Tempestività contestazione: il vincolo del rinvio

La Corte di Cassazione ha annullato la decisione di una Corte d’Appello che non si era conformata ai principi stabiliti in una precedente sentenza di rinvio. Il caso riguarda la tempestività della contestazione di un illecito amministrativo a un’azienda per aver impiegato un dipendente pubblico senza autorizzazione. La Suprema Corte ha ribadito che, nel valutare la tempestività, il giudice deve considerare l’intero arco temporale delle indagini, anche se condotte da più organi di polizia (Carabinieri e Guardia di Finanza), e non può ignorare le direttive della precedente cassazione sulla valutazione di possibili duplicazioni di richieste e ritardi burocratici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Tempestività Contestazione Illecito: Il Giudice di Rinvio Non Può Ignorare la Cassazione

La valutazione sulla tempestività della contestazione di un illecito amministrativo rappresenta un pilastro fondamentale a garanzia del diritto di difesa del cittadino. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata su questo tema cruciale, specificando i limiti dei poteri del giudice di rinvio e sottolineando come ritardi dovuti a disfunzioni burocratiche o duplicazioni di indagini tra diversi organi non possano posticipare l’inizio del termine per sanzionare.

I Fatti del Caso

Una società operante nel settore sanitario veniva sanzionata dall’Agenzia delle Entrate per aver stipulato un contratto di lavoro autonomo con un infermiere, dipendente pubblico, senza che questi avesse ricevuto la necessaria autorizzazione dalla sua amministrazione di appartenenza. L’azienda impugnava la sanzione, eccependo la tardività della contestazione.

La questione si complicava a causa del coinvolgimento di due distinti corpi di polizia: prima i Carabinieri del NAS, che avevano richiesto documenti già nel maggio 2010, e successivamente la Guardia di Finanza, che aveva effettuato un’ulteriore acquisizione documentale nell’aprile 2011, notificando poi la contestazione nel giugno 2011.

In un primo momento, la Corte d’Appello aveva ritenuto tempestiva la sanzione, considerando solo l’attività della Guardia di Finanza. La Cassazione, tuttavia, aveva annullato questa decisione, ordinando un nuovo esame che tenesse conto dell’intero arco temporale, a partire dal primo invio di documenti ai Carabinieri nel 2010, e che valutasse la “ragionevolezza” dei tempi e l’eventuale “duplicazione di richieste”.

Nonostante ciò, la Corte d’Appello, in sede di rinvio, giungeva nuovamente a conclusioni simili, escludendo la rilevanza delle prime indagini. La società ricorreva nuovamente in Cassazione, lamentando la violazione dei principi vincolanti stabiliti dalla prima sentenza.

La Decisione della Corte e la Tempestività della Contestazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’azienda, cassando per la seconda volta la decisione della Corte d’Appello. Il punto centrale della pronuncia è il rigoroso vincolo che lega il giudice di rinvio alle indicazioni, sia di diritto sia di fatto, contenute nella sentenza rescindente della Cassazione.

La Corte ha stabilito che il giudice di rinvio aveva errato nel non considerare l’intero periodo temporale indicato dalla Cassazione (maggio 2010 – giugno 2011) come rilevante per la valutazione della tempestività della contestazione dell’illecito. Inoltre, aveva erroneamente ignorato la questione della “duplicazione di richieste” di documenti, un punto che la Cassazione aveva esplicitamente chiesto di esaminare.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano su un principio cardine del nostro ordinamento processuale: il giudice di rinvio non ha la facoltà di discostarsi dai principi di diritto e dall’ambito fattuale delineato dalla Cassazione. In questo caso, la Cassazione aveva già stabilito che:

1. L’indagine è unitaria: Ai fini della valutazione della tempestività, non rileva quale organo di polizia (Carabinieri o Guardia di Finanza) abbia condotto l’accertamento, in quanto entrambi erano competenti a rilevare l’infrazione.
2. I ritardi burocratici non giustificano la tardività: La Corte ha richiamato il proprio consolidato orientamento secondo cui “il tardivo compimento di atti” che l’amministrazione avrebbe dovuto compiere tempestivamente non sposta in avanti il termine di 90 giorni per la contestazione. Allo stesso modo, una “ingiustificata divisione e/o una duplicazione di compiti fra più organi” che genera “irragionevoli ritardi” è ininfluente.
3. Il perimetro dell’indagine era già stato definito: La prima sentenza di Cassazione aveva chiaramente identificato il lasso temporale da esaminare (dal maggio 2010) e i fatti rilevanti (la possibile duplicazione delle richieste). La Corte d’Appello, ignorando tali indicazioni, ha commesso un error in procedendo, violando i limiti dei suoi poteri.

In sostanza, la Cassazione ha censurato il tentativo del giudice di merito di vanificare la precedente decisione, non tenendo conto di un intero anno di attività investigativa preliminare. Questo periodo, invece, era essenziale per stabilire se l’amministrazione avesse agito con la dovuta solerzia.

Le Conclusioni

La decisione ha importanti implicazioni pratiche. Essa riafferma che il diritto del cittadino o dell’impresa a non rimanere indefinitamente esposto all’azione sanzionatoria della Pubblica Amministrazione è un principio fondamentale. Le inefficienze interne alla P.A., come la scarsa comunicazione tra diversi organi investigativi o la duplicazione di attività, non possono ricadere sul soggetto sottoposto a controllo, dilatando i termini di legge per la contestazione degli illeciti.

Per le aziende, questo significa che, in caso di accertamenti protratti nel tempo da parte di più enti, è fondamentale documentare ogni richiesta e ogni trasmissione di dati per poter eccepire, qualora ne ricorrano i presupposti, la tardività della sanzione finale. La sentenza chiarisce che il dies a quo per la decorrenza dei termini non può essere arbitrariamente posticipato dall’amministrazione attraverso una gestione inefficiente o frammentata del procedimento di accertamento.

Quando un caso viene rinviato dalla Cassazione, il nuovo giudice può decidere diversamente da quanto indicato?
No, il giudice di rinvio è strettamente vincolato ai principi di diritto e all’ambito di indagine sui fatti stabiliti dalla Corte di Cassazione nella sentenza che annulla la precedente decisione. Non può ignorare tali indicazioni.

Se due diversi organi di polizia indagano sullo stesso fatto, da quando decorre il termine per la contestazione dell’illecito?
Il termine decorre dal momento in cui l’amministrazione ha acquisito gli elementi sufficienti per contestare l’illecito, indipendentemente da quale dei due organi li abbia raccolti. L’intero arco temporale delle indagini, a partire dal primo atto investigativo, deve essere considerato per valutare la ragionevolezza e la tempestività dell’azione sanzionatoria.

I ritardi dovuti a cattiva organizzazione o duplicazione di compiti tra uffici pubblici possono giustificare una contestazione tardiva?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che disfunzioni burocratiche, irragionevoli ritardi o duplicazioni di compiti tra più organi che allungano i tempi dell’accertamento sono ininfluenti e non possono spostare in avanti il termine per la contestazione dell’infrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 31800 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 31800 Anno 2024

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 10/12/2024

delle Entrate per la violazione degli obblighi di cui all’art. 53, co. 9 e 11 del d. lgs. n. 165 del 2001, sul presupposto che la COGNOME avesse stipulato un contratto di lavoro autonomo con NOME COGNOME, infermiere professionale e pubblico dipendente, senza l’autorizzazione della P.A. di appartenenza;

il rinvio era stato disposto da questa S.C., con ordinanza n. 33032 del 2018, in quanto era stato ritenuto non legittimo il rigetto, da parte della Corte d’Appello di Ancona, dell’eccezione di decadenza per tardività della contestazione, ai sensi dell’art. 14, co. 2, della l. n. 689 del 1981;

la Corte d’Appello, in quella pronuncia, aveva infatti ritenuto che, per la tipologia di infrazioni perseguita, vi fosse competenza esclusiva della Guardia di Finanza e che quindi l’accertamento da considerare fosse solo quello del 27.5.2011, rispetto al quale la notifica della contestazione avvenuta il successivo 14.6.2011 era del tutto tempestiva;

nel ritenere infondato tale assunto, la S.C., oltre a rilevare che non era stata esaminata « la questione relativa all’avvenuta duplicazione di richieste dei documenti », riteneva che dovessero considerarsi anche gli accertamenti precedentemente svolti dai Carabinieri e che si dovesse considerare « il tempo trascorso dal momento in cui la documentazione è stata trasmessa dagli attuali ricorrenti ai

Carabinieri del NAS (su richiesta di questi ultimi) », con riferimento in particolare al « il primo invio (in data 17 maggio 2010) della documentazione ai Carabinieri »;

il tutto al fine di svolgere, come da precedenti costanti della S.C., la valutazione di ragionevolezza dei tempi complessivamente necessari all’accertamento dell’infrazione;

la Corte d’Appello, in sede di rinvio, escludeva che si potesse fare riferimento al 31.5.2010, data indicata dai ricorrenti come di trasmissione ai Carabinieri dei dati necessari all’accertamento, perché non vi era alcuna prova di tale trasmissione, che era anzi smentita dal successivo verbale del 14.1.2011;

era quindi soltanto dal 14.1.2011 che i Carabinieri avevano svolto, a tutela delle finalità alle quali essi sono preposti, accertamenti diretti all’eventuale contestazione di violazioni di legge;

la Corte territoriale proseguiva precisando come nel verbale del 14.1.2011 si desse genericamente atto degli atti esaminati, indicandosi per vari lavoratori, compreso lo COGNOME, l’acquisizione di ‘orari di servizio’, ‘fatture’ e ‘bonifici’, ma senza l’allegazione di tali documenti;

invece, nel verbale della Guardia di Finanza del 27.5.2011 i documenti erano stati allegati e dunque si era potuta verificare l’avvenuta commissione dell’illecito, che era da aversi per tempestivamente contestato nel successivo giugno 2011;

non si poteva del resto parlare -aggiungeva la Corte del rinvio – di duplicazioni nella richiesta di documenti, sia perché non vi era prova che quanto acquisito dai Carabinieri corrispondesse alle successive e più specifiche acquisizioni della Guardia di Finanza, che infatti nel proprio verbale non dava atto di segnalazioni di duplicazioni da parte degli opponenti, sia perché le finalità di controllo perseguite dai due organi risultavano completamente diverse;
3. NOME COGNOME, NOME COGNOME e RAGIONE_SOCIALE, quest’ultima quale incorporante di RAGIONE_SOCIALE, hanno proposto ricorso per cassazione con un motivo; Agenzia delle Entrate ha depositato atto di costituzione senza svolgere difese;

CONSIDERATO CHE

il motivo di ricorso fa riferimento alla « nullità della sentenza e del procedimento per error in procedendo » e « violazione e falsa applicazione degli artt. 394, co.2, e 112 c.p.c. » e con esso si adduce che la sentenza del rinvio si sarebbe posta in contrasto con la sentenza rescindente su diversi punti, consistenti nell’essersi negato che vi fosse stata ricezione di atti nel maggio 2010, fatto invece posto a fondamento della decisione della S.C., nonché nell’essersi ritenuta la complessità dell’accertamento, mentre la S.C. aveva fatto riferimento a un accertamento prima facie non complesso ed altresì per non essersi considerato come la S.C. avesse più volte fatto riferimento ad una duplicazione di richieste di documenti;
2.

il motivo è fondato e va accolto;

costituisce principio consolidato quello per cui « i limiti dei poteri attribuiti al giudice di rinvio sono diversi a seconda che la sentenza di annullamento abbia accolto il ricorso per violazione o falsa applicazione di norme di diritto, ovvero per vizi di motivazione in ordine a punti decisivi della controversia, ovvero per l’una e per l’altra ragione: nella prima ipotesi, il giudice di rinvio è tenuto soltanto ad uniformarsi, ai sensi dell’art. 384, comma 1, c.p.c., al
principio di diritto enunciato dalla sentenza di cassazione, senza possibilità di modificare l’accertamento e la valutazione dei fatti acquisiti al processo; nella seconda ipotesi, il giudice non solo può valutare liberamente i fatti già accertati, ma può anche indagare su altri fatti, ai fini di un apprezzamento complessivo in relazione alla pronuncia da emettere in sostituzione di quella cassata, tenendo conto, peraltro, delle preclusioni e decadenze già verificatesi; nella terza ipotesi, la “potestas iudicandi” del giudice di rinvio, oltre ad estrinsecarsi nell’applicazione del principio di diritto, può comportare la valutazione “ex novo” dei fatti già acquisiti, nonché la valutazione di altri fatti, la cui acquisizione sia consentita in base alle direttive impartite dalla Corte di cassazione e sempre nel rispetto delle preclusioni e decadenze pregresse » (Cass. 15 giugno 2023, n. 17240; Cass. 24 ottobre 2019, n. 27337; Cass. 7 agosto 2014, n. 17790; Cass. 6 aprile 2004, n. 6707);
3.1

nel caso di specie, la cassazione è stata esplicitamente riferita dalla S.C., in punto di diritto, sia all’art. 53, co. 9, del d. lgs. n. 165 del 2001, sia all’art. 14, co 2, della l. n. 689 del 1981, precisandosi che non poteva ritenersi necessario che l’accertamento fosse condotto dalla Guardia di Finanza, potendolo svolgere anche i Carabinieri e che pertanto doveva verificarsi la ragionevolezza dei tempi della contestazione;

la sentenza rescindente ha altresì esplicitamente censurato la mancata disamina della « questione relativa all’avvenuta duplicazione di richieste dei documenti », con espresso riferimento alla questione sull’invio di essi fin dal maggio 2010 e come si desume dalla narrativa di tale sentenza – alla nuova richiesta da parte della Guardia di Finanza nell’aprile 2011;

è dunque indubbio che si sia trattato di cassazione per violazione o falsa applicazione di legge, ma nel farlo la S.C. ha anche definito inequivocabilmente il lasso temporale cui si doveva fare riferimento

per valutare la tempestività o meno della contestazione e ciò in ragione ed in stretta connessione con il giudizio di diritto che veniva espresso al fine di conformare l’operato del giudice del rinvio;

il vincolo si estende dunque sia alle regole di diritto sopra esposte, in ordine alla ‘ragionevolezza’ dei tempi resisi necessari per l’accertamento, sia al piano fattuale di fondo da considerare, riferito dalla S.C. all’intero periodo intercorso tra il maggio 2010 e il giugno 2011;

3.2

nella decisione qui impugnata la Corte del rinvio ha affermato che l’invio di documenti del 31.5.2010 non poteva avere rilevanza, perché non vi era prova della trasmissione ai Carabinieri e, dopo avere esaminato il rapporto tra gli accertamenti dei Carabinieri del gennaio 2011 e quelli della Guardia di Finanza del maggio 2011, ha ritenuto che non si potesse parlare di duplicazione di richieste, in quanto non vi era prova che quanto acquisito dai Carabinieri corrispondesse a quanto poi acquisito dalla Guardia di Finanza ed ha evidenziato come le finalità di controllo dei due diversi organi fossero completamente diverse;
4. in questo modo, non vi è però stata osservanza della sentenza rescindente;

4.1 intanto si è dato rilievo, in contrasto con essa, alle diverse finalità di controllo facenti capo a Guardia di Finanza e Carabinieri, destinate a restare prive di rilievo una volta che, come stabilito dalla S.C, anche gli accertamenti dei Carabinieri potevano riguardare le infrazioni qui in esame; 4.2 nel valutare i fatti solo a partire dal verbale del gennaio 2011 e nel ragionare su duplicazioni tra quanto acquisito dai Carabinieri a

quell’epoca e quanto poi acquisito dalla Guardia di Finanza, si è poi trascurata la disamina della « duplicazione di richieste », intese queste ultime dalla S.C. come destinate a collocarsi l’una nel primo semestre del 2010 e l’altra nell’aprile del 2011;

tale duplicazione era stata evidenziata nella sentenza rescindente e non è in sé esclusa -stante la differenza esistente tra richiesta e comunicazione della risposta dall’argomentare del giudice del rinvio sulla mancata ‘trasmissione’ di documenti nel maggio 2010, quest’ultima peraltro in sé in contrasto con l’essersi considerato, dalla SRAGIONE_SOCIALE, un ‘invio’ di documenti « in data 17 maggio 2010 »;

si è così vanificata la considerazione di un intero periodo di tempo, fino al gennaio 2011, che è stato esplicitamente considerato nella sentenza rescindente come rilevante per la verifica in ordine alla corretta conduzione delle attività di verifica dell’illecito, nel senso si cita direttamente dalla sentenza di questa S.C. che dispose il rinvio – che « il tardivo compimento di atti» che la P.A. «avrebbe dovuto o potuto compiere tempestivamente non vale a spostare in avanti il dies a quo di decorrenza del termine di novanta giorni per la contestazione differita dell’infrazione (ex multis: Cass. SU, 9 marzo 2007, n. 5395; Cass. 29 febbraio 2008, n. 5467; Cass. 3 maggio 2016, n. 8687)» e che « è ininfluente ai fini della decorrenza del termine da rispettare per la contestazione degli illeciti una ingiustificata divisione e/o una duplicazione di compiti fra più organi che si traduca in irragionevoli ritardi, derivanti da disfunzioni burocratiche o artificiose protrazioni nello svolgimento dei compiti assegnati ai suddetti organi, fra i quali spesso si realizza, nella sostanza, esclusivamente un “continuum” procedimentale diretto al semplice trasferimento dall’uno all’altro del patrimonio di conoscenze del fatto che già sono state acquisite o avrebbero dovuto esserlo (arg. ex Cass. SU 9 marzo 2007, n. 5395; Cass. 11 maggio 2016, n. 9643) »;
5.

il ricorso per cassazione va dunque accolto e la valutazione sulla congruità dei tempi va nuovamente svolta ad opera del giudice del merito, che dovrà però procedere non dando intanto rilievo al fatto che gli accertamenti fossero svolti dai Carabinieri o dalla Guardia di Finanza (punto 4.1, supra ) e sviluppando poi le proprie valutazioni attraverso la verifica della modalità di conduzione dell’accertamento dell’illecito nell’intero lasso temporale (maggio 2010 -giugno 2011) considerato dalla sentenza rescindente (punto 4.2, supra ), previo apprezzamento dei fatti accaduti in tale frangente;
6.

la sentenza impugnata va dunque cassata e la causa rinviata ad altra Corte d’Appello, come indicata in dispositivo;

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Perugia, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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