Sindacato giurisdizionale e Consiglio di Stato: i limiti

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un farmacista contro una sentenza del Consiglio di Stato relativa all’apertura di una nuova farmacia. La Corte ha ribadito che il suo sindacato giurisdizionale sulle decisioni degli organi di giustizia amministrativa è strettamente limitato alle questioni di giurisdizione e non può estendersi a una rivalutazione del merito o a presunti errori di giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sindacato Giurisdizionale e Consiglio di Stato: la Cassazione Fissa i Paletti

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione chiarisce i confini invalicabili del controllo esercitato sui provvedimenti del Consiglio di Stato. La vicenda, nata dalla contestazione sull’apertura di una nuova farmacia, diventa l’occasione per ribadire un principio fondamentale del nostro ordinamento: il sindacato giurisdizionale della Cassazione sulle decisioni amministrative è limitato esclusivamente ai motivi di giurisdizione, senza possibilità di entrare nel merito della controversia.

I Fatti del Caso: La Controversia sulla Seconda Farmacia

Il titolare dell’unica farmacia di un comune contestava la decisione dell’amministrazione di istituire una seconda sede farmaceutica. Secondo il farmacista, tale decisione era illegittima e basata su una valutazione errata delle esigenze della popolazione locale, soprattutto considerando che egli stesso aveva in precedenza trasferito la propria attività in una frazione più popolosa proprio per migliorare il servizio.

Dopo aver visto respinte le proprie ragioni sia dal Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) sia dal Consiglio di Stato, il farmacista ha proposto ricorso in Cassazione. I motivi del ricorso miravano a criticare la sentenza del Consiglio di Stato, accusandola di motivazione apparente, di aver travisato i fatti e di aver erroneamente applicato le norme sull’istituzione di farmacie in soprannumero.

La Decisione della Corte di Cassazione e il Sindacato Giurisdizionale

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si fonda su un pilastro del rapporto tra giurisdizione ordinaria e amministrativa. La Corte ha specificato che il suo potere di revisione sulle sentenze del Consiglio di Stato non è un terzo grado di giudizio nel merito, ma un controllo esterno limitato ai soli “motivi inerenti alla giurisdizione”, come previsto dalla Costituzione.

In altre parole, la Cassazione può intervenire solo se il Consiglio di Stato ha esercitato un potere che non gli spettava (invasione di campo o sconfinamento, ad esempio nella sfera del legislatore) o se ha rifiutato di giudicare una materia che rientrava nella sua competenza. Non può, invece, riesaminare la correttezza della valutazione dei fatti o l’interpretazione delle norme compiuta dal giudice amministrativo.

Le Motivazioni: Perché il Ricorso è Inammissibile

La Corte ha spiegato che tutte le censure sollevate dal ricorrente, sebbene formulate come vizi di nullità della sentenza o violazione di legge, in realtà criticavano il modo in cui il Consiglio di Stato aveva giudicato. Si trattava di contestazioni relative a presunti errores in iudicando (errori di giudizio) e non a un difetto di giurisdizione.

Il ricorrente chiedeva, in sostanza, una nuova valutazione delle prove e delle circostanze di fatto, come le condizioni topografiche e le esigenze della popolazione, che il Consiglio di Stato aveva già esaminato per concludere che la decisione di aprire una seconda farmacia era ragionevole e legittima. Questo tipo di valutazione, sottolinea la Corte, rientra pienamente nell’ambito del sindacato del giudice amministrativo e non può essere oggetto di un successivo controllo da parte della Cassazione.

Conclusioni: I Limiti Invalicabili del Giudizio di Cassazione

Questa ordinanza riafferma con forza la separazione delle giurisdizioni e i limiti del sindacato della Corte di Cassazione. Per gli operatori del diritto e i cittadini, il messaggio è chiaro: il ricorso in Cassazione contro una decisione del Consiglio di Stato non è un’ulteriore opportunità per discutere il merito della questione. È uno strumento eccezionale, attivabile solo quando viene messo in discussione il perimetro della giurisdizione stessa del giudice amministrativo. Qualsiasi tentativo di mascherare una critica al giudizio di merito come una questione di giurisdizione è destinato a essere dichiarato inammissibile.

Quali sono i limiti del sindacato giurisdizionale della Corte di Cassazione su una decisione del Consiglio di Stato?
Il sindacato della Corte di Cassazione è limitato esclusivamente ai motivi inerenti alla giurisdizione. Ciò significa che può intervenire solo in caso di difetto assoluto di giurisdizione (ad esempio, per invasione della sfera di un altro potere dello Stato) o di difetto relativo (quando il giudice amministrativo afferma o nega erroneamente la propria giurisdizione su una materia attribuita a un altro giudice).

È possibile chiedere alla Corte di Cassazione di riesaminare i fatti o la logica di una sentenza del Consiglio di Stato?
No, non è possibile. La Corte di Cassazione ha chiarito che il suo controllo non può estendersi agli errores in iudicando (errori di giudizio) o agli errores in procedendo (errori procedurali). La valutazione dei fatti e l’interpretazione delle norme rientrano nell’ambito esclusivo del giudice amministrativo e non possono essere oggetto di un nuovo esame di merito in Cassazione.

Cosa accade a un ricorso che critica il merito di una decisione del Consiglio di Stato, pur presentandolo come un problema di giurisdizione?
Un ricorso di questo tipo viene dichiarato inammissibile. La Corte di Cassazione non può esaminare censure che, pur essendo formalmente presentate come vizi di giurisdizione, mirano in realtà a contestare la valutazione sostanziale e la logica della decisione del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 7039 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 7039 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/03/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19352/2022 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME, COGNOME NOME

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE LAZIO, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA REGIONALE, rappre sentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME

-controricorrente-

nonché contro

COMUNE DI BORGOROSE, PERNI PAOLA

-intimati- avverso la SENTENZA del CONSIGLIO di STATO n. 5642/2022 depositata il 07/07/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/03/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

NOME COGNOME ha proposto ricorso articolato in quattro motivi avverso la sentenza n. 5642/2022 del Consiglio di Stato, pubblicata il 7 luglio 2022.

Resiste con controricorso la Regione Lazio.

Gli altri intimati Comune di RAGIONE_SOCIALE e NOME COGNOME non hanno svolto attività difensive.

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, comma 2, e 380 bis.1, c.p.c., nel testo applicabile ratione temporis ex art. 35 del d.lgs. n. 149 del 2022.

Il ricorrente ha depositato memoria in data 28 febbraio 2023.

Il Consiglio di Stato ha dichiarato in parte inammissibile ed in parte ha respinto l’appello proposto da NOME COGNOME contro la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 03268/2017. Il dottor NOME COGNOME, titolare dell’unica farmacia spettante al Comune di RAGIONE_SOCIALE in base alla proporzione di legge tra numero di esercizi e popolazione residente, aveva agito dinanzi al T.A.R. per il Lazio avverso la deliberazione della Giunta della Regione Lazio n. 387 del 9 settembre 2011, avente ad oggetto la revisione della pianta organica delle farmacie della provincia di Rieti per l’anno 2010, limitatamente alla pianta organica delle farmacie del Comune di RAGIONE_SOCIALE, nonché avverso l’avviso prot. n. 1739 del 6 marzo
2012, con il quale il Sindaco del Comune di RAGIONE_SOCIALE aveva manifestato l’intendimento di assegnare la gestione provvisoria della seconda sede farmaceutica del Comune istituita con la predetta delibera regionale, ed il provvedimento del medesimo Sindaco prot. n. 3030 del 26 aprile 2012, con il quale era stata autorizzata la dottoressa NOME COGNOME a gestire in via provvisoria la seconda sede farmaceutica del medesimo Comune di RAGIONE_SOCIALE.

Il T.A.R. per il Lazio rigettò il ricorso volto all’annullamento degli atti indicati.

Il Consiglio di Stato, nel disattendere il gravame, ha quindi evidenziato che il Comune di RAGIONE_SOCIALE aveva ritenuto sussistenti ‘particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica in rappo rto alle condizioni topografiche e di viabilità ‘ che inducevano, in applicazione della disciplina prevista dall’art. 104 del R. D. n. 1265 del 1934, alla istituzione di una seconda sede farmaceutica, aggiuntiva rispetto a quella nella titolarità del dottor COGNOME, ubicata nella frazione Corvaro del medesimo Comune. Parimenti, la delibera regionale impugnata, anche facendo richiamo alle presupposte delibere comunali, aveva delineato una situazione di oggettiva difficoltà nella fruizione del servizio farmaceutico da parte degli abitanti del capoluogo e della frazioni circostanti, sicché la decisione di istituire una nuova farmacia, essendo finalizzata ad eliminare o comunque significativamente attenuare quelle difficoltà, poteva ragionevolmente considerarsi tale da assicurare condizioni di maggiore ‘comodità’ dell’assistenza farmaceutica agli utenti ‘svantaggiati’. Le critiche mosse dall’appellante non sono state reputate dal Consiglio di Stato suscettibili di inficiare, sul piano della verosimiglianza fattuale e della logicità valutativa, la determinazione amministrativa censurata, nel quadro dei criteri del sindacato giurisdizionale su provvedimenti espressivi di discrezionalità amministrativa. I giudici di appello,
confutati i diversi rilievi di fatto, hanno concluso che i provvedimenti impugnati si fondavano sulla verifica di una oggettiva situazione di difficoltà di accesso di una parte dell’utenza comunale al servizio farmaceutico, rivelandosi la scelta operata idonea ad ovviare alla stessa, favorendo la ‘prossimità’ tra fruitori e punto di erogazione del servizio, a tutela del diritto alla salute dei primi. Ulteriori censure dell’appellante sono state considerate carenti di interesse o ‘innovative’.
4. Il primo motivo del ricorso di NOME COGNOME denuncia, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., l’ omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, ovvero la ‘concessione dell’autorizzazione al trasferimento dell’unica farmacia di RAGIONE_SOCIALE da RAGIONE_SOCIALE a Corvaro in data 16 febbraio 2010′.

Il secondo ed il terzo motivo di ricorso denunciano entrambi, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c., la nullità della sentenza per motivazione apparente in relazione all’art. 132 c.p.c. Il Consiglio di Stato, nella sua sentenza, avrebbe ‘ travisato completamente la realtà dello stato dei luoghi’. Ed ancora: ‘ essun miglioramento è comprovato, nessuna lesione dell’accesso al farmaco è creata, e soprattutto non è mai citato il fatto storico che la RAGIONE_SOCIALE era stata spostata proprio per migliorare il servizio stante la maggiore popolazione nella frazione di Corvaro’. Neppure si ‘ tiene in debita considerazione che le frazioni-satelliti sono comunque esposte a spostamenti con gli automezzi’. Inoltre, emergerebbe ‘con evidenza incontestabile che tutto il territorio compreso nel comune di RAGIONE_SOCIALE possiede adeguata assistenza farmaceutica’.
Il quarto motivo del ricorso di NOME COGNOME, infine, denuncia, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione o falsa applicazione de ll’all’art. 104 T.U. n. 1265 del 1934. Viene affermato che l’istituzione di una farmacia in soprannumero nel Comune di

RAGIONE_SOCIALE rischia di degradare la qualità del complessivo servizio farmaceutico.

La controricorrente Regione Lazio ha chiesto di dichiarare inammissibile e, comunque, di rigettare il ricorso ex adverso proposto.

I quattro motivi del ricorso di NOME COGNOME, da esaminare congiuntamente per l’evidente connessione, sono inammissibili.

6.1. Le censure denunciano, in riferimento ai v izi di cui all’art. 360, comma 1, n. 3, n. 4 e n. 5 c.p.c., gli errores in iudicando e gli errores in procedendo di cui sarebbe viziata la sentenza n. 5642/2022 del Consiglio di Stato.

Il sindacato della Corte di cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, ex art. 111, comma 8, Cost. ed art. 362, comma 1, c.p.c., concerne, però, le sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione per “invasione” o “sconfinamento” nella sfera riservata ad altro potere dello Stato ovvero per “arretramento” rispetto ad una materia che può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale, nonché le ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato affermino la propria giurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghino sull’erroneo presupposto di quell’attribuzione. Il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione non comprende, dunque, anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando , il cui accertamento rientra nell’ambito del sindacato afferente ai limiti interni della giurisdizione (Cass. Sez. Unite, 4 giugno 2021, n. 15573; Cass. Sez. Unite, 4 dicembre 2020, n. 27770; Cass. Sez. Unite, 21 settembre 2020, n. 19675; Cass. Sez. Unite, 25 marzo 2019, n. 8311).
6.2. Il ricorrente ha depositato memoria in data 28 febbraio 2023, senza dunque rispettare il termine di almeno dieci giorni prima

dell’adunanza ex art. 380 -bis.1 c.p.c. Le considerazioni ivi svolte, peraltro, secondo cui la pronuncia del Consiglio di Stato sarebbe affetta da difetto assoluto di giurisdizione per sconfinamento nella sfera riservata a giudice diverso o al legislatore, apparirebbero comunque inammissibilmente volte a sollevare questioni nuove, recando aggiunte ai motivi di impugnazione.

7. Il ricorso va perciò dichiarato inammissibile, con condanna del ricorrente a rimborsare alla controricorrente Regione Lazio le spese del giudizio di cassazione nell’importo liquidato in dispositivo. Non deve provvedersi al riguardo per gli altri intimati Comune di RAGIONE_SOCIALE e NOME COGNOME, i quali non hanno svolto attività difensive.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento -ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’i mpugnazione, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente a rimborsare alla controricorrente le spese sostenute nel giudizio di cassazione, che liquida in complessivi € 10.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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