Stabilizzazione precari PA: obbligo o facoltà?

La Corte di Cassazione chiarisce i limiti della discrezionalità della Pubblica Amministrazione nel processo di stabilizzazione precari. Un’azienda sanitaria ha negato la stabilizzazione a un operatore, bandendo un concorso esterno. La Corte ha stabilito che, sebbene non esista un diritto soggettivo all’assunzione, l’amministrazione viola i doveri di correttezza e buona fede se non prende in considerazione la posizione del lavoratore precario, aprendo la via al risarcimento del danno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Stabilizzazione Precari PA: Quando la Scelta Diventa un Obbligo di Motivazione

La questione della stabilizzazione precari nel pubblico impiego rappresenta un tema di costante attualità e dibattito. La Pubblica Amministrazione ha un vero e proprio obbligo di assumere i lavoratori a tempo determinato che maturano i requisiti, o può sempre preferire un concorso pubblico? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sui confini della discrezionalità dell’ente pubblico, sottolineando come questa debba essere esercitata nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede.

I Fatti di Causa

Il caso esaminato riguarda un operatore tecnico specializzato, autista di ambulanza, che aveva lavorato per anni con contratti a tempo determinato per un’Azienda Sanitaria Regionale. Avendo maturato tutti i requisiti previsti dalla normativa (art. 20 del D.Lgs. 75/2017) per la stabilizzazione, il lavoratore aveva richiesto l’assunzione a tempo indeterminato.

L’Azienda Sanitaria, tuttavia, non solo ignorava la sua posizione, ma lo ometteva erroneamente dall’elenco del personale precario in servizio, per poi bandire un concorso pubblico esterno per la copertura di posti dello stesso profilo professionale. Il lavoratore si rivolgeva quindi al Tribunale, che in primo grado riconosceva il suo diritto a partecipare alla procedura di stabilizzazione. La Corte d’Appello, però, ribaltava la decisione, affermando che la stabilizzazione è una mera facoltà discrezionale della P.A. e non un obbligo.

La Decisione della Corte di Cassazione e la Stabilizzazione Precari

La Corte di Cassazione, investita della questione, ha cassato la sentenza d’appello, offrendo un’interpretazione equilibrata della norma. I giudici supremi hanno confermato che la legge non impone un obbligo assoluto di procedere alla stabilizzazione precari, ma conferisce alla Pubblica Amministrazione una facoltà. L’ente pubblico conserva quindi la possibilità di scegliere se procedere con l’assunzione diretta dei precari o con un concorso pubblico.

Tuttavia, questa scelta non è priva di limiti. La discrezionalità amministrativa deve essere esercitata in coerenza con la finalità della norma, che è quella di ‘superare il precariato’ e ‘valorizzare la professionalità acquisita’.

Le Motivazioni

Il cuore della decisione risiede nell’applicazione dei principi di correttezza e buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.) anche ai rapporti di pubblico impiego contrattualizzato. La Corte ha stabilito che, pur non essendo obbligata ad assumere, l’Amministrazione aveva il dovere di ‘prendere in considerazione’ la posizione del lavoratore, che possedeva tutti i requisiti di legge per la stabilizzazione.

L’Azienda Sanitaria, invece, ha esercitato i suoi poteri ‘travalicando i limiti’ imposti dalla buona fede. Lo ha fatto non solo bandendo una procedura concorsuale senza aver prima avviato quella di stabilizzazione, ma soprattutto omettendo completamente il lavoratore dalla ricognizione del personale precario. Questo comportamento ha concretizzato una violazione della norma, intesa non come fonte di un diritto all’assunzione, ma come regola di condotta che impone trasparenza e correttezza.

La violazione di questo dovere di comportamento non dà diritto al posto di lavoro, ma costituisce il presupposto per una richiesta di risarcimento del danno. La Corte ha quindi rinviato il caso alla Corte d’Appello, in diversa composizione, affinché valuti le domande risarcitorie del lavoratore alla luce di questo principio.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame traccia una linea netta: la stabilizzazione precari non è un diritto soggettivo del lavoratore, ma la Pubblica Amministrazione non ha una discrezionalità assoluta. L’ente ha l’obbligo giuridico di agire secondo correttezza e buona fede. Questo significa che, prima di optare per un concorso esterno, deve valutare attentamente e in modo trasparente la posizione dei lavoratori precari che hanno maturato i requisiti di legge. Ignorare deliberatamente queste posizioni, come avvenuto nel caso di specie, costituisce un comportamento illegittimo che può fondare una pretesa risarcitoria per la perdita di chance subita dal lavoratore.

Un lavoratore precario della Pubblica Amministrazione ha un diritto automatico alla stabilizzazione se possiede i requisiti?
No, la legge non prevede un diritto soggettivo automatico all’assunzione. La stabilizzazione è una facoltà della Pubblica Amministrazione, che può scegliere di procedere all’assunzione diretta in coerenza con il proprio piano dei fabbisogni.

La Pubblica Amministrazione è sempre libera di scegliere tra stabilizzazione e concorso pubblico?
Sì, la PA mantiene la facoltà di scegliere, ma questa scelta non è incondizionata. Deve essere esercitata nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede, prendendo in considerazione la posizione dei lavoratori precari che hanno i requisiti e motivando la propria decisione.

Cosa succede se la PA ignora un lavoratore che ha i requisiti per la stabilizzazione e bandisce un concorso?
Secondo la Corte, questo comportamento costituisce una violazione dei doveri di correttezza e buona fede. Anche se tale violazione non dà diritto al posto di lavoro, può fondare il diritto del lavoratore a ottenere un risarcimento del danno per la perdita di opportunità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 12524 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 12524 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 12/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19892/2024 R.G. proposto da : COGNOME NOMECOGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME COGNOME che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro

AZIENDA REGIONALE RAGIONE_SOCIALE, ARES 118, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME che l a rappresenta e difende -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO ROMA n. 672/2024 pubblicata il 18/03/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Roma, con la sentenza n.672/2024 pubblicata il 18/03/2024, ha accolto il gravame proposto da ARES 118 nella controversia con NOME COGNOME In integrale riforma della sentenza appellata, assorbito l’appello incidentale, ha rigettato le originarie domande proposte dal COGNOME, sia in via principale che in via riconvenzionale.

La controversia ha per oggetto in via principale l’accertamento del diritto alla stabilizzazione e assunzione con contratto a tempo indeterminato, ex art. 20 comma 1 del d.lgs. n.75/2017 con decorrenza dal 01/11/2019; in via riconvenzionale la condanna dell’ARES 118 all’assunzione a tempo indeterminato per il profilo di operatore tecnico specializzato autista di ambulanza, cat. B livello economico BS, con decorrenza dal 01/11/2019, al risarcimento del danno patrimoniale pari alla somma delle retribuzioni non percepite, e al versamento di tutti gli oneri previdenziali e assistenziali con decorrenza dal 01/11/2019, la condanna al risarcimento del danno morale da liquidarsi in via equitativa in euro 15.000,00 per ogni anno di privazione di lavoro, con decorrenza dal 01/11/2019 oltre accessori; in via gradata l’accertamento e la declaratoria di illegittimità e nullità della clausola di esclusione indicata all’art. 2 punto 6 del bando, come da deliberazione n. 9 del 14/01/2021, in quanto violativa dell’art. 20, commi 1 e 12, del d.lgs. 75/2017 e dell’art. 3 della Costituzione, in quanto di natura discriminatoria.
Il Tribunale di Latina accoglieva in parte le domande proposte dal COGNOME e dichiarava il suo diritto di partecipare alla procedura di stabilizzazione mediante assunzione diretta ai sensi dell’art.20, comma 1, d.lgs. 75/2017, indetta dall’ARES 118 con deliberazione

n. 9 del 14/01/2021 e dichiarava la illegittimità della esclusione del Millozza disposta con delibera n. 428 del 19/05/2021; per l’effetto ordinava all’ARES 118 di portare a compimento la procedura di stabilizzazione mediante assunzione diretta ai sensi dell’art. 20, comma 1, d.lgs 75/2017 indetta con deliberazione n. 9 del 14/01/2021, con assunzione di NOME COGNOME con contratto a tempo indeterminato, per il profilo di operatore tecnico specializzato, autista di ambulanza, categoria B, livello economico BS; condannava infine RAGIONE_SOCIALE al risarcimento del danno.
4. La corte territoriale ha ritenuto che «la sussistenza dei presupposti dell’esistenza di un fabbisogno assunzionale e della relativa copertura finanziaria non va disgiunta dalla prerogativa, a carattere normativo, posta in capo all’amministrazione di esercitare o meno la facoltà di avvio delle procedure di stabilizzazione diretta o indiretta ai sensi dell’art. 20 del d.lgs 75/2020». Sulla base di questa premessa la corte ha concluso che fosse erroneo «ritenere che nel momento in cui l’Ares 118 manifestò la volontà di procedere all’assunzione per il triennio 2018 -2020 di 138 autisti, fosse per ciò solo vincolata ad avviare le procedure di stabilizzazione del personale interno in possesso dei requisiti prescritti dalla norma, potendosi avvalere, a sua discrezione, unicamente delle procedure di cui al comma 1 ovvero del comma 2, avviando una procedura concorsuale esterna in cui, però, sia prevista una quota di riserva in favore del personale destinatario dell’art. 20 cit. (…) essendo la scelta di avviare la stabilizzazione solo una facoltà discrezionale e non un obbligo».
5. Per la cassazione della sentenza ricorre NOME COGNOME con ricorso affidato ad un unico motivo. ARES 118 resiste con controricorso. Le parti hanno depositato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo il ricorrente lamenta violazione o falsa applicazione dell’art.20 d.lgs. 75/2017, con riferimento all’art. 360 comma primo n.3 cod. proc. civ. Sostiene che una volta adottato da parte dell’ARES 118 il piano di fabbisogno triennale e l’impegno di spesa ed aver indetto una procedura concorsuale per l’assunzione del personale della medesima categoria di operatore tecnico specializzato-autista di ambulanza non sussisteva più una mera facoltà per l’amministrazione di procedere alla stabilizzazione (come ritenuto dalla corte territoriale), ma un vero e proprio obbligo.
Il motivo è fondato.

L’art.20 comma 1 d.lgs. n.75/2017 prevede che: «Le amministrazioni, al fine di superare il precariato, ridurre il ricorso ai contratti a termine e valorizzare la professionalità acquisita dal personale con rapporto di lavoro a tempo determinato, possono, fino al 31 dicembre 2023, in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni di cui all’articolo 6, comma 2, e con l’indicazione della relativa copertura finanziaria, assumere a tempo indeterminato personale non dirigenziale che possegga tutti i seguenti requisiti:
risulti in servizio successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 con contratti a tempo determinato presso l’amministrazione che procede all’assunzione o, in caso di amministrazioni comunali che esercitino funzioni in forma associata, anche presso le amministrazioni con servizi associati;

sia stato reclutato a tempo determinato, in relazione alle medesime attività svolte, con procedure concorsuali anche espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all’assunzione;

abbia maturato, al 31 dicembre 2022, alle dipendenze dell’amministrazione di cui alla lettera a) che procede all’assunzione, almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni».

Nel caso in esame è pacifico, e ritenuto anche dalla corte territoriale, il possesso da parte del ricorrente dei requisiti previsti dalle lettere da a) a c).

Con riferimento ai poteri ed alle facoltà della pubblica amministrazione nell’ambito della procedura di stabilizzazione de qua (comma 1), le Sezioni unite di questa Corte, chiamate a pronunciarsi su regolamento preventivo di giurisdizione, hanno ritenuto che: «nella fattispecie qui all’esame si discute di una stabilizzazione indetta ai sensi dell’art. 20, comma 1, d.lgs. n. 75 del 2017 (costruito, come detto, in modo del tutto analogo all’art. 1, comma 519 – id est comma 559 -, della I. n. 296/2006) per la quale non è prevista alcuna procedura concorsuale, bensì esclusivamente un percorso assunzionale che, per la bipartizione sopra ricordata, riguarda dipendenti già reclutati a tempo determinato mediante procedure concorsuali e nell’ambito del quale la P.A., sulla base di un’attualizzata programmazione del fabbisogno e nei limiti dei vincoli di spesa pubblica, una volta esercitata la facoltà di fare luogo al processo di stabilizzazione, deve soltanto verificare la sussistenza dei requisiti predeterminati dalla legge, senza, quindi, esercitare alcun pubblico potere» (Cass. S.U. 21/12/2021 n.40953).
La posizione giuridica della pubblica amministrazione è stata dunque ricostruita in termini di facoltà, e non di obbligo, come ritenuto anche dalla corte territoriale. Non può dunque ritenersi che sussistesse alcun obbligo di procedere alla assunzione diretta.

Questi principi devono però essere calati nella realtà del caso in esame.

La corte territoriale ha accertato in fatto che ARES 118: a) aveva bandito, con delibera n. 168 del 25/10/2019, una procedura concorsuale esterna per l’assunzione di n.138 autisti di autombulanza cat. BS, ossia per il profilo professionale di appartenenza del ricorrente («Operatore tecnico specializzato-

autista di autombulanza categoria BS»), in correlazione ad un fabbisogno assunzionale già dichiarato sussistente con le delibere nn. 581/2018 e n. 597/2918 (in cui venne indicato tra il personale da assumere con priorità ) e alla disponibilità finanziaria (implicita nella indizione del bando di concorso); b) in sede di approvazione della proposta di fabbisogno assunzionale per il triennio 2018-2020 (delibera n. 581/2018) aveva erroneamente indicato nella tabella allegata relativa al fabbisogno, nella colonna «personale a tempo determinato in servizio al 31.12.2017», l’assenza di personale in servizio con qualifica di operatore tecnico specializzato-autista ambulanza, nonostante il ricorrente, alla data del 31/12/2017, risultasse ancora titolare di contratto a tempo determinato ed in possesso dei requisiti soggettivi di cui all’art. 20 comma 1 cit.
8. Sulla base di queste premesse in fatto, la corte territoriale ha ritenuto in diritto che «il denunciato comportamento illegittimo tenuto dall’Azienda Ares 118, non attribuisce per ciò solo il diritto soggettivo del Millozza alla stabilizzazione né non può tradursi in un vincolo per l’amministrazione ad attivare, riguardo a quella specifica categoria professionale di appartenenza di Operatore tecnico specializzato-autista di autoambulanza categoria BS, il prescritto percorso di assunzionale previsto dal cit. art. 20, in quanto trattasi di una speciale procedura che deve appunto rispondere unicamente al dettato normativo, che appunto riguarda la programmazione del periodo 2018-2020 -lasciata alla discrezionalità dell’Amministrazione datrice e che non stabilisce quote specifiche di posti liberi in organico da assegnare alle stabilizzazioni, né esclude del tutto procedure di tipo comparativo e concorsuale».
9. La norma giuridica applicata dalla corte territoriale, ossia l’art.20 comma 1 d.lgs. n.75/2017, stabilisce in modo espresso che l’assunzione diretta de qua, in deroga al generale principio dell’accesso al pubblico impiego mediante procedura concorsuale

concorso pubblico quale modalità di accesso, trova il proprio fondamento nel «fine di superare il precariato, ridurre il ricorso ai contratti a termine e valorizzare la professionalità acquisita dal personale con rapporto di lavoro a tempo determinato».

La norma de qua prevede inoltre che la facoltà di procedere all’assunzione diretta debba essere esercitata «in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni».

Non vi è dubbio che ARES 118, nonostante la norma de qua, conservasse la facoltà di provvedere all’assunzione ─ con riferimento al medesimo profilo professionale di appartenenza del ricorrente ─ per mezzo di ordinaria procedura concorsuale; e dunque che la norma de qua non fosse fonte di alcun obbligo giuridico di dare corso alla procedura di assunzione diretta ex art.20 comma 1 d.lgs. n.75/2017, con correlativo diritto soggettivo all’assunzione in capo al ricorrente.

La norma de qua, soprattutto per la sua esplicita intentio legis, deve però essere interpretata nel senso da consentirle la produzione di qualche effetto giuridico; diversamente opinando dovrebbe ritenersi che la facoltà di procedere all’assunzione per mezzo di ordinaria procedura concorsuale ─ immanente al sistema del pubblico impiego contrattualizzato ─ ne determinerebbe la irrilevanza a priori.

L’effetto giuridico della norma de qua non è quello di produrre l’obbligo di dare corso alla procedura di assunzione diretta, ma quello più limitato di dare conto delle ragioni che motivano la scelta della pubblica amministrazione di non dare corso a tale procedura, e di bandire invece una procedura concorsuale, nonostante sussistano tutti i presupposti per procedere alla prima.

Questa Corte ha più volte affermato che i principi di correttezza e buona fede, di cui agli artt.1175 e 1375 cod. civ., trovano applicazione anche nella materia del pubblico impiego contrattualizzato, potendosi manifestare anche sotto il profilo

dell’obbligo del datore di lavoro di dare conto, secondo correttezza e buona fede, delle ragioni del suo operato (cfr. Cass. 03/08/2022 n.24122, id. 02/09/2021 n.23827, id. 09/03/2021 n.6345).

15. Declinando tali principi nel caso di specie, ritiene la Corte che ARES 118, nell’esercitare la sua facoltà di bandire la procedura concorsuale, aveva il dovere di prendere in considerazione la ratio legis dell’art.20 comma 1 d.lgs. n.75/2017, ossia la finalità di «superare il precariato, ridurre il ricorso ai contratti a termine e valorizzare la professionalità acquisita dal personale con rapporto di lavoro a tempo determinato», e ciò avuto particolare riguardo alle circostanze del caso in esame.
16. In questa prospettiva RAGIONE_SOCIALE ha esercitato i suoi poteri travalicando questi limiti, non perché ha provveduto a bandire una procedura concorsuale senza prima aver dato corso alla assunzione diretta ex art.20 comma 1 cit., ma perché ciò ha fatto senza nemmeno prendere in considerazione la posizione del ricorrente, che concretizzava la intentio legis, siccome addirittura pretermesso nella tabella allegata relativa al fabbisogno, nella colonna «personale a tempo determinato in servizio al 31.12.2017», dal quale risultava l’assenza di personale in servizio con qualifica di operatore tecnico specializzato-autista ambulanza, nonostante il ricorrente, alla data del 31/12/2017 risultasse ancora titolare di contratto a tempo determinato ed in possesso dei requisiti soggettivi di cui all’art. 20 comma 1 cit..
17. Alla luce della specifica finalità della norma in esame, e dei più generali principi di correttezza e buona fede, ARES 118 aveva il solo dovere di prendere in considerazione la posizione del ricorrente. Dovere che non implicava affatto quello di procedere alla sua assunzione, perché una volta presa cognizione dell’esistenza di una unità lavorativa che astrattamente rientrava nella procedura di stabilizzazione per assunzione diretta ex art.20 comma 1 cit., ben avrebbe potuto decidere di procedere comunque
alla procedura concorsuale per l’assunzione di personale con il medesimo inquadramento del ricorrente.

18. ARES 118 si è sostanzialmente disinteressata della posizione del ricorrente, non rileva qui se in modo doloso o colposo, e ciò determina la violazione dell’art.20 comma 1 cit, come arricchito dai doveri di correttezza e buona fede.

La corte territoriale ha fatto errata applicazione dell’art. 20 comma 1 d.lgs. n.75/2017, violato per effetto del comportamento tenuto da ARES 118. La violazione, come già detto, non dà luogo ad alcun diritto all’assunzione, ma costituisce il presupposto per la delibazione delle domande risarcitorie proposte dal ricorrente, e rigettate dalla corte territoriale.

20. In questi termini il ricorso può essere accolto, con la cassazione della sentenza impugnata ed il rinvio alla Corte d’appello di Roma che, in diversa composizione, provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata per quanto di ragione e rinvia alla Corte d’appello di Roma che, in diversa composizione, provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Lavoro

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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