Termine deposito documenti: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha stabilito che, nei giudizi di opposizione a sanzione amministrativa antecedenti alla riforma del 2011, il termine per il deposito dei documenti da parte della Pubblica Amministrazione non era perentorio. Un’amministrazione aveva sanzionato un cittadino, ritenuto presidente di un circolo. Quest’ultimo si era opposto, negando la sua carica. I giudici di merito avevano accolto l’opposizione, giudicando tardiva la documentazione prodotta dall’amministrazione per provare il ruolo del sanzionato. La Cassazione ha annullato tale decisione, chiarendo che secondo la vecchia normativa (L. 689/1981), il termine deposito documenti era meramente ordinatorio e la prova poteva essere prodotta anche in corso di causa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 ottobre 2025 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Termine Deposito Documenti: La Cassazione chiarisce la disciplina pre-riforma

L’opposizione a una sanzione amministrativa è un percorso processuale con regole ben precise, soprattutto per quanto riguarda le scadenze. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto luce su un aspetto cruciale: la natura del termine deposito documenti per la Pubblica Amministrazione nei giudizi iniziati prima della riforma del 2011. La Corte ha stabilito che tale termine non era perentorio, ma ordinatorio, con importanti conseguenze sulla validità delle prove prodotte.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da un’ordinanza-ingiunzione emessa dall’amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato. Un soggetto veniva sanzionato con il pagamento di 16.000 euro, in qualità di presunto presidente di un circolo privato, per la violazione della normativa sugli apparecchi da intrattenimento (art. 110 TULPS).

Il cittadino sanzionato proponeva opposizione, sostenendo di non essere il legale rappresentante del circolo e, quindi, di non avere legittimazione passiva. In sostanza, affermava che la sanzione era stata indirizzata alla persona sbagliata.

La Decisione dei Giudici di Merito

Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello davano ragione all’opponente. I giudici di merito ritenevano che l’Amministrazione non avesse provato tempestivamente la qualità di presidente del soggetto sanzionato. La documentazione prodotta dall’ente pubblico nel corso del giudizio di primo grado veniva considerata tardiva, in quanto depositata oltre i termini previsti dall’art. 416 del codice di procedura civile, ritenuto applicabile dalla Corte d’Appello. Di conseguenza, l’opposizione veniva accolta e l’ordinanza-ingiunzione annullata.

Il Termine Deposito Documenti e la Decisione della Cassazione

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha impugnato la decisione della Corte d’Appello dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando un’errata applicazione della legge. Il punto centrale del ricorso verteva sulla natura del termine deposito documenti previsto dalla normativa applicabile all’epoca dei fatti.

La Cassazione ha accolto il ricorso, fornendo un’interpretazione chiara e fondamentale. I giudici supremi hanno sottolineato che il giudizio di opposizione era iniziato nel 2007 e, pertanto, doveva essere regolato dall’art. 23 della Legge n. 689/1981 nella sua formulazione originaria, antecedente alle modifiche introdotte dal D.Lgs. 150/2011.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che il vecchio testo dell’art. 23 della Legge 689/1981, applicabile ratione temporis, prevedeva che l’autorità amministrativa dovesse depositare copia del rapporto e degli atti relativi all’accertamento dieci giorni prima dell’udienza. Tuttavia, la norma non stabiliva che tale termine fosse perentorio, né prevedeva alcuna sanzione processuale, come la decadenza, in caso di inosservanza. Al contrario, la giurisprudenza consolidata formatasi su quella norma aveva sempre ritenuto che il termine avesse natura meramente ordinatoria. Questo significa che l’Amministrazione poteva produrre documenti anche in una fase successiva del processo, senza che ciò ne inficiasse la validità.

La Corte d’Appello, invece, aveva erroneamente applicato principi derivanti dalla normativa successiva (D.Lgs. 150/2011), che ha introdotto termini più rigidi e perentori, richiamando le preclusioni tipiche del rito del lavoro (art. 416 c.p.c.). Questo errore di diritto ha portato a qualificare come tardiva una produzione documentale che, secondo la legge applicabile al caso specifico, era invece ammissibile.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello di Salerno, in diversa composizione. Il giudice del rinvio dovrà riesaminare il caso attenendosi al principio di diritto secondo cui, nel regime processuale della Legge 689/1981 antecedente alla riforma del 2011, il termine deposito documenti a carico della Pubblica Amministrazione non è perentorio. Pertanto, i documenti prodotti dall’Amministrazione per dimostrare la legittimazione passiva del sanzionato dovranno essere considerati validamente acquisiti al processo e valutati nel merito.

In un’opposizione a sanzione amministrativa iniziata prima del 2011, il termine per il deposito dei documenti da parte della Pubblica Amministrazione era perentorio?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la normativa applicabile all’epoca (art. 23 della Legge 689/1981, nella formulazione vigente prima delle riforme del 2011) prevedeva un termine di natura meramente ordinatoria, non perentoria.

Cosa succede se la Pubblica Amministrazione deposita i documenti in ritardo in un giudizio regolato dall’art. 23 della L. 689/1981 (vecchia formulazione)?
La produzione documentale è valida. L’inosservanza del termine non implicava alcuna decadenza né rendeva nulla la produzione, quindi i documenti potevano essere depositati anche in corso di causa ed essere utilizzati come prova.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato la sentenza della Corte d’appello?
Perché la Corte d’appello ha applicato erroneamente una disciplina processuale successiva (quella che prevede termini perentori sulla scorta dell’art. 416 c.p.c.), anziché quella vigente al momento dell’inizio della causa (2007), che non prevedeva la perentorietà del termine per il deposito dei documenti da parte dell’amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 27822 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 27822 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 13772/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, c.f. 97210890584, in persona del direttore pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’ Avvocatura AVV_NOTAIO dello RAGIONE_SOCIALE;

ricorrente

contro

COGNOME NOME, c.f. CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO;

contro

ricorrente avverso la sentenza n. 1650/2019 della Corte d’ appello di Salerno, pubblicata il 28-11-2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del giorno 8-10-2025 dal consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del Pubblico Ministero, nella persona del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, il quale ha chiesto che il ricorso venga accolto e sia disposto il rinvio alla Corte d’appello di Salerno , in diversa composizione.

OGGETTO:

opposizione a ordinanza- ingiunzione

RG. 13772/2020

C.C. 8-10-2025

FATTI DI CAUSA

1. Con ricorso depositato il 29-10-2007 avanti il Tribunale di Sala Consilina-sezione distaccata di Sapri, NOME COGNOME proponeva opposizione all’ordinanza -ingiunzione n. 11539 del 25-9-2007, con la quale il direttore dell’ufficio regionale della Campania, sezione di Salerno, RAGIONE_SOCIALE, gli aveva ingiunto di pagare, in qualità di presidente del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sito a Caselle in Pittari, la sanzione amministrativa di Euro 16.000,00 per la violazione dell’art. 110 co. 9, lett. c), TULPS, a seguito del rinvenimento presso il locale del RAGIONE_SOCIALE di sedici apparecchi di intrattenimento privi dei requisiti prescritti dalla legge.
L’opponente eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva, in ragione della mancanza di prova della sua qualità di presidente ed esercente il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Con sentenza n. 55/2011 l’adito Tribunale accoglieva l’opposizione, annullando l’ordinanza -ingiunzione.

Decidendo sul gravame formulato dai RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, ufficio regionale della Campania, la Corte di appello di Salerno lo rigettava integralmente, con la sentenza n. 1650/2019.

Con quest’ultima si riteneva che il giudice di primo grado aveva correttamente accolto l’opposizione , in ragione del mancato assolvimento da parte dell’Amministrazione dell’onere della prova in ordine alla legittimazione passiva in capo a NOME COGNOME; ciò in quanto, a fronte della richiesta di declaratoria di carenza di legittimazione passiva formulata nel ricorso, i RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE nulla avevano allegato nell’atto di costituzione e non avevano assolto all’onere probatorio con produzione documentale tempestiva ex art. 416 cod. proc. civ. volta a dimostrare la qualità di esercente il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in capo a NOME COGNOME; affermava che la produzione della
documentazione eseguita dall’Amministrazione nel corso del giudizio di primo grado era tardiva ai sensi dell’art. 416 cod. proc. civ.

RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione avverso la citata sentenza di appello sulla base di un unico motivo, al quale ha resistito NOME COGNOME con controricorso.

In prossimità dell’adunanza in camera di consiglio il Pubblico Ministero ha depositato memoria con le sue conclusioni; anche il controricorrente ha depositato memoria illustrativa.

A ll’esito della camera di consiglio de l giorno 8-10-2025 la Corte ha riservato il deposito dell’ordinanza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo proposto l’RAGIONE_SOCIALE deduce ‘ violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della L. n. 689/81 ratione temporis vigente, in relazione all’art. 360 n. 4 c.p.c.’ , lamentando che la sentenza impugnata abbia ritenuto che l’Amministrazione non aves se dato tempestiva prova della legittimazione di NOME COGNOME, qualificando come tardiva la produzione documentale eseguita in udienza; sostiene che il termine di cui all’art. 23 , co. 2, della legge n. 689/1981 -‘ratio n e temporis’ applicabile nella controversia in questione – per il deposito dei documenti relativi alla prova dell’illecito fosse meramente ordinatorio e, quindi, assume che l’Amministrazione ben poteva depositare in corso di causa ulteriore documentazione volta a comprovare la legittimazione di NOME COGNOME, quale Presidente del RAGIONE_SOCIALE.
Il ricorso è fondato.

Nella fattispecie il ricorso di opposizione all’ordinanza -ingiunzione è stato depositato il 29-10-2007 e, perciò, il relativo giudizio era regolato dall’art. 23 della legge 24 novembre 1981 n. 689, il quale, nella formulazione ratione temporis vigente in forza RAGIONE_SOCIALE modifiche apportate dal d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, e dal d.lgs. 2 febbraio

2006 n. 40, al secondo comma disponeva che il giudice, con il decreto di fissazione dell’udienza di comparizione, ordinasse all’autorità che aveva emesso il provvedimento impugnato di depositare in cancelleria, dieci giorni prima dell’udienza, copia del rapporto con gli atti relativi all’accertamento, prevedendo, altresì, che nel corso del giudizio il giudice poteva disporre anche d’ufficio i mezzi di prova che riteneva necessari.

In proposito, è stato enunciato il principio secondo il quale il modello prefigurato dal legislatore non conteneva particolari sanzioni processuali (salvo quella di cui al comma 5 dell’art. 23 della convalida dell’ordinanza -ingiunzione nel caso ivi previsto) per omissioni o ritardi di attività RAGIONE_SOCIALE parti, sicché l’inosservanza, da parte dell’autorità che aveva emesso il provvedimento opposto, del termine per il deposito dei documenti relativi all’infrazione non implicava, in difetto di espressa previsione di perentorietà, alcuna decadenza, né rendeva la relativa esibizione nulla (Cass. Sez. 2, 20-12-2016, n. 26362); quindi, la produzione di qualsiasi documento da parte dell’Autorità opposta poteva intervenire anche in corso di causa, non avendo il relativo termine natura perentoria (Cass. Sez. 1, 5-7-2006, n. 15324; Cass. Sez. 1, 11-11-2004, n. 21491; Cass. Sez. 1, 27-9-2002, n. 14016; Cass. Sez. 1, 17-1-1998, n. 373).
Invece, la sentenza impugnata ha applicato erroneamente alla fattispecie il principio enunciato da Cass. Sez. 2, 18-4-2018 n. 9545, perché questa pronuncia – così come Cass. Sez. 3, 13-6-2019 n. 15887 nello stesso senso – ha ritenuto perentorio il termine per il deposito da parte dell’Amministrazione dei documenti ulteriori rispetto alla copia del rapporto e agli atti relativi all’accertamento in forza della previsione dell’art. 416 cod. proc. civ., da applicare, però, ai procedimenti di opposizione a sanzione amministrativa disciplinati dal d.lgs. 1°
settembre 2011 in virtù del combinato disposto dei relativi artt. 6, co. 8, e 2, co. 1.

Invece, p oiché l’art. 23 legge 689/1981 temporalmente applicabile nella fattispecie – non conteneva alcun richiamo all’art. 416 cod. proc. civ., l’applicazione di quest’ultimo non avrebbe potuto essere estesa al procedimento regolato dallo stesso art. 23 per la proposizione dei mezzi di prova e per la produzione (anche) di (ulteriori) documenti.

A tale principio dovrà uniformarsi il giudice di rinvio.

L’accoglimento del ricorso comporta la cassazione della sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello di Salerno in diversa composizione, la quale, oltre a fare applicazione del suddetto principio, provvederà anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte d’appello di Salerno , in diversa composizione, anche per la regolazione RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione civile della Corte suprema di cassazione il giorno 8-10-2025

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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