Subappalto opere pubbliche: autorizzazione e validità

La Corte di Cassazione ha stabilito che un contratto di subappalto in opere pubbliche, una volta autorizzato, resta valido anche se il subappaltatore esegue lavori aggiuntivi non previsti nell’autorizzazione iniziale. La Corte ha chiarito che l’autorizzazione ha una funzione di controllo antimafia sulla qualità soggettiva dell’impresa, non su ogni singola prestazione. Di conseguenza, l’estensione dei lavori non determina la nullità del contratto, cassando la precedente decisione della Corte d’Appello che aveva negato il pagamento al subappaltatore per i lavori extra.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Subappalto Opere Pubbliche: L’Autorizzazione Iniziale Copre Anche i Lavori Extra?

Nel complesso mondo degli appalti pubblici, la disciplina del subappalto opere pubbliche rappresenta un nodo cruciale, bilanciando esigenze di efficienza esecutiva con la necessità di prevenire infiltrazioni criminali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema di grande rilevanza pratica: la validità di un contratto di subappalto quando i lavori eseguiti superano l’ambito originariamente autorizzato dalla stazione appaltante. La decisione chiarisce che, una volta ottenuta l’autorizzazione, la sua funzione di controllo è assolta, rendendo valido il contratto anche per le opere aggiuntive.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine da un contratto di appalto per lavori di completamento di un edificio scolastico, affidato da una Provincia a un Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI). L’RTI, a sua volta, aveva subappaltato una parte dei lavori a un’impresa specializzata, previa regolare autorizzazione della Provincia committente.

Nel corso dell’esecuzione, una variante al progetto originario ha comportato la necessità di eseguire lavori aggiuntivi, che sono stati realizzati dalla stessa impresa subappaltatrice. Al momento del saldo, è sorta una controversia: l’importo richiesto dal subappaltatore era notevolmente superiore a quello previsto nel contratto di subappalto iniziale. L’RTI si è opposto al pagamento della somma eccedente, sostenendo la nullità del subappalto per la parte di lavori non coperta dall’autorizzazione specifica.

La Decisione della Corte d’Appello

In secondo grado, la Corte d’Appello aveva dato ragione all’RTI. I giudici avevano ritenuto che il contratto di subappalto fosse nullo per i lavori extra, in quanto privi di una nuova e specifica autorizzazione da parte della stazione appaltante. Secondo questa interpretazione, ogni estensione dell’oggetto del subappalto richiederebbe un nuovo vaglio autorizzativo, pena la nullità dell’accordo per violazione di norma imperativa (l’art. 21 della legge n. 646/1982, norma con finalità antimafia).

Subappalto Opere Pubbliche: Il Principio della Cassazione

La Corte di Cassazione ha ribaltato completamente la decisione d’appello, accogliendo il ricorso dell’impresa subappaltatrice. Il ragionamento della Suprema Corte si fonda su un’interpretazione teleologica, cioè orientata allo scopo, della normativa in materia.

La Funzione “Soggettiva” dell’Autorizzazione

Il punto centrale della decisione è la finalità della norma che impone l’autorizzazione. Secondo la Cassazione, l’articolo 21 della legge n. 646/1982 non ha lo scopo di controllare nel dettaglio l’oggetto del contratto, ma di effettuare una verifica preventiva sulla “qualità soggettiva” del subappaltatore. Si tratta di una misura di prevenzione antimafia, volta a impedire che imprese collegate alla criminalità organizzata possano partecipare, anche indirettamente, all’esecuzione di opere pubbliche.

Una volta che la stazione appaltante ha verificato l’idoneità dell’impresa e ha rilasciato l’autorizzazione, questa funzione di controllo può considerarsi assolta. La funzione svolta dall’autorizzazione rimane ferma anche se l’oggetto del subappalto si estende oltre i limiti originariamente previsti.

Quando la Nullità Non Sussiste

La nullità del contratto, definita “virtuale”, deriva dalla violazione di una norma penale imperativa. La Corte, richiamando anche la giurisprudenza penale, chiarisce che il reato si configura solo in caso di mancanza totale dell’autorizzazione. Non è invece penalmente rilevante, e di conseguenza non determina la nullità del contratto civile, la mera esecuzione di lavori eccedenti la percentuale o l’oggetto inizialmente autorizzato.

In altre parole, una cosa è subappaltare senza alcuna autorizzazione, un’altra è estendere l’oggetto di un subappalto già autorizzato a un soggetto già “verificato”. Solo nel primo caso si ha una violazione della norma imperativa che comporta la nullità del contratto.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione motiva la sua decisione sottolineando che un’interpretazione eccessivamente formalistica della norma, come quella adottata dalla Corte d’Appello, porterebbe a conseguenze inique. Legittimerebbe un ingiustificato profitto per l’appaltatore, che beneficerebbe di lavori regolarmente eseguiti senza corrisponderne il prezzo, e un ingiusto pregiudizio per il subappaltatore, che ha adempiuto correttamente alla sua prestazione. La nullità del contratto deve essere pronunciata solo nei limiti strettamente necessari a tutelare gli interessi superiori presidiati dalla norma, ovvero la prevenzione delle infiltrazioni mafiose. Poiché l’autorizzazione iniziale aveva già assolto a questa funzione di controllo soggettivo, non vi è ragione di dichiarare nullo il contratto per i lavori aggiuntivi eseguiti nell’ambito del medesimo appalto pubblico.

Le conclusioni

La sentenza stabilisce un principio di diritto chiaro e di grande importanza pratica: nell’appalto di opere pubbliche, qualora l’impresa appaltatrice sia stata autorizzata ad affidare parte dei lavori in subappalto, il relativo contratto è valido anche se le opere eseguite dal subappaltatore eccedono la misura prevista nell’autorizzazione. La validità si fonda sulla funzione del precetto, che è quella di assicurare la qualità soggettiva del subappaltatore. Questa pronuncia rafforza la tutela del subappaltatore che agisce in buona fede e impedisce che l’appaltatore possa sottrarsi ai propri obblighi di pagamento invocando una nullità puramente formale, quando lo scopo della norma è stato sostanzialmente rispettato.

Un subappalto di opere pubbliche è nullo se i lavori eseguiti superano l’importo inizialmente autorizzato?
No. Secondo la Corte di Cassazione, se l’impresa subappaltatrice è stata regolarmente autorizzata dalla stazione appaltante, il contratto di subappalto rimane valido anche se le opere eseguite eccedono la misura prevista nell’autorizzazione iniziale.

Qual è lo scopo principale dell’autorizzazione al subappalto nelle opere pubbliche secondo la sentenza?
Lo scopo è assicurare la “qualità soggettiva” del subappaltatore. Si tratta di una funzione di prevenzione antimafia per verificare che l’impresa non abbia collegamenti, diretti o indiretti, con organizzazioni criminali e sia idonea a partecipare all’esecuzione di opere pubbliche.

L’approvazione di una variante al progetto principale da parte della stazione appaltante implica un’autorizzazione automatica all’estensione del subappalto?
La sentenza chiarisce che l’approvazione della variante non implica di per sé un’autorizzazione esplicita al subappalto dei lavori aggiuntivi. Tuttavia, la Corte afferma che una nuova autorizzazione non è necessaria, poiché la validità del contratto si fonda sulla verifica soggettiva iniziale del subappaltatore, che rimane valida per l’intera opera.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 35053 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 35053 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 30/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10010/2019 R.G. proposto da

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata

– controricorrente –

e contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 163/2019 della Corte d’Appello di Catania, depositata il 24.1.2019;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18.12.2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con contratto di appalto di opera pubblica la Provincia regionale di Catania conferì a RAGIONE_SOCIALE, riunite in Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI), l’incarico di eseguire i lavori di completamento del riscaldamento e di sistemazione esterna di un fabbricato scolastico. Parte dei lavori venne subappaltata a RAGIONE_SOCIALE, previa autorizzazione della Provincia committente.

Eseguiti i lavori, RAGIONE_SOCIALE chiese ed ottenne dal Tribunale di Catania un decreto ingiuntivo per il pagamento del saldo del corrispettivo maturato, notevolmente superiore a quello previsto nel contratto di subappalto, essendo stata approvata una variante in corso d’opera al progetto originario che aveva comportato l’esecuzione di lavori aggiuntivi.

RAGIONE_SOCIALE proposero opposizione al decreto ingiuntivo, che venne però respinta dal Tribunale di Catania, previo esperimento di c.t.u., disattendendo l’eccezione di nullità del subappalto per la parte eccedente i lavori per i quali la Provincia l ‘ aveva autorizzato.

La sentenza di primo grado venne impugnata da entrambe le appaltatrici subcommittenti e la Corte d’Appello di Catania, in accoglimento dei gravami, per quanto qui interessa, revocò il decreto ingiuntivo e condannò RAGIONE_SOCIALE a restituire a RAGIONE_SOCIALE quanto già ricevuto in eccedenza rispetto all’importo dei lavori per cui era stato autorizzato il subappalto .

Contro la sentenza d’appello RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione articolato in cinque motivi.

RAGIONE_SOCIALE si sono difese ciascuna con un proprio controricorso.

RAGIONE_SOCIALE ha altresì depositato memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si denuncia: « error in procedendo -nullità della sentenza per motivazione meramente apparente in violazione di legge costituzionalmente rilevante (art. 36 d.lgs. n. 546/1992, art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c., art. 118 disp. att. c.p.c. e art. 112 c.p.c.), in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.».

La ricorrente censura, nella sentenza impugnata, la mancanza di motivazione sulla sua tempestiva allegazione in fatto che, in realtà, tutti i lavori eseguiti in subappalto erano stati autorizzati dall’ente committente . Inoltre, si lamenta l’assenza di motivazione sulla difesa, in diritto, secondo cui sarebbe irrilevante l’eventuale mancanza di autorizzazione per gli ulteriori lavori eseguiti, dal momento che lo scopo dell’autorizzazione preventiva è quello di verificare l’idoneità soggettiva del subappaltatore, la quale rimane comunque inalterata, a prescindere dall’entità dei lavori eseguiti .
Il secondo motivo di ricorso, che riprende il precedente, è rubricato « error in iudicando -violazione e/o falsa applicazione di norme di legge: art. 21 l. n. 646/1982 ratione temporis applicabile, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.».

Si ripropone -questa volta sottoponendola direttamente all’esame della Corte di Cassazione e non più sotto il profilo dell’omessa motivazione sul punto la questione della rilevanza «soggettiva» dell’autorizzazione al subappalto e, quindi, della validità del contratto di subappalto in eccedenza , anche senza una nuova specifica autorizzazione.

Il terzo motivo censura « error in iudicando -violazione e/o falsa applicazione di norme di legge: art. 645 c.p.c. anche in combinato disposto all’art. 633 c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.».

Oggetto specifico di impugnazione è, in questo caso, la parte della sentenza in cui la Corte d’Appello di Catania ha ritenuto inammissibile, perché tardiva, l ‘ azione generale di arricchimento senza causa svolta da RAGIONE_SOCIALE nelle comparse di risposta alle due citazioni in opposizione a decreto ingiuntivo proposte da RAGIONE_SOCIALE

Il quarto motivo denuncia « error in iudicando -omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.».

Si contesta alla Corte territoriale di non avere esaminato il fatto che il c.t.u. -le cui conclusioni non erano state in alcun modo contestate dal giudice -aveva individuato anche altri lavori «che non necessitavano di preventiva autorizzazione», oltre a quelli previsti nell’originario subappalto.

Infine, il quinto motivo (rubricato «sulle spese di lite: error in iudicando e violazione e/o falsa applicazione di norme di legge: artt. 91 e 92 c.p.c. , in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.») censura la condanna alla rifusione delle spese di

lite, di cui peraltro richiede la cassazione soltanto in conseguenza dell’auspicato accoglimento dei motivi precedenti .

I primi due motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente -per la stretta connessione tra di loro -e sono fondati.

6.1. La Corte d’Appello ha ritenuto doveroso attenersi alla consolidata giurisprudenza di legittimità che ravvisa la nullità virtuale del contratto di subappalto di opera pubblica stipulato in violazione dell’art. 21 del la legge n. 646 del 1982, il quale prevede una sanzione penale per «Chiunque, avendo in appalto opere riguardanti la pubblica amministrazione, concede anche di fatto, in subappalto o a cottimo, in tutto o in parte, le opere stesse, senza l ‘ autorizzazione dell ‘ autorità competente» (Cass. nn. 11450/1997; 11131/2003; 713/2014; 22841/2016; 8481/2018).
Il Tribunale, in primo grado, aveva valorizzato, in senso contrario, l’autorizzazione , da parte della Provincia, della variante al progetto iniziale che determinò la necessità di eseguire lavori aggiuntivi, originariamente non previsti. Ma la Corte territoriale ha rilevato che l’approvazione della variante non implica l’autorizzazione del subappalto, la quale, «attesa la sua finalità, non può che essere espressa e specifica».

6.2. Peraltro, così facendo il giudice d’appello non ha adeguatamente valorizzato il fatto, pacifico, che la Provincia di Catania aveva in effetti autorizzato il subappalto a RAGIONE_SOCIALE sia pure con un oggetto del subcontratto limitato a determinati lavori, mentre poi la subappaltatrice eseguì anche lavori ulteriori, sempre nell’ambito della realizzazione della medesima opera pubblica.

La norma imperativa dalla cui violazione si fa derivare la nullità virtuale del contratto di subappalto di opera pubblica è il

precetto penale contenuto nell’art. 21 della legge n. 646 del 1982. Da ciò consegue che, in tanto si può affermare la nullità del contratto di subappalto, in quanto sia realizzata la fattispecie di reato prevista dal citato art. 21. Se così è, in mancanza di reato, non c’è violazione della norma imperativa e non può esserci nullità del contratto.

Ebbene, la Cassazione penale ha correttamente statuito che « L’interpretazione letterale di tale disposizione induce fondatamente a ritenere che il reato sia configurabile laddove manchi del tutto l’autorizzazione al subappalto delle opere riguardanti la pubblica amministrazione, dovendo la formula ‘in tutto o in pa rte’ essere riferita alla eventuale ripartizione in lotti delle opere medesime: talché solo con una esegesi estensiva ed in malam partem sarebbe possibile affermare che la norma sia applicabile anche in una situazione, come quella in esame, nella quale l’autorizzazione sia stata regolarmente rilasciata dall’autorità amministrativa competente, ma il subappalto abbia poi concretamente riguardato la realizzazione delle opere in misura superiore alla p ercentuale stabilita nell’atto autorizzativo » (Cass. pen. 11.3.2013, n. 12821, pag. 21).
Siffatta lettura è coerente con il rilievo che, con tale divieto penalmente sanzionato, « il legislatore ha inteso tutelare non l’interesse della pubblica amministrazione alla mera regolarità nell’esecuzione dell’appalto, bensì l’interesse ad evitare che, attraverso il meccanismo del subappalto o del cottimo non autorizzato, le attività esecutive vengano materialmente curate da imprese che, per i collegamenti diretti o indiretti con organizzazioni criminali, non avrebbero potuto beneficiare dell’aggiudicazione dell’appalto medesimo » (ivi).
In base a tale ordine di idee l’ approvazione del soggetto subappaltatore insita nell’autorizzazione al subappalto da parte

dell ‘ amministrazione pubblica committente svolge la sua funzione di prevenzione antimafia -penalmente tutelata -a prescindere dall’oggetto del subappalto ; sicché la funzione svolta dall’autorizzazione rimane ferma anche se l’oggetto del subappalto si estende oltre i limiti originariamente autorizzati.

Una volta esclusa la rilevanza penale de ll’estensione dell’oggetto del subappalto autorizzato, viene meno anche la nullità del contratto di subappalto, posto che tale nullità virtuale rappresenta il portato in ambito civile della violazione della norma imperativa penale.

6.3. Non è affatto in contrasto, ma anzi è perfettamente coerente, con tale principio Cass. n. 713/2014, che giustamente ha ritenuto necessaria l’autorizzazione -e nullo il subcontratto -nel caso in cui l’impresa subappaltatrice subappalti a sua volta parte dei lavori ad altre imprese. In tal ipotesi, infatti, sorge la necessità di controllare anche le qualità soggettive del subappaltatore di secondo livello, se si vuole evitare il pericolo che imprese aventi collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata partecipino all’esecuzione dei contratti d’appalto per l’esecuzione di opere pubbliche .
È da notare che, solo in questo caso, la nullità virtuale può anche prescindere dalla configurabilità del reato, perché la catena di ulteriori subappalti dopo il primo autorizzato incide proprio sull’interesse tutelato dalla sanzione penale e rappresenta, quindi, un «mezzo per eludere l’applicazione di una norma imperativa» (art. 1344 c.c.).

6.4. Si può aggiungere che -di fronte a un subappalto adempiuto correttamente e con piena soddisfazione della stazione appaltante -è particolarmente importante che la nullità del contratto sia pronunciata solo nei limiti strettamente necessari per tutelare gli interessi superiori presidiati dalle

norme imperative, onde evitare che l’interpretazione estensiva di queste ultime legittimi un ingiustificato profitto per l’appaltatore e, soprattutto, un ingiusto pregiu dizio per il subappaltatore che, rispettando la «forza di legge» del contratto, abbia regolarmente adempiuto la sua obbligazione ed eseguito una prestazione non più ripetibile.

Per effetto dell’accoglimento dei primi due motivi , con cui si esclude la nullità del contratto d’appalto, rimangono assorbiti i motivi terzo e quarto (da intendersi subordinati, in quanto volti a ottenere rimedi alternativi e parziali nel caso in cui fosse stata invece confermata la nullità) e naturalmente il quinto motivo (che censura soltanto la decisione accessoria sulle spese di lite, automaticamente travolta dalla cassazione della decisione principale).

In definitiva, la sentenza impugnata viene cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Catania, perché decida, in diversa composizione, anche sulle spese del presente giudizio di legittimità, attenendosi al seguente principio di diritto:

« Nell’appalto di opere pubbliche, qualora l’impresa appaltatrice sia stata autorizzata dalla stazione appaltante ad affidare ad altra impresa l’esecuzione di parte delle opere, il contratto di subappalto è valido -perché non è violato il precetto contenuto e penalmente sanzionato nell’art. 21 della legge n. 646 del 1982 -anche se le opere eseguite dal subappaltatore risultano eccedenti la misura prevista nella citata autorizzazione; ciò in quanto la funzione del precetto penale è quella di assicurare la qualità soggettiva del subappaltatore, evitando che si tratti di impresa direttamente o indirettamente collegata ad organizzazioni criminali ».
Si dà atto che, in base all’esito del ricorso, non sussistono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato

ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

accoglie i primi due motivi di ricorso, assorbiti i rimanenti, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Catania, perché decida, in diversa composizione, anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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