Termine sanzioni Garante: perentorio o ordinatorio?

Una società di gestione parcheggi, sanzionata dall’Autorità Garante per la Privacy per aver operato come responsabile del trattamento dati senza nomina formale, ha ottenuto l’annullamento della multa in tribunale per tardività della contestazione. L’Autorità ha fatto ricorso in Cassazione. La questione centrale riguarda la natura (perentoria o ordinatoria) e la data di decorrenza (dies a quo) del termine di 120 giorni previsto per avviare il procedimento sanzionatorio. Ritenendo la questione di elevata importanza giuridica, la Corte di Cassazione ha rinviato il caso a una pubblica udienza per una decisione di principio, senza ancora risolvere il merito della controversia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Termine Sanzioni Garante: la Cassazione fa il punto sulla decorrenza e natura delle scadenze

L’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione, sez. I Civile, del 20/03/2025, affronta una questione cruciale per tutte le aziende: entro quanto tempo l’Autorità Garante per la Protezione dei Dati Personali può contestare una violazione e irrogare una sanzione? Il dibattito sul termine sanzioni Garante si concentra sulla sua natura, perentoria o meno, e, soprattutto, sul momento esatto da cui inizia a decorrere. La decisione di rimettere la causa a una pubblica udienza segnala l’importanza della questione, destinata a diventare un punto di riferimento per il futuro.

I Fatti di Causa

Una società che gestisce parcheggi a pagamento per un Comune veniva sanzionata dall’Autorità Garante con una multa di 5.000 euro. La contestazione riguardava il fatto di aver trattato i dati personali degli utenti per la sottoscrizione di abbonamenti per diversi mesi (da settembre 2019 ad aprile 2020) senza essere stata formalmente nominata ‘Responsabile esterno del trattamento’ dal Comune. La nomina era infatti avvenuta solo ad aprile 2020.
La società ha impugnato il provvedimento sanzionatorio davanti al Tribunale, sostenendo principalmente che l’Autorità avesse agito in ritardo, superando i termini previsti dalla legge per avviare il procedimento.

La Decisione del Tribunale di Primo Grado

Il Tribunale ha accolto il ricorso della società, annullando la sanzione. Secondo il giudice di primo grado, il termine per la contestazione era effettivamente scaduto. Il punto di partenza del conteggio (dies a quo) doveva essere individuato nel febbraio 2020, momento in cui l’Autorità Garante aveva ricevuto dal Comune tutte le informazioni necessarie sulla vicenda a seguito di un reclamo. L’Autorità, invece, aveva atteso fino a luglio 2021 per contattare la società. Il Tribunale ha ritenuto questo ritardo ingiustificato, poiché la fattispecie non presentava particolari complessità tecniche che potessero giustificare un’istruttoria così lunga.

Le Questioni Giuridiche sul termine sanzioni Garante

L’Autorità Garante ha proposto ricorso in Cassazione, sollevando due questioni fondamentali che sono al centro dell’ordinanza:

1. Natura del Termine: L’Autorità sostiene che il termine di 120 giorni, previsto dal proprio Regolamento (n. 2/2019, attuativo del D.Lgs. 196/2003), non sia perentorio. Un termine è perentorio quando la sua scadenza provoca la decadenza dal potere di agire. Secondo la difesa dell’Autorità, in assenza di una previsione di legge esplicita in tal senso, i termini devono considerarsi ordinatori, ovvero semplici indicatori di tempo che non comportano conseguenze fatali in caso di superamento.

2. Decorrenza del Termine (Dies a quo): Anche ammettendo la natura perentoria del termine, da quando iniziano a decorrere i 120 giorni? Per l’Autorità, il termine decorre non dalla semplice notizia dell’illecito, ma dal momento in cui si conclude l’istruttoria preliminare e si acquisiscono tutti gli elementi necessari per una contestazione formale. In questo caso, ciò sarebbe avvenuto solo nel luglio 2021, dopo aver ricevuto il riscontro dalla società stessa.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, con questa ordinanza interlocutoria, non ha deciso nel merito la controversia. Tuttavia, ha riconosciuto che le questioni sollevate sono di particolare complessità e rilevanza, con un chiaro ‘valore nomofilattico’. Ciò significa che la risposta a queste domande è fondamentale per garantire un’interpretazione uniforme della legge e fornire certezza giuridica a cittadini e imprese.
I giudici hanno evidenziato come manchino precedenti specifici di legittimità sul punto e come la questione sia analoga a un altro caso già all’esame della Corte. La definizione della natura del termine sanzioni Garante e del suo dies a quo ha implicazioni significative sull’esercizio del potere sanzionatorio di un’autorità amministrativa indipendente. Pertanto, la Corte ha ritenuto opportuno rinviare la decisione a una pubblica udienza, un contesto più solenne e approfondito rispetto alla camera di consiglio, per poter sviscerare ogni aspetto e giungere a una pronuncia di principio.

Le Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza non stabilisce ancora se la sanzione alla società di parcheggi fosse legittima o meno. Segnala, però, un momento di riflessione fondamentale da parte della Suprema Corte su un aspetto procedurale con impatti sostanziali. La futura sentenza a seguito della pubblica udienza chiarirà definitivamente se i termini imposti all’Autorità Garante siano invalicabili e, soprattutto, da quale preciso momento l’orologio della procedura sanzionatoria inizi a correre. Questa decisione influenzerà profondamente l’equilibrio tra l’efficacia dell’azione di controllo dell’Autorità e la garanzia di certezza dei tempi per le imprese sottoposte a indagine.

Qual è il termine che l’Autorità Garante deve rispettare per notificare l’avvio di un procedimento sanzionatorio?
Secondo il suo Regolamento n. 2/2019, l’Autorità Garante deve provvedere alla notifica entro 120 giorni dall’accertamento della violazione.

Da quale momento inizia a decorrere il termine di 120 giorni per le sanzioni del Garante?
Questa è la questione centrale e ancora irrisolta. Secondo una tesi, decorre da quando l’Autorità riceve la notizia dell’illecito. Secondo l’Autorità Garante, invece, decorre solo al termine della sua istruttoria preliminare, quando ha raccolto tutti gli elementi. La Corte di Cassazione dovrà decidere quale interpretazione sia corretta.

Il termine di 120 giorni per le sanzioni privacy è perentorio?
L’ordinanza non dà una risposta definitiva, ma identifica questa domanda come una questione di fondamentale importanza giuridica (‘valore nomofilattico’) che sarà decisa nella futura udienza pubblica. La sua natura perentoria o meno determinerà se il superamento del termine causa l’invalidità della sanzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 7406 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 7406 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/03/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 18755/2024 R.G. proposto da: GARANTE PROTEZIONE DATI PERSONALI –RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, INDIRIZZO è domiciliato

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE persona del legale rappresentante p.t. NOME COGNOME, con sede in Portici alla INDIRIZZO rappresentata e difesa dall’avv. prof. NOME COGNOMEC.F. CODICE_FISCALE -controricorrente- avverso SENTENZA di TRIBUNALE ROMA n. 10016/2024 depositata il 11/06/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con ricorso depositato il 25 ottobre 2021, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento del Garante della

Privacy, n. 352 del 29/09/2021, mediante il quale le era stata irrogata la sanzione pecuniaria di € 5.000,00.

La società RAGIONE_SOCIALE è il gestore della sosta a pagamento nel Comune di Formia, sosta che può essere pagata anche attraverso la sottoscrizione di un abbonamento. Su segnalazione di un cittadino in ordine alla raccolta dei dati al fine di sottoscrivere l’abbonamento il Garante ha effettuato una istruttoria a seguito del quale ha comminato una sanzione contestando a RAGIONE_SOCIALE di avere svolto dal 18/09/2019 (momento della consegna sotto riserva del cantiere e di avvio della prestazione del servizio pubblico) sino al 27/04/2020, il ruolo di responsabile esterno del trattamento dei dati senza un adeguato atto di nomina, formalizzato tramite decreto sindacale solo nell’aprile 2020.
La società ha contesto il superamento del termine di 90 giorni previsto dall’articolo 14 della legge 689/1989 per l’avvio del procedimento sanzionatorio e in ogni caso ha contestato che il Garante non avesse valutato che essa società aveva agito quale concessionario del comune applicando le regole stabilite dalla pubblica amministrazione relativa all’emissione degli abbonamenti e comunque la mancata tempestiva nomina al responsabile esterno del trattamento dati era un’omissione imputabile alla sola amministrazione comunale essa società non avrebbe potuto rifiutarsi di eseguire il servizio e di vendere gli abbonamenti in ragione della mancata nomina.
Il Tribunale ha ritenuto fondata l’eccezione di tardività osservando che come attestato dalla documentazione versata in atti, a seguito di un reclamo del dicembre 2019, il Garante aveva avviato preliminari accertamenti chiedendo chiarimenti al Comune di Formia, ricevuti il 3/02/2020; solo a distanza di più di un anno, nel luglio del 2021, si era rivolta alla società resistente, ottenendo in data 13/07/2021 il riscontro richiesto. Il Tribunale ha ritenuto

che non si applichi l’art 14 della legge 689/81, nel caso di specie derogata dalla disciplina speciale prevista dall’art.166 comma 9 D.lgs. 196/2003, il quale ha rimesso alla stessa Autorità indipendente la definizione con proprio regolamento ‘ delle modalità del procedimento per l’adozione dei provvedimenti e delle sanzioni di cui al comma 3 ed i relativi termini, in conformità alla piena conoscenza degli atti istruttori, del contraddittorio, della verbalizzazione, nonché della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie rispetto all’irrogazione della sanzione ‘.
In ossequio a tale disposizione, con deliberazione del 4 aprile 2019, il Garante ha adottato il Regolamento n.2/2019 il quale, alla Tabella B allegata, prevede un termine di 120 giorni dall’accertamento della violazione per la notificazione della stessa. Il Tribunale ha ritenuto tale termine perentorio, applicando la giurisprudenza del Consiglio di Stato (n. 584/2021) in tema di conclusione dei procedimenti sanzionatori delle autorità amministrative indipendenti.

Ciò premesso, il Tribunale ha affrontato la questione della individuazione del dies a quo dando atto che secondo la società decorrenza è iniziata dal 03/02/2020, giorno in cui il Garante aveva ricevuto la nota del Comune di Formia in cui era esplicitata la circostanza posta alla base del provvedimento sanzionatorio e cioè che RAGIONE_SOCIALE aveva svolto dal 18.09.2019 (momento della consegna sotto riserva del cantiere e di avvio della prestazione del servizio pubblico) alla data del 27.04.2020 il ruolo di responsabile esterno del trattamento senza un adeguato atto di nomina; secondo il Garante invece termine doveva invece farsi decorrere dal 13/07/2021, giorno in cui il Garante aveva ottenuto il riscontro della società, ritenendo solo allora acquisiti tutti gli elementi necessari alla conclusione dell’istruttoria preliminare.
Il Tribunale ha quindi accolto la tesi della società affermando che nel caso di specie le attività istruttorie preliminari poste in essere dal Garante non giustificano il lasso di tempo intercorso tra la notizia del possibile illecito e la notifica dell’avvio del procedimento sanzionatorio sia perché aveva la ricevuto la notizia del fatto da parte del comune sin dal 3 febbraio 2020 sia perché la fattispecie non richiedeva accertamenti istruttori tecnicamente complessi.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Garante affidandosi a due motivi. La società si è difesa con controricorso .

Il Procuratore generale, nella persona del sostituto procuratore NOME COGNOME ha presentato requisitoria scritta rilevando che procedimento dovrebbe essere trattato in pubblica udienza per la rilevanza nomofilattica e la novità delle questioni che esso solleva. Rileva altresì che con ordinanza interlocutoria n. 34858 del 2024, analogo procedimento, già fissato in adunanza camerale, è stato rinviato a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza.

RITENUTO CHE

1. -Con il primo motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione di norma di diritto con riferimento alla natura perentoria del termine di 120 giorni per la notifica dell’atto di contestazione, in particolare in relazione agli artt. 2 l. n. 241/1990, 14 l. n. 689/1981, 166 d. lgs. n. 196/2003

2.Con il motivo secondo si lamenta la violazione e falsa applicazione di norma di diritto con riferimento alla decorrenza del termine per la notifica dell’avvio di contestazione della violazione, in particolare in relazione alle disposizioni contenute nella tabella B, n. 2 del regolamento n. 2/2019 dell’Ufficio del Garante e all’art. 166, comma 5, del Codice.

L’Avvocatura invoca il principio generale, strettamente derivato dal principio di legalità, che i termini stabiliti dalla legge sono da ritenersi ordinatori salvo che la legge stessa non li dichiari espressamente perentori ovvero colleghi esplicitamente al loro inutile decorso effetti decadenziali o comunque restrittivi. Osserva che nessuna norma stabilisce la natura perentoria del detto termine; al contrario, il d.lgs. 196/2003 ha espressamente escluso l’applicazione, ai procedimenti sanzionatori del Garante, dell’art. 14 della legge 689/1981, che prevede un termine di decadenza per le contestazioni amministrative
3.- Le questioni qui proposte sono effettivamente analoghe a quelle esaminate dalla ordinanza di questa Corte n. 34858/2024, segnatamente quelle afferenti la natura perentoria oppure ordinatoria del termine di contestazione della violazione di cui si discute e la individuazione del dies a quo della relativa sua decorrenza e se, a tale fine, rilevi, o non, la complessità della istruttoria e se quest’ultima debba considerarsi unitariamente, o meno. E’ stata evidenziata nella citata ordinanza la particolare complessità e rilevanza della questione (cfr. Cass., S.U., n. 14437 del 2018), l’assenza di specifici precedenti di legittimità ed il chiaro valore nomofilattico, che rendono opportuna la rimessione della causa alla pubblica udienza.
Di conseguenza, il presente procedimento deve essere rinviato a nuovo ruolo al fine di trattarlo dopo la pubblica udienza fissata per il processo n. 6202/2024

P.Q.M.

Rinvia la causa a nuovo ruolo. Così deciso in Roma, il 06/03/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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