Sospensione lavori pubblici: quando l'appello è nullo

Un’impresa edile ricorre in Cassazione per danni derivanti dalla sospensione di lavori pubblici in un appalto con un Ministero. La Corte Suprema dichiara il ricorso inammissibile. La decisione evidenzia che l’appello è nullo se non contesta tutte le ragioni legali autonome (ratio decidendi) della sentenza precedente e se chiede una rivalutazione dei fatti, compito che non spetta alla Cassazione. Il caso sottolinea l’importanza di una corretta impostazione processuale nei ricorsi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sospensione Lavori Pubblici: L’Importanza di Impugnare Correttamente

La gestione della sospensione lavori pubblici è una delle questioni più delicate negli appalti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione offre spunti fondamentali sui requisiti di ammissibilità di un ricorso, sottolineando come errori procedurali possano precludere l’esame nel merito delle ragioni dell’impresa. Analizziamo il caso di una società di costruzioni contro un Ministero, la cui vicenda processuale si è conclusa con una declaratoria di inammissibilità proprio per vizi nell’impostazione del ricorso.

I Fatti del Caso: Dalle Riserve al Ricorso in Cassazione

Una società edile, cessionaria di un contratto d’appalto per la costruzione di un edificio pubblico, aveva citato in giudizio il Ministero committente per ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa di un’anomala dilatazione dei tempi di esecuzione. L’impresa aveva iscritto diverse riserve, contestando in particolare la legittimità e la durata di alcune sospensioni dei lavori che avevano causato un allungamento dei tempi di oltre 800 giorni.

Mentre il tribunale di primo grado aveva rigettato integralmente la domanda, la Corte d’Appello aveva parzialmente accolto le ragioni dell’impresa, riconoscendole un indennizzo minimo (circa 40.000 euro) per una sospensione ritenuta parzialmente illegittima. Tuttavia, aveva considerato legittime altre sospensioni, inclusa una cruciale disposta per una variante in corso d’opera. Insoddisfatta, la società ha proposto ricorso per cassazione.

I Motivi del Ricorso e la legittimità della sospensione lavori pubblici

Il ricorso in Cassazione si fondava su due motivi principali, entrambi volti a contestare la valutazione della Corte d’Appello sulla legittimità della sospensione lavori pubblici.

Primo Motivo: La Variante Contrattuale e i Limiti di Legge

L’impresa sosteneva che la Corte d’Appello avesse errato nel giudicare legittima una sospensione del 2002, basandosi unicamente sul fatto che il valore della variante fosse inferiore al 5% del valore del contratto, come previsto dall’art. 25 della Legge n. 109/1994. Secondo la ricorrente, il giudice avrebbe dovuto considerare anche altri limiti, sia formali che sostanziali, ignorando l’effettivo impatto della variante sui lavori.

Secondo Motivo: La Prolungata Sospensione e l’Onere della Diffida

Per un’altra sospensione, del 2003, la Corte d’Appello aveva riconosciuto che si era protratta oltre un tempo ragionevole, diventando quindi parzialmente illegittima. Ciononostante, aveva negato il risarcimento perché l’impresa non aveva provveduto a diffidare formalmente la stazione appaltante alla ripresa dei lavori. La società ricorrente contestava l’applicabilità di tale onere nel caso di specie, sostenendo che le condizioni per una diffida efficace non fossero presenti.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso interamente inammissibile, senza entrare nel merito delle questioni. La decisione si fonda su due principi procedurali di fondamentale importanza.

Inammissibilità per Mancata Impugnazione della “Ratio Decidendi”

Sul primo motivo, i giudici hanno rilevato che la decisione della Corte d’Appello si basava su una duplice motivazione (o ratio decidendi). La prima era quella contestata dal ricorrente (il limite del 5%). Esisteva però una seconda ragione, autonoma e sufficiente a sorreggere la decisione: la Corte d’Appello aveva evidenziato che le parti stesse, in un contratto aggiuntivo, avevano concordato che la variante rientrasse nell’ambito dell’art. 25 della Legge 109/94. Il ricorrente non aveva mosso alcuna specifica censura contro questa seconda motivazione. Secondo un principio consolidato, se una sentenza si basa su più ragioni indipendenti e il ricorrente non le contesta tutte, il ricorso è inammissibile.

Inammissibilità per Questioni di Fatto

Anche il secondo motivo è stato giudicato inammissibile. La Corte ha ritenuto che, dietro l’apparente denuncia di una violazione di legge, il ricorrente stesse in realtà chiedendo alla Cassazione una nuova valutazione dei fatti e delle prove, come le conclusioni della consulenza tecnica. Questo tipo di riesame è precluso in sede di legittimità, dove la Corte può giudicare solo sulla corretta applicazione delle norme di diritto, non sul merito della vicenda.

Le Conclusioni

L’ordinanza ribadisce un concetto cruciale per chiunque intenda adire la Corte di Cassazione: il ricorso deve essere tecnicamente impeccabile. Non è sufficiente avere ragione nel merito; è indispensabile strutturare l’impugnazione in modo da superare i rigidi filtri di ammissibilità. In particolare, è obbligatorio attaccare tutte le autonome rationes decidendi della sentenza impugnata e formulare le censure come questioni di diritto, evitando di sollecitare un’indagine sui fatti. Questa pronuncia serve da monito per le imprese e i loro legali sulla necessità di un approccio rigoroso e strategico nella gestione del contenzioso sugli appalti pubblici.

Quando un ricorso in Cassazione viene dichiarato inammissibile?
Secondo la decisione, un ricorso è inammissibile quando non contesta tutte le ragioni giuridiche autonome e indipendenti (cosiddette ‘rationes decidendi’) su cui si fonda la sentenza impugnata. È inoltre inammissibile se, invece di denunciare una violazione di legge, chiede alla Corte di rivalutare i fatti del caso, compito che non spetta al giudice di legittimità.

Cosa significa ‘ratio decidendi’ in una sentenza?
La ‘ratio decidendi’ è il principio di diritto o la ragione fondamentale che ha portato il giudice a quella specifica decisione. Una sentenza può basarsi su più di una ‘ratio decidendi’. Se queste sono indipendenti l’una dall’altra, l’appellante deve contestarle efficacemente tutte, altrimenti il ricorso sarà respinto perché la decisione rimarrebbe valida sulla base della ragione non contestata.

Un’impresa ha sempre diritto al risarcimento se una sospensione dei lavori si prolunga eccessivamente?
Non necessariamente. Nel caso analizzato, la Corte d’Appello aveva negato il risarcimento per una sospensione eccessivamente lunga perché l’impresa non aveva messo in mora la stazione appaltante attraverso un atto formale di diffida, come previsto dalla normativa sugli appalti pubblici. Questo onere procedurale è risultato decisivo per negare il diritto al risarcimento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 22956 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 22956 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1983/2020 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore ed elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME

-ricorrente –

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI

-intimato –

Oggetto:

Pubblica

amministrazione

–

Appalto opere pubbliche –

Sospensione dei lavori –

Legittimità – Presupposti

R.G.N. 1983/2020

Ud. 26/06/2025 CC

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO MILANO n. 2271/2019 depositata il 24/05/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 26/06/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza n. 2271/2019, pubblicata in data 24 maggio 2019, la Corte d’appello di Milano, nella regolare costituzione dell’appellato MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI , ha solo parzialmente accolto l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza di primo grado n. 5293/2017 e, per l’effetto, ha condannato il MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI alla corresponsione dell’importo di € 40.336,42, oltre accessori.

L’odierna ricorrente aveva agito quale cessionaria del “ramo lavori” della società RAGIONE_SOCIALE, originaria contraente del contratto d’appalto stipulato in data 18 luglio 2001 con il MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI ed avente ad oggetto la costruzione della nuova sede del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Lodi, premettendo in fatto di aver iscritto, per c.d. “andamento anomalo” od incongrua dilatazione dei tempi previsti, tre riserve: una per mancata produzione – riguardante una dilatazione di 836 giorni, con un danno calcolato di € 3.453.851,92 -; una inerente il termine finale – comunque rispettato -; ed una terza relativa all’adeguamento dei costi.
Aveva quindi chiesto -per quel che ancora rileva nella presente sede, la condanna del MINISTERO alla corresponsione degli importi di € 3.705.127,72 ed € 121.658,40 in riferimento, rispettivamente, alla prima ed alla terza riserva.

Costituitosi regolarmente il MINISTERO ed espletata attività istruttoria comprensiva di una CTU, il giudice di prime cure aveva disatteso la domanda, ritenendo che la presenza di difformità nelle varie copie dei medesimi documenti prodotte in giudizio valesse a privare la documentazione stessa di attendibilità, in particolare per quanto riguardava l’apposizione delle riserve.

La Corte d’appello di Milano, nell’accogliere il gravame, ha ritenuto, in primo luogo, che, in assenza di formale disconoscimento, la documentazione prodotta dallo stesso MINISTERO appellato poteva essere assunta come prova della tempestiva formulazione della prima riserva.

Valutando, poi, nel merito, la riserva, la Corte territoriale, sulla scorta del disposto di cui agli artt. 133 d.P.R. n. 554/1999; 24 D.M. n. 145/2000; 25 Legge n. 109/1994, ha ritenuto la riserva per mancata produzione solo parzialmente fondata, essendo legittime quattro delle cinque sospensioni contestate e solo parzialmente illegittima la residua sospensione.

La Corte d’appello, quindi, è giunta, al riconoscimento all’impresa della minor somma di € 40.336,42 in relazione alla sospensione ritenuta parzialmente illegittima.

In particolare, per quel che rileva nella presente sede, la Corte territoriale ha:

-ritenuto legittima una sospensione per variante del 25 ottobre 2002, in quanto di valore inferiore al 5% del valore del contratto ex art. 25 Legge n. 109/1994;

-ritenuto parzialmente illegittima una sospensione per varianti ed integrazioni del giorno 11 luglio 2003, rilevando, tuttavia, che l’odierna ricorrente non poteva vantare un diritto alla rifusione dei maggiori oneri in quanto, nonostante il protrarsi

della sospensione oltre il tempo ritenuto ragionevole, l’appaltatore non aveva provveduto a diffidare la stazione appaltante ex art. 133, d.P.R. n. 554/1999.

Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Milano ricorre il FALLIMENTO RAGIONE_SOCIALE

È rimasto intimato il MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI.

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, secondo comma, e 380bis .1, c.p.c.

Il ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è affidato a due motivi.

1.1. Con il primo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c., la violazione dell’ art. 25, comma 3, Legge n. 109/94.

Come sintetizzato in ricorso, si sostiene che ‘La Corte di Appello di Milano erra nell’interpretazione della norma predetta perché valuta la ammissibilità della variante ai sensi del comma 3 dell’art. 25 L. 109/94, avendo riguardo al solo limite quantitativo del 5%, ignorando gli altri limiti, formali e sostanziali, disposti dal legislatore ‘ .

Si impugna, in particolare, la decisione della Corte territoriale, nella parte in cui la stessa ha ritenuto legittima la sospensione per variante del 25 ottobre 2002, in quanto di valore inferiore al 5% del valore del contratto ex art. 25, Legge n. 109/1994.

Argomenta, in particolare, il ricorso che la Corte territoriale sarebbe incorsa in errore, ritenendo che il valore della variante debba essere determinato in relazione al solo valore del contratto, laddove l’applicazione della previsione di legge dovrebbe tenere conto anche dell’impatto che la var iante presenta sui lavori.

Evidenzia che l’ art. 25 Legge n. 109/1994 si riferisce a modifiche “di dettaglio”, laddove, nella specie le modifiche erano di tale natura da aver imposto la loro approvazione con la procedura di cui all’ art. 134, comma 5, d.P.R. n. 554/99.

Afferma, quindi, che ‘ limitandosi al dato del “prezzo” la Corte non ha provveduto ad un vaglio circa la “importanza” delle lavorazioni, imposto, invece, dalla norma citata; ha confuso il prezzo dell’appalto con la entità della variante; ha ignorato la forma utilizzata dall’Amministrazione che non è quella dell’Ordine di servizio disposto dal D.L. per aspetti di mero dettaglio ‘ .

1.2. Con il secondo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c., la violazione dell’ art. 24 D.M. n. 145/2000.

Come sintetizzato in ricorso, si sostiene che ‘La Corte di Appello di Milano ha ritenuto una sospensione dei lavori illegittima per una parte, che ha provveduto a risarcire, data la illegittimità della variante in parte qua; erra però nel respingere nella restante parte la riserva poiché, pur avendo ammesso che la sospensione, legittimamente disposta per la realizzazione della variante, si è protratta irragionevolmente, l’impresa non avrebbe provveduto agli incombenti di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 24 D.M. cit., nella fattispecie, invece, del tutto inapplicabili ‘ .
Si impugna, in particolare, la decisione della Corte territoriale, nella parte in cui la stessa ha ritenuto parzialmente illegittima la sospensione per varianti ed integrazioni del giorno 11 luglio 2003, ma ha ritenuto che l’odierna ricorrente non potesse vantare un diritto alla rifusione dei maggiori oneri in quanto, nonostante il protrarsi della sospensione oltre il tempo ritenuto ragionevole, la stessa non aveva provveduto a diffidare la stazione appaltante ex art. 133 d.P.R. n. 554/1999.
Argomenta, in particolare, il ricorso che la sospensione, sebbene in origine in parte legittima era diventata illegittima in quanto protrattasi per un periodo di tempo ‘abnorme rispetto a quanto necessario’ e che la Corte territoriale avrebbe erroneamente applicato l’art. 24 D.M. n. 145/2000, in quanto non erano venute meno le ragioni a fondamento della sospensione, non potendo quindi la ricorrente, quale appaltatore, esercitare la facoltà di diffidare la stazione appaltante e di chiedere lo scioglimento del rapporto.
Come sintetizzato dalla ricorrente, quindi, ‘la sospensione era legittima, si protrae eccessivamente e diventa illegittima, ben oltre il tempo adeguato alla progettazione ex comma II dell’art. 24 D.M. 145/00; l’Impresa non poteva diffidare la S.A. alla ripresa ex art. 24, comma III, D.M. 145/00, perché la variante non era stata approvata e quindi i lavori non potevano iniziare, non ostante fosse decorso il termine adeguato di cui al comma II; l’Impresa non poteva chiedere lo scioglimento, ex art. 24, comma IV, D.M. 145/00, perché tale comma non si applica alle sospensioni parziali’ .
Questa Corte deve rilevare preliminarmente la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti del MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, essendo la notifica del ricorso viziata, in quanto effettuata presso l’Avvocatura Distrettuale di Milano e non presso l’Avvocatura Generale dello Stato a Roma.

Non si ritiene, tuttavia, di disporre la rinnovazione della notifica, potendo nella specie trovare applicazione il principio, più volte affermato da questa Corte, per cui il rispetto del diritto fondamentale ad una ragionevole durata del processo impone al giudice (ai sensi degli artt. 175 e 127 c.p.c.) di evitare e impedire comportamenti che siano di ostacolo ad una sollecita definizione dello stesso; con la conseguenza che se il ricorso per cassazione appare prima facie

inammissibile o infondato, è superfluo, pur potendone sussistere i presupposti, disporre la fissazione di un termine per l’integrazione del contraddittorio ovvero per la rinnovazione di una notifica nulla o inesistente, atteso che la concessione di esso si tradurrebbe, oltre che in un aggravio di spese, in un allungamento dei termini per la definizione del giudizio di cassazione senza comportare alcun beneficio per la garanzia dell’effettività dei diritti processuali delle parti. (Cass. Sez. 2 – Ordinanza n. 12515 del 21/05/2018; Cass. Sez. 2 – Sentenza n. 11287 del 10/05/2018; Cass. Sez. 3, Sentenza n. 15106 del 17/06/2013).
Ciò premesso, i motivi di ricorso sono, nel complesso, inammissibili.

3.1. Quanto al primo motivo, infatti, la censura con il medesimo formulata viene ad investire unicamente l’affermazione contenuta nella decisione impugnata -per cui la variante all’origine della sospensione del 25 ottobre 2002 andava ritenuta legittima, in quanto di valore inferiore al 5% del valore del contratto, trovando quindi applicazione l’ art. 25, Legge n. 109/1994.

Il motivo, invece, non censura quella che deve ritenersi una vera e propria ratio alternativa della decisione della Corte territoriale sul punto, avendo la Corte medesima evidenziato (pag. 16 della motivazione) la presenza nel primo contratto aggiuntivo della precisazione per cui “La variante è riconducibile all’ipotesi di cui all’art. 25, comma 3, della legge n. 109/94 e succ. modif ed integraz.” .

Tale precisazione è stata quindi valutata dalla Corte territoriale come concorde indicazione delle parti circa la riconducibilità delle modifiche dei lavori all’ipotesi di cui all’ art. 25 Legge n. 109/1994,

senza che detta argomentazione sia stata fatta oggetto di specifica censura nel ricorso.

Deve, conseguentemente, trovare applicazione il principio per cui, qualora la decisione impugnata si fondi su di una pluralità di ragioni, tra loro distinte ed autonome, ciascuna delle quali logicamente e giuridicamente sufficiente a sorreggerla, è inammissibile il ricorso che non formuli specifiche doglianze avverso una di tali rationes decidendi , neppure sotto il profilo del vizio di motivazione (Cass. Sez. U, Sentenza n. 7931 del 29/03/2013; Cass. Sez. L, Sentenza n. 4293 del 04/03/2016; Cass. Sez. 6 -3, Ordinanza n. 16314 del 18/06/2019).
3.2. Quanto al secondo motivo, lo stesso risulta ampiamente -ed inammissibilmente -versato in fatto, in quanto viene a richiamare una nutrita serie di presupposti fattuali (illustrati alle pagg. 23 e 24 del ricorso) che non possono essere valutati in questa sede, neppure nella forma della non contestazione, non avendo la parte né illustrato -con l’adeguata specificità di cui all’art. 366 c.p.c. – i profili dai quali detta non contestazione dovrebbe evincersi, né, ancor prima, dedotto un inadeguato governo dell’art. 115 c.p.c.
Il ricorso, in realtà, dietro l’apparente deduzione dell’inadeguato governo dell’art. 24 D.M. n. 145/2000, viene a sollecitare un sindacato sulla valutazione -espressa dalla Corte territoriale sulla scorta delle conclusioni della consulenza tecnica disposta in corso di giudizio -della fondatezza solo parziale della riserva espressa dall’odierna ricorrente , chiedendo quindi a questa Corte di operare una inammissibile nuova valutazione dei profili in fatto e del merito della vicenda.
Il ricorso deve quindi essere dichiarato inammissibile.

Non vi è luogo a statuire sulle spese, in assenza di costituzione del MINISTERO evocato.

5. Stante il tenore della pronuncia, va dato atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, della “sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto” , spettando all’amministrazione giudiziaria verificare la debenza in concreto del contributo, per la inesistenza di cause originarie o sopravvenute di esenzione dal suo pagamento (Cass. Sez. U, Sentenza n. 4315 del 20/02/2020).

P. Q. M.

La Corte, dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13 comma 1quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.