Regolamento recante norme per l’automazione RAGIONE_SOCIALEe procedure di aggiornamento degli archivi catastali e RAGIONE_SOCIALEe conservatorie dei registri immobiliari », era stato
consentito ai contribuenti, in attesa RAGIONE_SOCIALEa attribuzione definitiva RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale, di procedere all’autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEa rendita con procedura semplificata.
L’introduzione di tale facoltà ha generato un minor gettito ICI per le casse dei Comuni che si è reso necessario compensare con un aumento dei contributi erariali.
Anteriormente al regime introdotto dalla legge finanziaria per il 2001 le compensazioni per gli enti locali sono state erogate con il c.d. « metodo RAGIONE_SOCIALEo stock » (art.31, comma 3, RAGIONE_SOCIALEa legge n.448 del 23.12.1998), considerando come riferimento un gruppo di anni, valido per gli anni 1998-1999, senza però prevedere alcuna stabilizzazione e alcun consolidamento del contributo compensativo.
La legge 23.12.2000 n. 388 recante « Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale RAGIONE_SOCIALEo Stato (legge finanziaria 2001) » con l’art.53, comma 14, ha esteso il metodo stock anche all’anno 2000, mentre, per il futuro e cioè a valere dal 2001 in avanti, con l’art.64 è stato adottato il diverso metodo c.d. « differenziale ».
La disposizione chiave in proposito è appunto l’articolo 64 RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 2000, che in tema di « Determinazione RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali e trasferimenti erariali ai comuni » ha disposto nei primi tre commi:
«1. A decorrere dall’anno 2001 i minori introiti relativi all’ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono compensati con corrispondente aumento dei trasferimenti statali se di importo superiore a lire 3 milioni e allo 0,5 per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente prevista per ciascun anno.
Qualora, ai singoli comuni che beneficiano RAGIONE_SOCIALE‘aumento dei maggiori trasferimenti erariali di cui al comma 1 derivino, per effetto RAGIONE_SOCIALEa determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima RAGIONE_SOCIALEa autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D ai sensi del decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701, i trasferimenti erariali di parte corrente spettanti agli stessi enti sono ridotti in misura pari a tale eccedenza. La riduzione si applica e si intende consolidata a decorrere dall’anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale è divenuta inoppugnabile anche a seguito RAGIONE_SOCIALEa definizione di eventuali ricorsi in merito.
Con decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e RAGIONE_SOCIALEa programmazione economica, sono stabiliti i criteri e le modalità per l’applicazione dei commi 1 e 2.»
Il decreto del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE del 1.7.2002 n. 197, che approva il « Regolamento recante determinazione RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali e conseguenti trasferimenti erariali ai comuni» è stato emesso in dichiarata attuazione RAGIONE_SOCIALEe previsioni di cui al citato art.64 RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 2000.
All’articolo 2, relativo al « Contributo statale » il citato decreto ha disposto:
« 1. A decorrere dall’anno 2001 i trasferimenti erariali dei comuni che subiscono un minore gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. a causa RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono aumentati in misura pari alla predetta perdita di gettito ove quest’ultima sia di un importo superiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5 per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa
corrente risultante dal bilancio di previsione RAGIONE_SOCIALEo stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato.
Il contributo statale è riconosciuto per le minori entrate verificatesi dall’anno 2001.
Il contributo statale è pari alla differenza tra il gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. che sarebbe derivato dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D considerando la base imponibile risultante prima RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali effettuata secondo le procedure previste dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701, ed il gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. derivante dagli stessi fabbricati a seguito RAGIONE_SOCIALEa predetta autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali. L’entità del minor gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è calcolata applicando l’aliquota RAGIONE_SOCIALE‘imposta vigente nell’esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701. Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell’anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati. Ove il minore gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. derivante dalla autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali si sia verificato in esercizi precedenti l’anno 2001, il calcolo RAGIONE_SOCIALEa perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è effettuato applicando l’aliquota d’imposta vigente nell’anno 2001. Per il solo anno 2001 il contributo, come sopra determinato, è riconosciuto al netto degli eventuali contributi a tale titolo attribuiti in applicazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 1, comma 2, del decreto-legge 17 dicembre 2000, n. 392, convertito dalla legge 28 febbraio 2001, n. 26.
La perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è calcolata in riferimento ai singoli fabbricati classificabili nel gruppo catastale D oggetto RAGIONE_SOCIALEa autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali secondo la
procedura prevista dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701. Al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno RAGIONE_SOCIALE‘anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, per il tramite degli uffici RAGIONE_SOCIALE del Governo, apposita dichiarazione, secondo il moRAGIONE_SOCIALEo di cui all’allegato A al presente decreto, in cui attestano l’importo complessivo del minore gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa RAGIONE_SOCIALEa autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701. Gli uffici RAGIONE_SOCIALE del Governo, entro 10 giorni decorrenti dalla scadenza del predetto termine, trasmettono i certificati al RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE».
11. La ratio del contributo statale per cui è causa è evidentemente quella di neutralizzare le conseguenze sfavorevoli in termini di gettito ICI per i Comuni derivante dall’introduzione del meccanismo provvisorio di determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale per autodichiarazione che conferisce rilievo provvisorio ai fini fiscali alla « rendita proposta » ex art.1, comma 3, d.m.701 del 1994.
La legge ha fissato RAGIONE_SOCIALEe soglie minime per la rilevanza RAGIONE_SOCIALEo scostamento, sotto le quali non vi è titolo per i trasferimenti compensativi, che sono state indicate sia in cifra fissa (ancora lire 3 milioni nella legge del 2000 ed € 1.549,37 nel decreto del 2002, dopo l’introduzione RAGIONE_SOCIALE‘euro), sia in importo percentuale rispetto alla spesa corrente del bilancio di previsione RAGIONE_SOCIALE‘anno di riferimento (0,5%).
Tali soglie, pacificamente concorrenti, sono valide per tutti i comuni italiani, di ogni dimensione.
Il minor gettito inferiore a questi parametri non rileva ai fini RAGIONE_SOCIALEa compensazione erariale: in sostanza, per volumi di minor gettito inferiori ai parametri opera una sorta di franchigia.
O meglio, opera una franchigia vera e propria, per quel che concerne il parametro-soglia espresso in cifra fissa, che mira a neutralizzare variazioni «bagatellari»; il parametro-soglia variabile, agganciandosi invece in percentuale al volume RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente nel bilancio annuale del RAGIONE_SOCIALE, mira a penalizzare le finanze locali poco virtuose che non tengano sotto controllo la spesa (vale a dire: se la spesa lievita, si rischia di perdere la compensazione, per la diluizione in percentuale del minor introito).
12. Come si calcola la predetta franchigia?
Tenendo conto anche dei minori gettiti già accertati negli anni precedenti (a) o considerando solo gli importi di minor gettito scaturenti dalle autodichiarazioni relative all’anno in corso (b)?
A favore RAGIONE_SOCIALEa tesi (a), sostenuta dal RAGIONE_SOCIALE, si è schierata la Corte di appello subalpina.
L’argomento principale addotto a sostegno RAGIONE_SOCIALEa tesi (a) è che la legge, che costituisce il fondamentale punto di riferimento quale norma primaria, non contiene alcun elemento che deponga inequivocabilmente a favore RAGIONE_SOCIALEa tesi sostenuta dai RAGIONE_SOCIALE ricorrenti, nel momento che si riferisce ai « minori introiti relativi all’ICI » e chiede di verificare solamente se essi sono superiori alle soglie indicate in cifra fissa e percentuale; nella legge non sarebbe dato, cioè, cogliere alcun elemento che possa escludere dal calcolo RAGIONE_SOCIALEe soglie i minori gettiti relativi a fabbricati passati in autodichiarazione già nell’anno precedenti o negli anni precedenti, che rimangono pur sempre minori introiti, almeno sino a che non viene attribuita la rendita catastale definitiva.
Il decreto ministeriale attuativo sarebbe poi fonte sotto-ordinata e non conterrebbe comunque alcun elemento decisivo che suffraghi una diversa interpretazione RAGIONE_SOCIALEa fonte primaria.
Al contrario, il terzo comma, secondo periodo, RAGIONE_SOCIALE‘art.2 del d.m. 197 del 2002 allorché prevede che «L’entità del minor gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è calcolata applicando l’aliquota RAGIONE_SOCIALE‘imposta vigente nell’esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701» confermerebbe l’assunto, visto che tale indicazione relativa all’aliquota da prendere in considerazione sarebbe superflua se occorresse riferirsi alle sole autodichiarazioni di rendita provvisoria sopravvenute nell’anno di riferimento.
Per i sostenitori RAGIONE_SOCIALEa tesi (a) l’argomentazione basata sul consolidamento del trasferimento per gli anni successivi non sarebbe convincente, sia perché vien fatta derivare dal regolamento in deroga alla lettura piana RAGIONE_SOCIALEa norma primaria, sia perché la stabilizzazione contabile del minor introito (sin che il parametro di calcolo resta la rendita auto-dichiarata) non esclude che RAGIONE_SOCIALEa perdita corrispondente si debba tener conto sia ai fini RAGIONE_SOCIALEa determinazione del contributo (il che non è certamente contestato), sia ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica del superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie per l’anno di riferimento.
Il consolidamento previsto dalla norma regolamentare costituirebbe perciò solo una « modalità contabile di riconoscimento del contributo compensativo », ma non potrebbe elidere l’esistenza oggettiva e la quantificazione del minor introito ICI RAGIONE_SOCIALE‘anno, di cui pure fa parte.
La condizione del diritto al rimborso, e cioè il superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie compensative, sarebbe pertanto costituita dalla complessiva entità dei minori introiti scaturenti dal diverso metodo di calcolo RAGIONE_SOCIALEa base imponibile ai fini ICI, a prescindere dall’anno in cui è stata formulata per la prima volta la autodichiarazione relativa ai singoli immobili.
Il RAGIONE_SOCIALE controricorrente aggiunge (e tali argomenti sono stati recepiti nella sentenza impugnata) che il modulo di attestazione previsto dal d.m. 197 del 2002 nell’Allegato A indica una sola e complessiva voce di minori introiti e che la costante prassi applicativa aveva confermato per molto tempo tale interpretazione. In effetti la circolare n.6 del 2008 è del tutto inequivoca in tal senso, laddove chiarisce che « Per ogni anno certificato, l’importo richiesto a rimborso deve essere comprensivo di tutta la perdita accertata, cioè non deve essere indicata la sola -eventuale -maggiore perdita rispetto a quella in precedenza dichiarata, ma il complessivo importo che si chiede a rimborso per quell’anno. In altri termini, nel caso in cui venga compilata una dichiarazione per chiedere il rimborso di una minore entrata registrata in un anno, nell’anno andrà riportata la stessa somma, se l’importo è rimasto lo stesso, oppure, nel caso di ulteriori perdite registrate, andrà certificato un valore pari a quel alla somma di queste ultime e di quella già certificata per l’anno precedente ».
13. L’opposta tesi (b) sostenuta ai RAGIONE_SOCIALE ricorrenti si basa fondamentalmente sulla disposizione contenuta nel comma 3 (terzo periodo) del predetto art.2 del decreto ministeriale, secondo cui « Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell’anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati.»
Il consolidamento, così disposto, del contributo del minor introito, lo trasformerebbe da « perdita », nell’anno in cui è verificata, a « entrata », negli anni successivi in cui si andrebbe a consolidare, sicché, di conseguenza, il relativo ammontare non dovrebbe essere conteggiato ai fini del calcolo RAGIONE_SOCIALE‘entità RAGIONE_SOCIALEo scostamento.
Secondo questa impostazione, l’art. 64, comma 3, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 388 del 2000 affida al decreto ministeriale « i criteri e le modalità per l’applicazione dei commi 1 e 2 »; cioè è la stessa
legge che, riconosciuta la compensazione dei minori introiti relativi all’ICI, rimanda però ad un atto regolamentare successivo di disciplinarla, sicché in tanto potrebbe ravvisarsi un contrasto tra la legge e il decreto (in tesi disapplicabile) in quanto il decreto venisse ad escludere in radice la possibilità di riconoscere l’aumento dei trasferimenti applicando la compensazione annuale, cosa che non si verifica, essendo controversa solo la modalità di calcolo RAGIONE_SOCIALEa compensazione negli anni successivi.
In altri termini, la legge non è derogabile dove stabilisce il diritto alla compensazione dei « minori introiti » derivanti dall’autodeterminazione provvisoria per i fabbricati di cat. D « per ciascun anno » (art. 1, comma 1), ma rimanda al decreto di stabilire come determinare i « minori introiti », limitandosi solo a stabilire le soglie (perdita di gettito superiore a 3 milioni di lire ovvero € 1549,37 e 0,5 % RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente) oltre le quali la perdita di gettito è rilevante.
Il decreto ministeriale stabilisce che il minor gettito deve « dal bilancio di previsione RAGIONE_SOCIALEo stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato » (d.m. art. 2, co 1) e che « il contributo statale… è attribuito nell’anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘ICI ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati » (co. 2).
Non avrebbe senso utilizzare i parametri soglia, esigui, in rapporto a tutto il volume degli immobili passati negli anni a rendita autodichiarata.
Sarebbe parimenti inutile la previsione RAGIONE_SOCIALE‘art.3 del d.m. 197/2002 in tema di riduzione dei trasferimenti erariali per l’attribuzione definitiva RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali, che riprende l’art.64, comma 2, RAGIONE_SOCIALEa legge.
La citata giurisprudenza del Consiglio di Stato ha optato per questa soluzione, basandosi proprio sulla novità sostanziale del consolidamento dei contributi.
14. La Corte ritiene che non vi siano ragioni di disattendere l’indirizzo giurisprudenziale inaugurato con le sentenze di questa Sezione n.18718 del 3.7.2023, n. 19168 del 6.7.2023 e n.19895 del 12.7.2023, come propone il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, mentre la memoria depositata dal RAGIONE_SOCIALE controricorrente si limita a ribadire le tesi RAGIONE_SOCIALE‘Ente RAGIONE_SOCIALE, senza confutare il complesso ragionamento giuridico sviluppato nella citata giurisprudenza.
Deve quindi essere accolta l’interpretazione sostenuta dai RAGIONE_SOCIALE ricorrenti, seppur con un significativo temperamento per cui amplius infra, e che pertanto la sentenza impugnata debba essere cassata.
Il punto essenziale, ben fotografato dalle difese erariali, va colto nel passaggio dai sistemi compensatori una tantum a stock in precedenza disposti e ancora ribaditi per l’ultima volta dall’art.53 RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 2000, al regime «differenziale» inaugurato dall’art.64 RAGIONE_SOCIALEa stessa legge che, da un lato, stabilizza e consolida il diritto dei Comuni ai trasferimenti compensativi, ma dall’altro lo assoggetta a uno scrutinio di rilevanza quantitativa e percentuale, determinando RAGIONE_SOCIALEe soglie al di sotto dei quali il minor gettito viene considerato improduttivo agli effetti compensatori.
La tesi del RAGIONE_SOCIALE, permettendo di «trascinare» il minor gettito degli anni precedenti e oggetto di trasferimenti erariali compensativi consolidati ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica del superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie negli anni successivi, purché s’intende, ma su questo non v’è dissenso fra le parti – la rendita catastale non sia stata nel frattempo attribuita, finisce con l’annichilire il sistema RAGIONE_SOCIALEe soglie, che pure è uno dei capisaldi RAGIONE_SOCIALEa scelta legislativa.
Ciò è di emblematica evidenza per la soglia espressa in cifra fissa, che, una volta superata il primo anno, resterebbe acquisita per tutti
gli anni successivi a fronte di minori gettiti annuali derivanti dalle successive autodichiarazioni, che siano per quell’anno inferiori alla somma di € 1.549,37, ma capaci di superare la franchigia unitamente alla perdita RAGIONE_SOCIALE‘anno precedente o degli anni precedenti ormai consolidata.
Altro punto determinante, secondo la Corte, è che non vi è alcun contrasto fra legge e regolamento che autorizzerebbe a far prevalere la fonte primaria.
È vero che l’art.64, comma 1, prevede la compensazione dei minori introiti relativi all’ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19.4.1994, n. 701, che superino le soglie, senza circoscrivere apparentemente la perdita all’anno in cui è stata presentata la autodichiarazione relativa al fabbricato.
Tuttavia il terzo comma RAGIONE_SOCIALE‘art.64 rimette al decreto ministeriale, con espressa delega, agli effetti di cui all’art.17, comma 3, RAGIONE_SOCIALEa legge 23.8.1988 n.400, la determinazione di criteri e modalità per l’applicazione dei commi 1 e 2 RAGIONE_SOCIALE‘art.64.
Il principio del consolidamento a regime dei trasferimenti acquisiti negli anni precedenti (perché superanti le soglie minime) non è stato introdotto dal regolamento, che pur ne aveva ricevuto mandato, ma era già presupposto dalla legge, come annota correttamente la difesa erariale con riferimento al comma 2 RAGIONE_SOCIALE‘art.64, che disciplina la riduzione dei trasferimenti erariali quando per effetto RAGIONE_SOCIALEa determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima RAGIONE_SOCIALEa autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D.
La disposizione presuppone il «consolidamento» del trasferimento degli anni precedenti, su cui va a incidere solo a fronte di scostamenti di una certa rilevanza e adopera la stessa terminologia per le riduzioni, che appunto si applicano e si intendono consolidate a decorrere dall’anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale è divenuta inoppugnabile.
Il regolamento, quindi, ha proceduto del tutto legittimamente nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa normativa primaria allorché nel comma 3 RAGIONE_SOCIALE‘art.2 ha espressamente sancito che il trasferimento « è attribuito nell’anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati».
16 . Correttamente quindi il RAGIONE_SOCIALE sostiene che non può essere conteggiata nel minor gettito ICI di un anno una perdita che tale non può più essere considerata proprio perché è ormai compensata stabilmente (salvo gli effetti RAGIONE_SOCIALE‘attribuzione RAGIONE_SOCIALEe rendite definitive) dal trasferimento compensativo.
L’argomento ritratto dall’art.2, comma 3, secondo periodo , del d.m. 197/2002, secondo il quale « L’entità del minor gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è calcolata applicando l’aliquota RAGIONE_SOCIALE‘imposta vigente nell’esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate» non è decisivo.
Effettivamente questa disposizione relativa all’aliquota di riferimento sarebbe inutile se si dovesse ritenere che la valutazione deve essere compiuta solo con riferimento a ciascun anno e non potesse mai porsi il problema di un minor gettito relativo ad anni precedenti, soggetti a differenti aliquote ICI.
Ma, come si vedrà più oltre, un’ipotesi di residua rilevanza è ravvisabile, senza per questo inficiare la tesi dei RAGIONE_SOCIALE.
Il RAGIONE_SOCIALE sostiene che la sua interpretazione consente di meglio valorizzare la soglia percentuale RAGIONE_SOCIALEo scostamento
rapportata all’entità RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente di ciascun anno ma non tiene conto RAGIONE_SOCIALEa intrinseca contraddizione ravvisabile nell’affermare la consolidazione e l’intangibilità dei trasferimenti erariali già acquisiti e nel recuperarne gli importi anno per anno al fine di integrare il requisito del rispetto RAGIONE_SOCIALEe soglie legali.
Secondo la Corte, non può essere attribuita alcuna particolare rilevanza e tantomeno influenza decisiva ai fini RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione RAGIONE_SOCIALEa legge alla prassi e alle circolari interpretative diramate dall’Amministrazione, palesemente e inequivocabilmente orientate per la lettura patrocinata dal RAGIONE_SOCIALE.
Ai fini RAGIONE_SOCIALE‘accertamento del pagamento indebito, poiché di questo si discute, è alla legge e al regolamento che la attua che occorre guardare e non alla interpretazione erronea che a tali fonti è stata, anche per lungo tempo, attribuita, che rileverà semmai ad altro fine, laddove, ad esempio, vengano in rilievo la buona fede del percettore o la responsabilità causale RAGIONE_SOCIALEa lite.
Giova ricordare che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art.101, comma 2, Cost.) e la prassi amministrativa non figura fra le fonti del diritto (art.1, disp. prel.cod.civ.): sarebbe del resto incongruo che il potere esecutivo potesse abrogare o modificare una fonte promanante dal potere legislativo legittimato dalla volontà popolare.
Ciò ha condotto la giurisprudenza di questa Corte ad affermare che la prassi amministrativa, di cui sono espressione gli atti regolamentari, le circolari, le risoluzioni o i singoli provvedimenti RAGIONE_SOCIALEa P.A., non è suscettibile di produrre alcun diritto vivente vincolante per il giudice nell’interpretazione di disposizioni di legge, ma può contribuire, come dato fattuale concorrente con i dati linguistici del testo, ad orientarne l’esegesi nei limiti consentiti dal dettato normativo e dalle indicazioni RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza. (Sez. L, n. 23960 del 24.11.2015; Sez. 5, n. 20819 del 30.9.2020).
L’argomento tratto dal contenuto del modulo costituente l’allegato 1 del decreto ministeriale merita una diversa riflessione, perché in questo caso il documento si colloca al livello RAGIONE_SOCIALEa norma sub-primaria.
Tuttavia il predetto contenuto non è concludente, ancorché contenga il riferimento ad un solo anno, laddove il RAGIONE_SOCIALE dichiarante è chiamato ad attestare di aver « conseguito nell’anno…. minori introiti per … ».
Formulazione questa, che, se si prescinde dalle interpretazioni ministeriali che indubbiamente la orientavano nel senso propugnato dal RAGIONE_SOCIALE, non è di per sé incompatibile anche con la tesi dei RAGIONE_SOCIALE ricorrenti.
Alla luce di quanto esposto, l’interpretazione proposta dai RAGIONE_SOCIALE appare condivisibile laddove esclude dalla base di calcolo per la valutazione del superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie il minor gettito ICI derivante da auto-dichiarazioni dei contribuenti relativi a fabbricati formulate negli anni precedenti, che sia stato oggetto di trasferimenti compensativi e sia perciò consolidato nei trasferimenti erariali a favore di quel RAGIONE_SOCIALE (salvi gli effetti previsti per l’attribuzione RAGIONE_SOCIALEe rendite definitive).
È quindi possibile, come sostengono i RAGIONE_SOCIALE, che, per effetto del consolidamento dei trasferimenti erariali acquisiti, si determini la sterilizzazione dei minori gettiti ICI maturati con riferimento alle autodichiarazioni relative a fabbricati presentate in un certo anno a causa del mancato superamento RAGIONE_SOCIALE‘una o RAGIONE_SOCIALE‘altra RAGIONE_SOCIALEe soglie di cui all’art.64, comma 1, RAGIONE_SOCIALEa legge 388/2000 nell’anno di riferimento.
L’esposta tesi non può essere seguita, invece, anche laddove comporta la sterilizzazione dei minori gettiti ICI provocati da autodichiarazioni presentate in un certo anno e neutralizzati a causa del mancato superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie di cui all’art.64, comma 1, RAGIONE_SOCIALEa legge 388/2000 nell’anno in questione, anche con
riferimento agli anni successivi, in cui purtuttavia con riferimento agli stessi immobili si produce un ulteriore mancato introito.
Negli anni successivi, infatti occorrerà considerare l’oggettivo minor introito ICI di quell’anno, ferma l’espunzione di quello corrispondente ai trasferimenti già consolidati.
Sarà cioè necessario, anno per anno, valutare l’entità del minor gettito ICI provocato da autodichiarazioni e non compensato, che può essere composto da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell’ultimo anno e da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell’anno precedente o negli anni precedenti, che non abbia no generato consolidamento a norma RAGIONE_SOCIALE‘art.64, comma 1, RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 2000.
L’adozione di questa tesi intermedia non determina alcuna violazione del contraddittorio e del resto sia la parte controricorrente in memoria sia il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ne hanno trattato.
Del resto, abbiamo una parte, lo Stato, che pretende 100, sulla base di una certa interpretazione di alcune norme, che legge in un certo modo; abbiamo un’altra parte, i Comuni, che, sulla base RAGIONE_SOCIALEe stesse norme, lette in altro modo, vogliono dare 0.
La Corte ritiene che quelle stesse norme si debbano interpretano in un modo intermedio, diverso da quello rispettivamente proposto dalle parti con le conseguenze circa la determinazione del debito.
23. La ragione determinante che giustifica l’accoglimento RAGIONE_SOCIALEa tesi erariale è infatti il consolidamento RAGIONE_SOCIALEa compensazione, che elide economicamente il minor introito compensato dalla perdita di gettito rilevante.
Non vi è tuttavia alcun elemento testuale, né nella legge, né nel regolamento, che permetta di espungere dal minor gettito ICI di un anno anche quello maturato in quell’anno per effetto di autodichiarazioni presentate nell’anno precedente o negli anni
precedenti e non compensate, per la loro modestia sotto-soglia, e quindi non consolidate.
I pareri del Consiglio di Stato non escludono affatto la correttezza di tale conclusione, laddove affermano che « Solamente eventuali perdite aggiuntive a quelle già accertate negli anni precedenti comportano un maggior contributo da calcolarsi in applicazione del nuovo meccanismo di cui al d. m. n. 197/2002, circoscritto, però, unicamente al minor gettito risultante dalle tassazioni di immobili che non erano stati considerati negli anni precedenti».
24. Alcuni esempi pratici chiariranno meglio l’opinione RAGIONE_SOCIALEa Corte.
Se il RAGIONE_SOCIALE «X» nell’anno 2001, per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti, ha subito una perdita di gettito superiore a € 1.549,37 ed allo 0,5% per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente risultante dal bilancio di previsione di quell’anno, definitivamente assestato, avrà diritto al trasferimento compensativo e questo si stabilizzerà per il consolidamento nei trasferimenti degli anni successivi, salvo il meccanismo di riduzione per il caso di attribuzione RAGIONE_SOCIALEe rendite definitive dal comma 2 RAGIONE_SOCIALE‘art.64.
Se nell’anno successivo 2002 il RAGIONE_SOCIALE «X», per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti, una volta detratta la perdita di gettito corrispondente al trasferimento consolidato, ha subito una perdita di gettito inferiore a € 1.549,37 ed allo 0,5% per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente, continuerà certamente a incassare il trasferimento compensativo maturato per il 2001, ma non otterrà nulla per il 2002, visto che il minor gettito, al netto di quello compensato dal trasferimento per il 2001, è sotto soglia.
Ipotizziamo, poi, che nell’anno successivo 2003 il RAGIONE_SOCIALE «X» abbia subito -sempre al netto RAGIONE_SOCIALEe perdite corrispondenti ai
trasferimenti consolidati una perdita di gettito superiore a € 1.549,37 ed allo 0,5% per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente, che sia composta in parte da un minor gettito ICI provocato per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati eseguita dai contribuenti nel 2003 e in parte da un minor gettito ICI provocato per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati eseguita dai contribuenti nel 2002.
Se le citate componenti di per sé isolatamente considerate sono inferiori alle soglie di legge, ma le superano considerate unitariamente, in tal caso nel 2003 maturerà a favore del RAGIONE_SOCIALE il trasferimento compensativo, che si consoliderà per gli anni successivi.
25. Può essere utile anche un altro esempio.
Ipotizziamo che nell’anno successivo 2002, dopo aver ottenuto il consolidamento del minor gettito ICI nell’anno precedente, il RAGIONE_SOCIALE «X», per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti, una volta detratta la perdita di gettito corrispondente al trasferimento consolidato, abbia subito una perdita di gettito superiore a € 1.549,37 ma inferiore allo 0,5% per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente, sicché abbia continuato a incassare il trasferimento compensativo maturato per il 2001 ma non abbia ottenuto nulla per il 2002.
Ipotizziamo poi che nel 2003 non ci sia stata in quel RAGIONE_SOCIALE da parte dei contribuenti alcuna ulteriore autodichiarazione di rendita catastale per i fabbricati di cat.D, ma che nel 2003 si riproduca il minor gettito ICI provocato dall’autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti nel 2002 e che tale importo superi lo 0,50% RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente del bilancio 2003, che si è ridotta rispetto all’anno precedente o per la maggior virtuosità del
RAGIONE_SOCIALE o perché la spesa corrente del bilancio 2002 era stata influenzata esigenze transitorie e superate.
Anche in questo caso nel 2003 maturerà a favore del RAGIONE_SOCIALE il trasferimento compensativo, che si consoliderà per gli anni successivi.
Resta assorbito, per effetto RAGIONE_SOCIALE‘accoglimento del primo motivo, il secondo motivo di ricorso principale poiché il credito del RAGIONE_SOCIALE resta sub judice e se non esistesse esso non si andrebbe a ripercuotere sulle pretese negli anni a venire secondo il meccanismo prospettato dal RAGIONE_SOCIALE e accolto dalla Corte torinese. Resta altresì assorbito, come osserva il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO e invece contesta il RAGIONE_SOCIALE con memoria, anche il motivo di ricorso incidentale che riguarda la mancata pronuncia di condanna e gli interessi, che anch’essi dipendono dall’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘esistenza di un credito.
Per i motivi esposti il ricorso deve essere accolto, nei sensi di cui in motivazione, con la conseguente cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata e il rinvio RAGIONE_SOCIALEa causa alla Corte di appello di Torino, in diversa composizione, che compirà gli ulteriori accertamenti eventualmente necessari e si atterrà al seguente principio di diritto:
« I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall’art.64 RAGIONE_SOCIALEa legge 23.12.2000 n.388 e del d.m. 1.7.1992 n.197 e diretti a compensare a decorrere dall’anno 2001 i minori introiti relativi all’ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19.4.1994, n. 701, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia di superiore a € 1.549,37 e allo 0,5 % RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento RAGIONE_SOCIALEe predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante
da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati; tuttavia, ai fini RAGIONE_SOCIALEa determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeterminazioni provvisorie RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D presentate dai contribuenti in quell’anno ma anche di quello scaturente da autodeterminazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati.»
Il giudice di rinvio provvederà altresì alla regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese processuali del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo di ricorso principale, nei sensi di cui in motivazione, assorbito il secondo motivo di ricorso principale e il ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di appello di Torino, in diversa composizione, anche per la regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Prima Sezione