Termine decadenza sanzioni: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha confermato l’annullamento di sanzioni amministrative per omessi versamenti contributivi, poiché notificate dall’ente previdenziale oltre il termine di decadenza sanzioni di 90 giorni. La Corte ha stabilito che, per illeciti depenalizzati, questo termine decorre dall’entrata in vigore della legge di depenalizzazione, qualora l’ente fosse già a conoscenza dei fatti. La decisione sottolinea l’importanza della certezza del diritto e del diritto di difesa del contribuente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Termine Decadenza Sanzioni: Quando Scatta l’Orologio per l’Amministrazione?

L’introduzione di una nuova legge che trasforma un reato in un semplice illecito amministrativo solleva interrogativi cruciali sulla gestione delle violazioni passate. In particolare, quanto tempo ha la Pubblica Amministrazione per agire? Una recente sentenza della Corte di Cassazione fa luce sul termine decadenza sanzioni, stabilendo un principio fondamentale a tutela della certezza del diritto per il cittadino. La decisione chiarisce da quando decorre il tempo per notificare una sanzione relativa a un fatto commesso quando era ancora considerato reato.

I Fatti del Caso: Contributi Omsessi e Depenalizzazione

Una datrice di lavoro si è vista notificare nel 2022 tre ordinanze ingiunzione da parte dell’Ente Previdenziale per il pagamento di sanzioni amministrative. Le violazioni contestate risalivano agli anni 2013, 2014 e 2015 e riguardavano l’omesso versamento di ritenute previdenziali. All’epoca dei fatti, tale omissione costituiva un reato.

Tuttavia, con il Decreto Legislativo n. 8 del 2016, il legislatore ha depenalizzato la fattispecie, trasformandola in un illecito amministrativo per importi inferiori a una certa soglia. La contribuente ha impugnato le sanzioni, sostenendo che l’Ente avesse agito tardivamente, ben oltre il termine di 90 giorni previsto dalla legge per la notifica delle violazioni.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno dato ragione alla datrice di lavoro, annullando le sanzioni. I giudici di merito hanno ritenuto che l’Ente fosse a conoscenza dell’illecito fin dal 2014 e che il termine per agire fosse ampiamente scaduto.

La questione del termine decadenza sanzioni e la difesa dell’Ente

L’Ente Previdenziale ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo un’interpretazione diversa della normativa. Secondo l’Ente, la disciplina speciale per i fatti depenalizzati (art. 9, D.Lgs. 8/2016) prevedeva che il termine di 90 giorni per la notifica decorresse solo dalla ricezione degli atti trasmessi dall’autorità giudiziaria. Poiché in questo caso non c’era stata alcuna trasmissione di atti dalla Procura, l’Ente riteneva di non essere incorso in alcuna decadenza.

Il cuore della controversia era quindi stabilire la natura del termine di 90 giorni e, soprattutto, il suo momento di decorrenza (il dies a quo) per le violazioni commesse prima della depenalizzazione, in assenza di una comunicazione formale da parte della Procura.

Le Motivazioni della Sentenza: Certezza del Diritto e Tutela del Contribuente

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’Ente Previdenziale, fornendo una motivazione chiara e basata su principi costituzionali. I giudici supremi hanno affermato che il termine di 90 giorni per la contestazione dell’illecito, previsto dall’art. 14 della Legge n. 689/1981, è un termine di decadenza. Questo significa che il suo mancato rispetto comporta l’estinzione del potere sanzionatorio dell’amministrazione.

La Corte ha spiegato che tale termine è posto a presidio di esigenze fondamentali come la certezza giuridica e il diritto di difesa del cittadino (artt. 23, 24 e 97 della Costituzione). Un soggetto non può rimanere indefinitamente esposto al potere sanzionatorio della Pubblica Amministrazione. L’inerzia di un’autorità (in questo caso, l’autorità giudiziaria che non ha trasmesso gli atti) non può ricadere a danno del cittadino.

Per risolvere il problema del momento iniziale di decorrenza, la Corte ha applicato un principio generale dell’ordinamento: quando una nuova legge introduce un termine di decadenza più breve, questo si applica anche alle situazioni preesistenti, ma inizia a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova legge. Pertanto, nel caso di specie, il termine di 90 giorni per l’Ente Previdenziale è iniziato a decorrere dal 6 febbraio 2016, data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 8/2016. Poiché l’Ente era già in possesso di tutti gli elementi per contestare la violazione (avendo notificato il primo avviso di pagamento nel 2014), avrebbe dovuto agire entro 90 giorni da quella data.

Le Conclusioni: Il Principio di Diritto e le Implicazioni Pratiche

La Corte di Cassazione ha enunciato il seguente principio di diritto: il termine di novanta giorni per notificare la violazione amministrativa concernente il mancato versamento di ritenute previdenziali, in caso di depenalizzazione, è fissato a pena di decadenza. Se manca la trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, tale termine decorre dal momento di entrata in vigore della legge di depenalizzazione, a condizione che l’amministrazione avesse già tutti gli elementi per l’accertamento. Questa sentenza ha importanti implicazioni pratiche: le pubbliche amministrazioni non possono attendere indefinitamente per irrogare sanzioni relative a illeciti depenalizzati se sono già a conoscenza dei fatti. I cittadini, d’altro canto, vedono rafforzato il loro diritto a una definizione tempestiva della propria posizione giuridica, senza subire le conseguenze di eventuali inerzie burocratiche.

Qual è il termine per notificare una sanzione amministrativa per un illecito che è stato depenalizzato?
La sentenza stabilisce che il termine è di novanta giorni. Questo è un termine di decadenza, il cui mancato rispetto estingue il diritto dell’amministrazione di sanzionare.

Da quando decorre il termine di novanta giorni per le violazioni commesse prima della legge di depenalizzazione?
Se l’autorità giudiziaria non ha trasmesso gli atti all’amministrazione, il termine di novanta giorni decorre dalla data di entrata in vigore della legge di depenalizzazione (in questo caso, il 6 febbraio 2016), a condizione che l’amministrazione fosse già in possesso di tutti gli elementi per contestare la violazione.

L’inerzia dell’autorità giudiziaria nel trasmettere gli atti può danneggiare il cittadino?
No. La Corte ha chiarito che l’inerzia nella trasmissione degli atti non può ripercuotersi a danno del cittadino, privandolo del diritto a una rapida definizione della sua posizione giuridica di fronte al potere sanzionatorio dello Stato.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 8784 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 8784 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 02/04/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 1803/2024 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO COGNOMEINDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOMECODICE_FISCALE, COGNOME NOME COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME (CODICE_FISCALE -ricorrente-

contro

COGNOME NOMECOGNOME elettivamente domiciliato in PEC DEL DIFENSORE DOMICILIO DIGITALE, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso la SENTENZA di CORTE D’APPELLO TORINO n. 339/2023 depositata il 12/07/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Torino confermava la sentenza del Tribunale di Aosta, che aveva accolto la opposizione proposta da NOME COGNOME avverso tre ordinanze ingiunzione notificate dall’INPS il 31 gennaio 2022, aventi ad oggetto il pagamento di sanzioni amministrative per omesso versamento di contributi.

2.La Corte territoriale esponeva che il Tribunale aveva accolto la opposizione, sul rilievo che:

-nella fattispecie non erano applicabili gli articoli 8 e 9 d.lgs n. 8/2016, poiché non vi era stata alcuna trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica, con successiva restituzione degli stessi;

-gli avvisi di accertamento erano stati formati nell’anno 2017, oltre un anno dopo la entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016, allorquando il termine previsto dall’art. 14 l. n. 689/1981 era ampiamente decorso;

-l’INPS era a conoscenza dell’illecito commesso fin dall’anno 2014, tanto che aveva proceduto alla notifica degli avvisi di pagamento alle date del 9 luglio 2014, 7 novembre 2015 e 18 novembre 2016.

Tanto premesso, il giudice dell’appello condivideva la valutazione del Tribunale di intervenuta estinzione dell’obbligo di pagare le sanzioni, stante la tardività della notifica delle violazioni rispetto al termine di novanta giorni di cui all’articolo 14 l. n. 689/1981.

4.Osservava che, per effetto dell’articolo 6 d.lgs. 15 gennaio 2016 n. 8, il procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative derivanti dalla depenalizzazione disposta dallo stesso decreto legislativo era soggetto alle disposizioni di cui al capo I della l. n. 689/1981, sezione I e II.

5.Nella fattispecie di causa, il termine perentorio di novanta giorni previsto dall’ articolo 14 l. n. 689/1981 decorreva dalla entrata in vigore del decreto legislativo n. 8 del 2016, posto che, come rilevato dal primo giudice, l’INPS era a conoscenza dell’illecito commesso dalla VASER fin dall’anno 2014, avendo notificato il primo avviso di pagamento il 9 luglio 2014. All’epoca della notifica dei tre avvisi di pagamento l’ente previdenziale aveva tutti gli elementi per procedere alla contestazione della violazione.
6.Le ordinanze ingiunzione, pertanto, erano state correttamente annullate dal Tribunale, in base alla decadenza di cui allo stesso articolo 14.

7.Ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza l’INPS, articolato in un unico motivo di censura, cui NOME COGNOME ha resistito con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.Con l’unico motivo di ricorso l’INPS ha denunciatoai sensi dell’art. 360 n. 3 cod.proc.civ. -la violazione e falsa applicazione dell’articolo 14, comma 2, l. 24 novembre 1989 n. 68; degli articoli 8, primo comma, e 9 d.lgs. 15 gennaio 2016 n. 8; dell’art. 2, comma 1 -bis d.l. 12 settembre 1983 n. 463, conv. con modif. dalla l. 11 novembre 1983 n. 638.

2.Ha esposto che le omissioni contributive si riferivano ai periodi di gennaio, marzo, aprile e giugno degli anni 2013,2014,2015 e ricadevano nella fattispecie prevista dall’art. 2, comma 1 – bis d.l. n. 463/1983 (ritenute previdenziali sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti effettuate e non versate), già costituente reato e degradata ad illecito amministrativo dal d.lgs. n. 8/2016 nel caso di omessi versamenti non superiori ad euro 10.000 annui.

3.Ha dedotto che per i fatti commessi anteriormente alla entrata in vigore della norma di depenalizzazione era dettata una speciale disciplina dagli articoli 8 e 9 del d.lgs. n. 8/2016, prevalente rispetto alla generale disposizione, contenuta nel precedente articolo 6, di applicabilità della l. n. 689/1981, capo I, sezioni I e II ; in particolare, l’articolo 9 prevedeva la notifica al trasgressore degli estremi della violazione nel termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti trasmessi dalla Procura, senza collegare alcuna decadenza all’eventuale inosservanza del termine. Era invece richiamato l’articolo 16 l. n. 689/1981, sul pagamento della sanzione in misura ridotta entro sessanta giorni dalla notifica.
4.Il motivo è infondato.

5.E’ noto che il d.lgs. 15 gennaio 2016 n. 8, art. 3, comma 6, ha parzialmente depenalizzato -e trasformato in illecito amministrativo -il reato di omesso versamento delle ritenute previdenziali effettuate dal

datore di lavoro sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti, previsto dall’articolo 2, comma 1 -bis, d.l 12 settembre 1983 n. 463, conv. con modif. in l. 11 novembre 1983 n. 463.

6.Va premesso che il d.lgs. n. 8/2016, nel prevedere, all’art. 8, comma 1, che ‘le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’, ha disciplinato, all’art. 9, le modalità con cui darvi concreta applicazione, stabilendo anzitutto che ‘l’autorità giudiziaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all’autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi’ (comma 1), differenziando in secondo luogo i soggetti a ciò tenuti a seconda che l’azione penale sia già stata o meno esercitata (commi 2 e 3) e disponendo, da ultimo, che ‘l’autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti’ (comma 4).
7.Ciò posto, va rilevato che l’art. 6, d.lgs. n. 8/2016, stabilisce in forma assolutamente generale che ‘nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689’; e se è indubitabile che la previsione valga anzitutto pro futuro, ossia per le violazioni commesse a far data dalla sua entrata in vigore, non è meno vero che tra le ‘sanzioni amministrative previste dal presente decreto’ debbono intendersi ricomprese anche quelle sanzioni che, a norma del successivo art. 8, ‘si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’: prova ne sia, ai fini che qui interessano, che l’art. 9, come s’è già visto, prevede che l’autorità amministrativa debba notificare ‘gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti’, vale a dire entro il medesimo termine previsto dall’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, che la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente interpretato come termine di decadenza dall’esercizio
della potestà sanzionatoria (cfr. ex multis Cass. n. 9456 del 2004 e, da ult., Cass. n. 4345 del 2024).

8.Si tratta, ad avviso del Collegio, di una soluzione costituzionalmente necessitata ove si consideri che, nel dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18 l. n. 689/1981, nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l’emissione dell’ordinanza ingiunzione o dell’ordinanza di archiviazione degli atti, la Corte costituzionale ha nondimeno precisato che, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità deve necessariamente modellare anche ‘la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere’, in quanto ‘la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale’, e la sua individuazione in un momento ‘non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.’ (Corte cost. n. 151 del 2021).
9.In altri termini, è il principio di legalità di cui all’art. 23 Cost., in combinato disposto con il diritto di difesa di cui all’art. 24 e il principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97, ad imporre all’interprete di ritenere che il termine previsto all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, sia un termine di decadenza: diversamente opinando, infatti, l”esigenza di contenere nel tempo lo stato di incertezza inevitabilmente connesso alla esplicazione di una speciale prerogativa pubblicistica, quale è quella sanzionatoria, capace di incidere unilateralmente e significativamente sulla situazione giuridica soggettiva dell’incolpato’, resterebbe esclusivamente affidata alla previsione del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative (art.
28, l. n. 689/1981), che tuttavia, per ampiezza e suscettibilità di interruzione, deve considerarsi ‘inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione’ (così ancora Corte cost. n. 151 del 2021, cit.).

10.Chiarito, pertanto, che la norma di cui all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, deve leggersi alla stregua del precetto di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, e ricordato che, per principio generale, l’onere della prova dell’osservanza dei termini previsti a pena di decadenza per l’esercizio di un diritto incombe su chi intende esercitarlo (cfr., fra le tante, Cass. nn. 3796 del 1989, 10412 del 1997, 7093 del 2003), la peculiarità del caso di specie è data dal fatto che nessuna trasmissione degli atti è stata effettuata dall’autorità giudiziaria all’INPS di talché non appare possibile né riferirsi al dies a quo previsto dall’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, né a fortiori quello di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, dal momento che all’epoca dell’accertamento il fatto era previsto dalla legge come reato.
Tanto perché, come la sentenza ha accertato in fatto, non vi era stata alcuna originaria trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica, con successiva restituzione degli stessi all’esito della depenalizzazione.

D’altra parte, deve logicamente escludersi che l’inerzia nella trasmissione degli atti possa ridondare a danno dell’incolpato, privandolo del diritto alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione: una simile conclusione si porrebbe infatti diametralmente in contrasto con le esigenze di certezza del diritto e di tutela del diritto di difesa e del buon andamento dell’amministrazione puntualmente evidenziate da Corte cost. n. 151 del 2021, cit., e sarebbe dunque sospettabile di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 23, 24 e 97 Cost.
13.Reputa il Collegio che alla questione possa darsi risposta negli stessi termini elaborati dalle Sezioni Unite di questa Corte in relazione all’incidenza di una legge sopravvenuta che introduca ex novo un termine di decadenza riferibile ad una situazione giuridica ancora pendente (Cass. S.U. n. 15352 del 2015): fermo restando, infatti, che la previsione di un

termine di decadenza da parte del legislatore non può avere effetto retroattivo, non potendo logicamente configurarsi un’ipotesi di estinzione del diritto per mancato esercizio da parte del titolare in assenza di una previa determinazione del termine entro il quale il diritto debba essere esercitato, il necessario bilanciamento tra le esigenze di garantire, da una parte, il conseguimento delle finalità perseguite dal legislatore con l’introduzione del termine decadenziale per l’esercizio della potestà sanzionatoria e di tutelare, dall’altra parte, l’interesse della parte pubblica a non vedersi addebitare un’inerzia ad essa non imputabile può essere assicurato dalla regola di valore generale dell’art. 252 att. c.c., secondo cui quando per l’esercizio di un diritto il codice stabilisce un termine più breve di quello stabilito dalle leggi anteriori, il nuovo termine si applica anche all’esercizio dei diritti sorti anteriormente e alle prescrizioni e usucapioni in corso, ma il nuovo termine decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge.
14.Alla stregua delle anzidette considerazioni, affatto correttamente i giudici territoriali hanno ritenuto nel caso di specie che la decorrenza del termine entro cui effettuare la contestazione dell’addebito andasse collocata al momento di entrata in vigore del d. lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ossia quando, intervenuta la depenalizzazione, l’INPS comunque avrebbe potuto motu proprio dar corso al procedimento sanzionatorio mediante notifica della violazione. Sicché, considerato che i giudici territoriali hanno altresì accertato che tutti i dati erano già in possesso dell’Istituto, deve concludersi che la sentenza gravata resiste alle censure mossele.
15.Il ricorso, pertanto, va rigettato con l’enunciazione del seguente principio di diritto: ‘il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti dall’autorità giudiziaria, entro il quale, a norma dell’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, l’INPS deve notificare al responsabile la violazione amministrativa concernente il mancato versamento delle ritenute previdenziali, parzialmente depenalizzata ai sensi dell’art. 3, comma 6, del medesimo decreto legislativo, è fissato a pena di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria e, in caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, decorre dal momento di entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ove dal
vaglio di merito risulti che, in concreto, l’accertamento delle violazioni non ha richiesto da parte dell’INPS alcuna attività istruttoria’.

16. La novità e complessità della questione trattata giustificano la compensazione delle spese del giudizio di legittimità, mentre, tenuto conto del rigetto del ricorso, va dichiarata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10.12.2024.

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