Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 6484 Anno 2026
Civile Ord. Sez. 3 Num. 6484 Anno 2026
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 18/03/2026
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 22957/2024 R.G. proposto da:
RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME, domiciliazione telematica legale
-ricorrente-
contro
RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME, domiciliazione telematica legale
-controricorrente-
contro
Regione Lazio, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME, domiciliazione telematica legale
avverso l’ordinanza della Corte Suprema di Cassazione di RAGIONE_SOCIALE n. 9100/2024 depositata il 05/04/2024.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/01/2026 dal Consigliere NOME COGNOME.
Rilevato che
la società RAGIONE_SOCIALE agiva, nei confronti di RAGIONE_SOCIALE e Regione Lazio, per il recupero di un preteso corrispettivo maturato per le prestazioni di day hospital riabilitativo erogate, in regime di accreditamento provvisorio, agli assistiti del RAGIONE_SOCIALE, nel mese di dicembre 2009, presso la causa di cura RAGIONE_SOCIALE, adducendo l’inopponibilità del tetto di spesa fissato dalla Regione Lazio con i Decreti del Commissario ad acta n. 41 del 18 giugno 2009 e n. 56 del 28 luglio 2009, indicati come adottati in violazione di norme imperative;
il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE rigettava la domanda, previa affermazione della giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo che i limiti di spesa sanitaria regionale, previsti da accordi conclusi con la Regione Lazio dalle varie strutture accreditate, impedivano il pagamento di quelle effettuate oltre il budget ;
il giudice di prime cure respingeva altresì la domanda subordinata proposta ai sensi dell’art. 2041, cod. civ., rilevando che non poteva configurarsi il requisito della utilitas per una prestazione oltre lo stabilito e contrattualmente assentito limite di spesa, né quello dell’arricchimento ingiustificato in quanto la preventiva accettazione del limite indicato da parte della struttura provvisoriamente accreditata non poteva tradursi in un ingiustificato depauperamento della stessa in caso di prestazioni rese in sconfinamento del tetto in parola;
la Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE, confermata la giurisdizione del giudice ordinario, rigettava l’appello proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE, reputando che l’osservanza del limite di spesa in materia sanitaria rappresentava un vincolo ineludibile, costitutivo della misura delle prestazioni sanitarie che il servizio sanitario nazionale poteva erogare e che poteva acquistare da privati, con la conseguenza che doveva considerarsi giustificata anche la mancata previsione dei criteri di remunerazione delle prestazioni extra budget , ipotesi occorsa nella fattispecie concreta;
il Giudice di seconde cure confermava l’opponibilità del budget alla struttura sanitaria, quale legittimo esercizio del potere della pubblica amministrazione finalizzato agli equilibri di spesa, disattendendo altresì la domanda ex art. 2041, cod. civ., attesa la corretta declaratoria di non antigiuridicità della condotta della RAGIONE_SOCIALE;
questa Corte rigettava il ricorso per cassazione proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE rimarcando che:
-l’osservanza del tetto di spesa in materia sanitaria costituiva effettivamente un vincolo non eludibile rapportato alla gestione delle risorse disponibili e volto al necessario mantenimento dell’equilibrio finanziario nell’esercizio di un potere connotato da ampi margini di discrezionalità, finalizzato a «bilanciare interessi diversi e per certi versi contrapposti, ovvero l’interesse pubblico al contenimento della spesa, il diritto degli assistiti alla fruizione di adeguate prestazioni sanitarie, le aspettative degli operatori privati che si muovono secondo una legittima logica imprenditoriale e l’assicurazione della massima efficienza delle strutture pubbliche che garantiscono l’assistenza sanitaria a tutta la popolazione secondo i caratteri tipici di un sistema universalistico»…, ciò considerando «che: i) il perseguimento degli interessi collettivi e pubblici compresenti nella materia non
può restare subordinato e condizionato agli interessi privati i quali, per quanto meritevoli di tutela, risultano cedevoli e recessivi rispetto a quelli pubblici; ii) vi è la necessità di rivedere l’offerta complessiva delle prestazioni messe a disposizione dai soggetti privati utilizzando al meglio le potenzialità delle strutture pubbliche al fine di garantire il loro massimo rendimento a fronte degli ingenti investimenti effettuati in termini finanziari e organizzativi»;
-«il privato…non ha la facoltà di contestare lo schema -tipo di contratto predisposto dalla Regione e, vieppiù, la determinazione del limite di spesa rimessi alla discrezionalità dell’ente di spesa, di talché anche l’aggredibilità di essi, consentita attraverso i consueti rimedi giurisdizionali esperibili contro gli atti della pubblica amministrazione per ragioni di legittimità ed a tutela di interessi legittimi di competenza del giudice amministrativo, non autorizza quest’ultimo ad estendere il proprio sindacato al merito delle scelte effettuate dalla pRAGIONE_SOCIALE e può avere ad oggetto solo vizi rappresentativi dell’eccesso di potere quali si rendono riconoscibili nell’illogicità, la contraddittorietà, l’ingiustizia manifesta, l’arbitrarietà o l’irragionevolezza della determinazione…»;
-le censure proposte dalla società ricorrente investivano «profili di illegittimità dell’agire amministrativo che non sono sindacabili ordinariamente neppure dal giudice preposto al loro controllo e che, tantomeno, lo possono essere dal giudice ordinario. Sicché a nulla vale, di fronte alla superiore cogenza del sistema determinativo delle tariffe organizzato sulla base del meccanismo dei tetti di spesa, dibattere sulla natura di esso, giacché, libero il privato di accettarlo, lo sforamento dei limiti ivi indicati non può che restare a carico dello stesso; o chiedere che esso sia disapplicato, poiché, in disparte da ogni altra preclusione…
l’illegittimità non è rappresentabile se il provvedimento è frutto di una determinazione discrezionale della p.a.»;
-quanto alla domanda a titolo d’ingiustificato arricchimento, non era esperibile stante il manifestato diniego imposto alla spesa superiore al tetto;
avverso questa decisione ricorre per revocazione la società RAGIONE_SOCIALE articolando, in chiave rescindente, due censure, corredate da memoria;
resistono con distinti controricorsi la Regione Lazio e l’RAGIONE_SOCIALE; fissata la trattazione nell’odierna adunanza camerale, non sono state depositate conclusioni dal Pubblico Ministero, mentre parte ricorrente ha depositato memoria.
Rilevato che
con il primo motivo si prospetta l’errore revocatorio in cui sarebbe incorsa questa Corte omettendo di considerare che:
-con il ricorso in sede di legittimità era stata contestata l’illegittimità dei limiti di spesa stabiliti dalla Regione Lazio, essendo contrari a norme imperative che avrebbero imposto il conseguente rilievo di nullità;
-solo allorché l’accordo contrattuale, ovvero la delibera di riferimento da cui derivava, avessero previsto e determinato i costi standard di produzione, su cui fondare il conseguente accordo remunerativo, e fissato i criteri per la remunerazione delle prestazioni extra tetto, il contenuto di detti accordi e determinazioni avrebbe potuto essere opposto alle parti, mentre, nel caso di specie, il contratto del 15 ottobre 2009 era meramente ripetitivo dei decreti commissariali del 2009, nulli per carenza assoluta di potere, in quanto emanati senza alcun riferimento ai costi standard di produzione posti a garanzia della remunerabilità dei costi sostenuti e dell’utile di impresa, e ai
criteri per la remunerabilità delle prestazioni extra tetto effettuate a garanzia della tutela della salute pubblica;
-era stato obliterato l’eccesso di potere consumato dalla p.a., essendosi limitata, la pronuncia revocanda, all’affermazione astratta della discrezionalità della fissazione dei tetti di spesa;
con la seconda censura si prospetta l’errore revocatorio in cui sarebbe incorsa questa Corte omettendo di sollevare il rinvio pregiudiziale innanzi alla Corte di Giustizia o sollevare una questione di legittimità costituzionale per la contrarietà dell’art. 8 -quinquies , d.lgs. n. 502 del 1992, con riferimento agli artt. 32, 41 e 54, Cost., nonché ai principi fissati dalla Corte di Giustizia Europea in specie con la sentenza della Corte di Giustizia Europea, 24 luglio 2003, C-280/00, COGNOME, posto che:
-con l’interpretazione proposta, non sarebbe assicurato il rispetto del dovere di Stato e Regioni di garantire le cure sanitarie appropriate a tutti coloro che ne facciano richiesta, nel rispetto degli ulteriori principî che riguardano la dignità della persona, la libera scelta del cittadino, ma anche l’efficacia, l’efficienza e l’economicità delle prestazioni, sia quando rientranti nei limiti dei budget preventivati, sia quando eccedenti gli stessi, con riflessi quindi incidenti sulla corretta quanto necessaria tutela della libera concorrenza;
-laddove si ritenesse, come affermato nel provvedimento gravato, che le strutture private accreditate non avrebbero diritto a un compenso per le prestazioni extra budget , non sarebbero garantiti i fondi necessari per la cura del paziente, e la struttura sanitaria non sarebbe in grado di espletare il pubblico servizio ad essa affidato al meglio della sua capacità, sempre e comunque, come previsto dall’art. 54 Cost., e, di conseguenza, il paziente vedrebbe leso il proprio diritto alla salute ex art. 32 Cost.
Considerato che
il primo motivo di ricorso è manifestamente inammissibile;
si deduce un preteso errore di giudizio, e non percettivo di fatto, come tale non prospettabile con il mezzo revocatorio (cfr., solo ad esempio, Cass., 29/10/2024, n. 27897);
occorre rammentare che per costante giurisprudenza di questa Corte, l’errore di fatto revocatorio in assunto rilievo, ex art. 395 n. 4, cod. proc. civ., presuppone un contrasto fra due rappresentazioni dello stesso oggetto, risultanti una dalla sentenza impugnata e l’altra dagli atti processuali e deve: a) consistere in un errore di percezione o in una mera svista materiale che abbia indotto, anche implicitamente, il giudice a supporre l’esistenza o l’inesistenza di un fatto che risulti incontestabilmente escluso o accertato alla stregua degli atti di causa, sempre che il fatto stesso non abbia costituito oggetto di un punto controverso sul quale la sentenza si sia pronunciata; b) risultare con immediatezza e obiettività, senza bisogno di particolari indagini ermeneutiche o argomentazioni induttive; c) essere infine anche essenziale e decisivo, nel senso che, in sua assenza, la decisione sarebbe stata diversa (cfr. tra le molte Cass., 09/05/2025, n. 12291, che in motivazione rimanda a Cass. n. 3362 del 2025, Cass. n. 18407 del 2024, e Cass. n. 12994 del 2022; cfr. Cass., Sez. U., 19/04/2024, n. 20013);
la censura in questa sede proposta non si misura con tale perimetro di ammissibilità del ricorso per revocazione;
infatti:
la contestazione della legittimità della fissazione dei limiti di budget è stata, per stessa indicazione di parte ricorrente, allegata e discussa nel giudizio di legittimità;
su tale punto controverso l’ordinanza revocanda, dopo averne dato atti nella sintesi dei motivi, si è esplicitamente pronunciata affermando che, in tesi, l’illegittimità in parola era suscettibile di tutela davanti al giudice amministrativo, e anche in quella,
significativamente, con i forti limiti derivanti dall’ampia discrezionalità amministrativa sul punto;
peraltro, la censura in questa sede in scrutinio, per un verso sostiene essersi trattato di fissazione dei limiti in «carenza assoluta di potere» (pag. 9), per l’altro con «eccesso di potere» (pag. 10), fattispecie differenti a mente della sussistenza e perimetrazione della discrezionalità della p.a.;
nello specifico, il vizio dei provvedimenti amministrativi, ripresi dal contratto stipulato dalla società deducente, sarebbe stato quello di omettere riferimenti al costo standard di produzione, a garanzia della remunerabilità sostenibile, e i criteri per la remunerazione delle prestazioni extra tetto;
ora, è del tutto evidente che si sta prospettando un errore di giudizio nell’aver omesso di apprezzare l’inopponibilità del tetto di spesa per la descritta illegittimità della sua fissazione, e, al contempo, lo si fa:
-obliterando che nel provvedimento revocando si è affermato che quel sindacato è riservato alla giurisdizione amministrativa, senza allegare, nel ricorso per revocazione, che si sarebbe potuto procedere a disapplicazione, profilo, questo, pienamente rientrante nell’errore, in tesi, di giudizio ma giammai revocatorio, a mente dei principî di Cass., Sez. U., 12/04/2021, n. 9543 non a caso richiamata dall’ordinanza revocanda;
-neppure allegando, nell’atto di gravame odierno, specifica e argomentata deduzione che quella disapplicazione sarebbe diversamente rientrata nel perimetro di disapplicabilità: sul punto parte ricorrente solo in memoria meramente illustrativa (pag. 5), e dunque inammissibilmente, rimarca il profilo in parola ma lo fa assertivamente ovvero senza meglio discutere specificatamente il perimetro di sua applicabilità alla fattispecie, ed esplicitamente
dolendosi nei termini di un preteso errore propriamente di giudizio imputato al provvedimento revocando;
-allegando da una parte l’omessa elaborazione di costi standard di produzione finalizzati alla sostenibilità economica, e come tali non elisivi della necessità di stabilire un tetto massimo; e dall’altra la mancata individuazione di costi di remunerabilità extra budget , che confliggono direttamente con l’affermazione, ragionatamente fatta dall’ordinanza revocanda (riportata in narrativa) di cui si domanda, pertanto, l’inammissibile revisione correttiva, secondo cui la fissazione di un limite ineludibile di spesa, e in questo senso del budget appunto insuperabilmente limitativo, è legittima anche nella complessiva chiave costituzionale orientata (richiamando Corte cost. n. 200 del 2005);
la seconda censura è inammissibile;
si è appena detto in ordine all’effettuata valutazione, nell’ordinanza impugnata, in ottica costituzionalmente orientata: nel provvedimento si legge che la citata giurisprudenza costituzionale «considera quello alla salute un diritto costituzionale condizionato dall’attuazione che il legislatore ordinario ne dà attraverso il bilanciamento dell’interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone al momento»: questo giudizio confligge con quello sostenuto dalla parte ricorrente nella censura in scrutinio, secondo cui la tutela necessitata del diritto alla salute avrebbe imposto la determinazione dei criteri di remunerazione anche extra budget;
quanto al mancato rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267, TFUE, questa Corte, in tema di revocazione di sentenze di legittimità, ha già chiarito che la dedotta omissione del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea non integra errore revocatorio ai sensi degli
artt. 391bis e 395, n. 4, cod. proc. civ., in quanto la relativa valutazione è di diritto e non di fatto: ciò a ulteriore conferma di quanto sopra detto in ordine alla prospettazione non di erronee percezioni di fatti, sostanziali o processuali, ma di pretesi errori di giudizio (Cass., 16/02/2023, n. 4893, che, in motivazione, al riguardo valorizza anche Corte giust., 21/12/2021, in causa C-497/20, RAGIONE_SOCIALE, che, rispondendo ai quesiti posti dal rinvio pregiudiziale di questa Corte, ha affermato che non osta al diritto dell’Unione, sotto il profilo dell’esistenza di una tutela effettiva ed equivalente rispetto alle posizioni soggettive garantite dal diritto interno, una disposizione normativa nazionale, come quella italiana, che impedisce di contestare la conformità al diritto europeo di una sentenza del giudice speciale laddove abbia omesso di effettuare il rinvio pregiudiziale);
peraltro, non può omettersi di osservare che la citata sentenza Almark della Corte di giustizia è stata pronunciata in tema di aiuti di Stato, statuendosi che «nei limiti in cui un intervento statale deve essere considerato una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere determinati obblighi di servizio pubblico, cosicché tali imprese non traggano, in realtà, un vantaggio finanziario e che il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocare tali imprese in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, tale intervento non ricadrebbe nell’ambito di applicazione dell’art. 92 , n. 1, del Trattato»;
per completezza si evidenzia che tale arresto è stato richiamato nell’odierno ricorso assertivamente e genericamente ai fini in scrutinio (evocandosi apoditticamente profili di distorsione concorrenziale non meglio ricostruita), e nemmeno risulta avere un’incidenza avversativamente dirimente in ordine all’affermazione del principio di diritto fatto proprio dall’ordinanza revocanda che quindi deve ritenersi aver complessivamente pronunciato anche nella prospettiva in parola (a
mente dei principî di Cass., Sez. U., 27/11/2019, n. 31032) -secondo cui la fissazione degli accettati tetti di spesa sanitaria è funzionale alla tutela di ulteriori valori costituzionali come quello, contiguo e sinergico, della complessiva sostenibilità economica;
spese secondo soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese delle parti controricorrenti liquidate, per ciascuna, in 6.000,00 euro, oltre a 200,00 euro per esborsi, 15% di spese forfettarie e accessori legali.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso, se dovuto.
Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella camera di consiglio del 16/01/2026.
Il Presidente
NOME COGNOME