Tariffa incentivante fotovoltaico: i limiti del giudice

Due società agricole contestano la decisione dell’Ente Gestore di applicare una tariffa incentivante fotovoltaico ridotta ai loro impianti su serre. La Cassazione, Sezioni Unite, ha stabilito i limiti del potere del giudice amministrativo, chiarendo che l’interpretazione delle norme per determinare i requisiti per la tariffa maggiore (uso permanente e integrale delle serre per l’agricoltura) non costituisce un eccesso di potere giurisdizionale, ma un’attività interpretativa propria del giudice. Entrambi i ricorsi sono stati dichiarati inammissibili.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 novembre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Tariffa Incentivante Fotovoltaico: Quando il Giudice può Intervenire?

La questione della corretta applicazione della tariffa incentivante fotovoltaico per gli impianti installati su serre agricole è al centro di una recente e importante ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. La pronuncia chiarisce i confini del potere del giudice amministrativo nell’interpretare le norme che regolano gli incentivi, distinguendo tra legittima attività interpretativa ed eccesso di potere giurisdizionale. Analizziamo insieme la vicenda e le conclusioni della Suprema Corte.

I fatti del caso: serre fotovoltaiche e tariffe contese

Due società agricole avevano realizzato impianti fotovoltaici integrandoli nella copertura di alcune serre destinate alla produzione. Sorgeva una controversia con l’Ente Gestore dei servizi energetici riguardo al quantum della tariffa incentivante da riconoscere. Le società ritenevano di aver diritto alla tariffa più alta, prevista per gli “impianti architettonicamente integrati”, mentre l’Ente sosteneva che dovesse applicarsi la tariffa inferiore, prevista per gli “impianti a terra”.

Il caso, dopo un primo grado favorevole alle aziende, giungeva al Consiglio di Stato.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Giudice amministrativo di secondo grado accoglieva l’appello dell’Ente Gestore. La sua tesi era che la tariffa incentivante più elevata spettasse solo a condizione che le serre fossero utilizzate in modo permanente ed interamente per la produzione agricola. Secondo il Consiglio di Stato, l’onere di fornire tale prova gravava sulle società produttrici, onere che nel caso di specie non era stato assolto.

Le censure alla Cassazione e la tariffa incentivante fotovoltaico

Le società agricole impugnavano la decisione del Consiglio di Stato davanti alle Sezioni Unite della Cassazione, lamentando un eccesso di potere giurisdizionale sotto tre distinti profili:

1. Invasione della sfera del legislatore: Sostenevano che il giudice avesse di fatto creato un nuovo requisito (l’uso permanente e integrale della serra) non previsto dalla legge.
2. Sindacato sull’opportunità: Affermavano che il Consiglio di Stato avesse basato la sua decisione su una valutazione di convenienza dell’attività agricola svolta, sconfinando nel merito amministrativo.
3. Disapplicazione di atti amministrativi: Ritenevano che la sentenza avesse illegittimamente “disapplicato” i titoli autorizzativi e le attestazioni comunali che certificavano la regolarità degli impianti.

Anche l’Ente Gestore presentava un ricorso incidentale, lamentando che la sentenza fosse “abnorme” nel riconoscere un precedente giudicato che garantiva la tariffa maggiore alle società per un limitato periodo di tempo.

Le motivazioni delle Sezioni Unite

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibili sia il ricorso principale che quello incidentale, fornendo chiarimenti fondamentali sui limiti della giurisdizione.

Nessuna invasione della sfera legislativa

Le Sezioni Unite hanno ribadito un principio cardine: l’attività di interpretazione della legge, anche se porta a conclusioni non condivise, rientra pienamente nella funzione del giudice. Stabilire che la normativa esistente richiedesse un uso “permanente ed intero” delle serre non significa creare una nuova norma, ma semplicemente interpretare quelle vigenti. Un’eventuale interpretazione errata configura un error in iudicando (errore di giudizio), non un eccesso di potere giurisdizionale. Quest’ultimo si verifica solo quando il giudice si sostituisce al legislatore, inventando una regola dal nulla.

Il controllo sulla legittimità e non sull’opportunità

La Corte ha respinto anche la seconda censura, chiarendo che il Consiglio di Stato non ha effettuato una valutazione di merito sulla convenienza dell’attività agricola. La sua decisione si è fondata su un presupposto puramente processuale: la mancata prova, da parte delle società, del rispetto dei requisiti necessari per ottenere la tariffa più alta. Si è trattato quindi di un giudizio di sussunzione della fattispecie concreta (l’uso effettivo delle serre) nella previsione normativa astratta, un’operazione tipica del sindacato di legittimità.

L’inquadramento tariffario non è disapplicazione

Infine, la Cassazione ha precisato che qualificare un impianto su serra non coltivata come un “impianto a terra” ai soli fini tariffari non equivale a “disapplicare” i titoli autorizzativi. Il giudice si è limitato a individuare la norma corretta da applicare al caso di specie per determinare la tariffa spettante, senza incidere sulla validità o efficacia degli atti amministrativi che autorizzavano la costruzione dell’impianto.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale, la Corte ha sottolineato che accertare l’esistenza o meno di un giudicato esterno è una questione di diritto, la cui eventuale errata risoluzione costituisce, ancora una volta, un error in iudicando e non un vizio di giurisdizione.

Le conclusioni

Con questa ordinanza, le Sezioni Unite tracciano una linea netta tra l’attività interpretativa del giudice e l’eccesso di potere giurisdizionale. La pronuncia conferma che rientra pienamente nelle prerogative del giudice amministrativo definire, attraverso l’interpretazione delle norme di settore, i presupposti concreti per l’accesso a benefici e incentivi, come la tariffa incentivante fotovoltaico. Un’interpretazione ritenuta errata può essere contestata con gli ordinari mezzi di impugnazione, ma non può essere portata dinanzi alla Suprema Corte come un vizio che eccede i limiti della giurisdizione.

Interpretare una norma per stabilire i requisiti di una tariffa incentivante è un eccesso di potere del giudice?
No, la Corte ha chiarito che questa è una normale attività di interpretazione della legge, non un’invasione della sfera del legislatore. Un’eventuale interpretazione errata costituisce un “error in iudicando”, non un vizio di giurisdizione.

Il giudice amministrativo può valutare se l’attività agricola svolta in una serra fotovoltaica è ‘opportuna’ o ‘conveniente’?
No, il suo compito è verificare la legittimità degli atti sulla base dei presupposti di legge. Nel caso specifico, la decisione non si basava sull’opportunità dell’attività, ma sulla mancata prova da parte dell’azienda che la serra fosse interamente e permanentemente destinata a uso agricolo, come richiesto dalla norma secondo l’interpretazione del giudice.

L’esistenza di un precedente giudicato tra le parti può essere contestata davanti alle Sezioni Unite come un ‘errore abnorme’ del giudice?
No, stabilire se esista o meno un giudicato esterno è una questione di diritto. Un eventuale errore del giudice nel rilevarlo è un “error in iudicando” e non costituisce un eccesso di potere giurisdizionale o un atto “abnorme” sindacabile in sede di legittimità per soli motivi di giurisdizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4896 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 4896 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/02/2024

Oggetto: impianti fotovoltaici architettonicamente integrati – nozione impianti su serre tariffa incentivante applicabile valutazione del giudice amministrativo sindacabilità in sede di legittimità – esclusione.

sul ricorso n. 30522/22 proposto da:

-) RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE , ciascuna in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , domiciliati ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difesi dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

-) RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difeso dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME;

contro

ricorrente e ricorrente incidentale nonché

-) RAGIONE_SOCIALE ( olim, RAGIONE_SOCIALE), in persona del Ministro pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dall’Avvocatura AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALE Stato;

– resistente –

nonché

-) RAGIONE_SOCIALE ;

– intimato – avverso la sentenza del Consiglio di Stato, sezione II, 30 agosto 2022 n. 7538;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 5 dicembre 2023 dal AVV_NOTAIO;

viste le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO, che ha chiesto dichiararsi inammissibili i ricorsi;

FATTI DI CAUSA

L’esposizione dei fatti di causa sarà limitata alle sole circostanze ancora rilevanti in questa sede.

La società RAGIONE_SOCIALE (d’ora innanzi, ‘la RAGIONE_SOCIALE‘) realizzò nel Comune di RAGIONE_SOCIALE due impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica, incorporati in serre agricole e denominati ‘RAGIONE_SOCIALE 1′ e ‘RAGIONE_SOCIALE 2′.

Nel corso RAGIONE_SOCIALE fasi di merito del presente giudizio i suddetti impianti furono acquistati dalla società RAGIONE_SOCIALE che intervenne nel processo.

Sorse quindi controversia tra la COGNOME e la società RAGIONE_SOCIALE circa l’ an ed il quantum RAGIONE_SOCIALEa tariffa spettante alla COGNOME a fronte RAGIONE_SOCIALE‘energia prodotta.

Dopo una prima controversia dinanzi al giudice amministrativo, conclusa nel 2014 (ma seguita da un giudizio di ottemperanza) ed avente ad oggetto una disputa sull’avvenuto completamento degli impianti, nel 2018 la RAGIONE_SOCIALE impugnò dinanzi al TAR per il Lazio, con due distinti ricorsi, i provvedimenti con i quali la RAGIONE_SOCIALE ritenne che l’energia prodotta dalla RAGIONE_SOCIALE andasse remunerata non con la maggiore tariffa prevista per l’energia prodotta da ‘ impianti architettonicamente integrati ‘ (pari a 0,442 euro per kilowatt/ora), ma con la minor tariffa prevista per l’energia prodotta da ‘ impianti a terra’.
Con sentenze 11697/21 e 11698/21 il TAR accolse i ricorsi.

Ritenne che la maggior tariffa prevista per l’energia prodotta da ‘ impianti architettonicamente integrati ‘ spettasse nel caso di impianti installati su serre, alla sola condizione che le serre fossero in esercizio: quale che fosse la produzione agricola in esse svolta, e quale che fosse la porzione di superficie effettivamente coltivata all’interno RAGIONE_SOCIALEa serr a.

Ambedue le sentenze furono appellate dalla RAGIONE_SOCIALE.

Il Consiglio di Stato, sezione II, riuniti gli appelli, con sentenza 30.8.2022 n. 7538 li accolse.

Il Giudice amministrativo di secondo grado ritenne, quanto alla spettanza alla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa più elevata tariffa c.d. incentivante , che:

il blocco normativo disciplinante la materia (art. 2, comma 1. d.m. 19.2.2007; art. 20 d.m. 6.8.2008) si dovesse interpretare nel senso che la più elevata tariffa c.d. incentivante , nel caso di impianti fotovoltaici montati su serre, spettasse solo se queste ultime fossero state permanentemente ed interamente destinate alla produzione agricola;

l’onere RAGIONE_SOCIALEa relativa prova, nel caso di contestazioni, gravava sul produttore, e quindi sulla COGNOME, e non era stato adempiuto;

spettava tuttavia alla RAGIONE_SOCIALE il diritto alla tariffa incentivante prevista per impianti architettonicamente integrati per il periodo compreso tra il 31 maggio 2011 ed il 30 maggio 2014, in quanto per tale periodo il diritto alla suddetta tariffa era sta to accertato con sentenza passata in giudicato all’esito del pregresso giudizio tra le stesse parti concluso dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2823 del 2014.

La sentenza del Consiglio di Stato è stata impugnata per cassazione in via principale dalla RAGIONE_SOCIALE e dalla RAGIONE_SOCIALE (con ricorso fondato su tre motivi ed illustrato da memoria), ed in via incidentale dalla RAGIONE_SOCIALE, con ricorso fondato su un motivo ed illustrato da memoria.

Il RAGIONE_SOCIALE non ha notificato controricorso, ma ha depositato un ‘atto di costituzione’ al fine di partecipare all’eventuale discussione in pubblica udienza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso principale.

Col primo motivo le ricorrenti principali sostengono che la sentenza impugnata avrebbe ‘ invaso la sfera di attribuzioni riservata al legislatore ‘, incorrendo così nel vizio di eccesso di potere giurisdizionale.

Lo avrebbe fatto nel ritenere che il combinato disposto dei dd.mm. 6.8.2010 e d.m. 19.2.2007 impedisse l’attribuzione RAGIONE_SOCIALEa tariffa più elevata nel caso di impianti fotovoltaici installati su serre non destinate permanentemente ed interamente alla produzione agricola.

1.1. Il motivo è infondato, dal momento che quel che viene prospettato come ‘invasione RAGIONE_SOCIALEa sfera del legislatore’ altro non è che una scelta interpretativa: se poi tale scelta sia stata corretta o scorretta, non è questione sindacabile nella presente sede, in quanto non concernente il limite RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione.

L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione RAGIONE_SOCIALEa sfera di attribuzioni riservata al legislatore, infatti, è configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete.

Tale ipotesi invece non ricorre se il Consiglio di Stato, nello svolgimento RAGIONE_SOCIALEa sua attività di interpretazione RAGIONE_SOCIALEa legge, abbia adottato un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia determinato uno stravolgimento RAGIONE_SOCIALE norme di riferimento, in quanto perfino in questi casi può profilarsi, tutt’al più, un error in iudicando , ma non una violazione dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione speciale (così Sez. U, n. 36899 del 26/11/2021, Rv. 663245 01; nello stesso senso, ex multis, Sez. U, n. 11456 del 08/04/2022; Sez. U, n. 39782 del 14/12/2021; Sez. U – , n. 31758 del 05/12/2019, alle cui motivazioni si può qui rinviare ex art. 118 disp. att. c.p.c.).
Col secondo motivo le ricorrenti sostengono che la sentenza impugnata avrebbe ecceduto i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento

impugnato, sindacando direttamente l’opportunità di esso ed incorrendo anche per tal via nel vizio di eccesso di potere giurisdizionale.

La censura è illustrata con una motivazione così riassumibile:

-) col provvedimento amministrativo impugnato dinanzi al TAR, la RAGIONE_SOCIALE aveva negato alla RAGIONE_SOCIALE il pagamento RAGIONE_SOCIALEa maggior tariffa, sul presupposto che le serre RAGIONE_SOCIALEa società ricorrente, pur essendo tutte impiegate per attività agricole, erano state destinate ad attività inopportune dal punto di vista tecnico o poco remunerative;

-) il Consiglio di Stato, una volta affermato in iure che la tariffa incentivante spetta a condizione che l’impianto fotovoltaico sia installato su serre dedicate interamente e permanentemente all’attività agricola, si sarebbe dovuto limitare, al fine di decidere l’impugnazione, a stabilire se le serre RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE lo fossero oppure no;

-) il Consiglio di Stato, invece, aveva ritenuto legittimi i provvedimenti impugnati ‘ sulla base di una valutazione di opportunità RAGIONE_SOCIALE‘atto ‘, e cioè sul presupposto che le attività svolte dalla RAGIONE_SOCIALE all’interno RAGIONE_SOCIALE serre erano poco convenienti.

2.1. Il motivo è inammissibile, e sarebbe comunque infondato nel merito. se del merito si potesse discorrere.

In primo luogo esso è inammissibile perché muove da una travisante lettura RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata. Questa, infatti, non ha affatto accolto l’ appello proposto dal RAGIONE_SOCIALE perché ha ritenuto ‘opportuno’ l’atto amministrativo impugnato; ha invece accolto quel gravame sul differente presupposto del mancato assolvimento, da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE‘onere di provare quale uso facesse RAGIONE_SOCIALE serre.

2.2. In secondo luogo il motivo è infondato perché anche quel che è censurato come ‘ sindacato sull’opportunità RAGIONE_SOCIALE‘atto’ altro non è che un giudizio di sussunzione RAGIONE_SOCIALEa fattispecie concreta nella previsione normativa astratta: si trattava infatti di stabilire se ed a quali condizioni spettasse alla RAGIONE_SOCIALE la tariffa incentivante, e se tali condizioni erano state dimostrate in giudizio.

Col terzo motivo le ricorrenti sostengono che la sentenza sarebbe viziata da eccesso di potere giurisdizionale, consistito nello sconfinamento nella sfera RAGIONE_SOCIALEa discrezionalità amministrativa.

L’illustrazione del motivo può essere riassunta come segue:

-) il Comune di RAGIONE_SOCIALE (OR), nel cui territorio sorgevano le serre RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, con due ‘ note’ trasmesse alla GSE, all’esito di un sopralluogo demandato ad un agente RAGIONE_SOCIALEa polizia municipale, aveva ‘ attestato’ che gli impianti fotovoltaici RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE possedevano ‘ la piena validità e legittimità ‘; che erano rispettosi di ‘ tutti gli obblighi derivanti dalla normativa ratione temporis applicabile ‘; e che la RAGIONE_SOCIALE aveva in essi svolto tutte le attività necessarie ‘ per l’entrata a regime RAGIONE_SOCIALE‘attività ag ricola nel rispetto RAGIONE_SOCIALE prescrizioni del titolo autorizzativo’ ;
-) il RAGIONE_SOCIALE, riqualificando gli impianti da ‘ architettonicamente integrati ‘ a ‘ impianti a terra ‘, aveva di fatto ‘disapplicato’ il titolo abilitativo di serra fotovoltaica e le attestazioni comunali di cui sopra;

-) il Consiglio di Stato, legittimando tale operato, aveva anch’esso disapplicato i titoli autorizzativi degli impianti e i suddetti provvedimenti di attestazione comunali, non impugnati da alcuno.

3.1. Il motivo è inammissibile e, in parte, infondato.

In primo luogo esso è inammissibile perché non si correla all’effettivo contenuto RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata: le ricorrenti infatti muovono da una interpretazione non corretta del decisum del Consiglio di Stato.

La sentenza impugnata si è occupata unicamente di stabilire quale fosse la tariffa applicabile, non di ‘riqualificare’ gli impianti. A tale problema di diritto il Consiglio di Stato ha dato risposta ritenendo in iure che un impianto fotovoltaico installato su una serra non coltivata, o non interamente coltivata, è equiparabile ad un impianto fotovoltaico ‘a terra’.

Così giudicando la sentenza ha semplicemente individuato la norma ritenuta applicabile al caso di specie, ma non ha né ‘riqualificato l’impianto’, né ‘disapplicato’ alcun atto amministrativo.

3.2. In ogni caso quello denunciato resterebbe pur sempre un errore di diritto, e non uno ‘sconfinamento’ nella discrezionalità amministrativa.

4. Il ricorso incidentale.

Con l’unico motivo di ricorso incidentale la RAGIONE_SOCIALE sostiene che la sentenza impugnata sarebbe ‘abnorme’ nella parte in cui ha rilevato l’esistenza di un giudicato esterno, in realtà insussistente, circa la spettanza alla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa tariffa incentivante per gli anni tra il 2011 ed il 2014.

4.1. Il motivo è manifestamente inammissibile in quanto non prospetta una questione di giurisdizione, né può ritenersi abnorme, ai fini del ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione, l’eventuale errore commesso dal giudice amministrativo di secondo grado nel rilevare l’esistenza di un giudicato, dal momento che si tratterebbe di un ordinario error in iudicando . Lo stabilire infatti se esista o non esista un giudicato esterno è questione di diritto che il giudice deve risolvere nell’esercizio dei suoi poteri , non di giurisdizione, e tanto meno può costituire ‘eccesso di potere giurisdizionale’. Questo principio è stato ripetutamente affermato da questa Corte, in particolare da Sez. U – , n. 1603 del 19/01/2022, Rv. 663722 – 01; Sez. U, n. 27195 del 22/09/2023; Sez. U, n. 23101 del 17/09/2019; Sez. U – , n. 29082 del 11/11/2019, alle cui motivazioni qui può rinviarsi ex art. 118 disp. att. c.p.c..
Le spese del presente giudizio di legittimità vanno compensate per effetto RAGIONE_SOCIALEa reciproca soccombenza.

Per questi motivi

la Corte di cassazione:

(-) dichiara inammissibile il ricorso principale e quello incidentale;

(-) compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio di legittimità;

(-) ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente e del ricorrente incidentale, di un ulteriore importo a titolo di

contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis RAGIONE_SOCIALE stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite civili RAGIONE_SOCIALEa

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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