Mancata applicazione COSAP su area privata con servitù

Una società si è opposta a una richiesta di pagamento del canone COSAP per un dehor installato su un’area che sosteneva essere privata. Il Comune e il suo concessionario replicavano che sull’area gravava una servitù di pubblico passaggio. Il Tribunale ha accolto l’opposizione, annullando la richiesta di pagamento. La decisione si fonda sulla mancata prova, da parte del Comune, dell’esistenza di tale servitù. È stato provato, al contrario, che l’area era accessibile solo ai clienti del ristorante e non alla collettività, escludendo così la configurabilità di una ‘dicatio ad patriam’ e, di conseguenza, l’obbligo di pagare il canone.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 1 febbraio 2025 in Diritto Immobiliare, Diritto Tributario, Giurisprudenza Civile

Servitù di pubblico passaggio: quando l’area privata è esente da COSAP?

La questione della tassabilità delle aree esterne private adibite a dehor è un tema caldo per molti ristoratori. Una recente sentenza del Tribunale di Pescara ha chiarito un punto fondamentale: se un’area è privata e il Comune non riesce a dimostrare l’esistenza di una servitù di pubblico passaggio, nessun canone per l’occupazione di suolo pubblico (COSAP) è dovuto. Questo caso offre spunti preziosi sulla corretta interpretazione dei concetti di uso pubblico e onere della prova.

I Fatti: Un Dehor su Area Privata e la Richiesta del Comune

Una società esercente attività di ristorazione si è vista recapitare un avviso di accertamento per il pagamento di oltre 7.500 euro a titolo di COSAP per l’anno 2019. La contestazione riguardava l’installazione di un dehor di 60 mq su un’area che, a dire della società, era di proprietà privata e non appartenente al demanio comunale.

Di contro, il Comune e la società concessionaria per la riscossione sostenevano che, anche se privata, quell’area fosse soggetta a una servitù di pubblico passaggio, rendendola di fatto assimilabile a un’area pubblica ai fini del pagamento del canone, come previsto dal regolamento comunale.

La Decisione del Tribunale e la Prova della Servitù di Pubblico Passaggio

Il Tribunale ha accolto l’opposizione della società, annullando l’avviso di pagamento. La decisione ruota attorno a un principio cardine del nostro ordinamento: l’onere della prova. Il giudice ha stabilito che spetta all’ente pubblico (il Comune) dimostrare che un’area privata sia effettivamente gravata da un uso pubblico. In assenza di tale prova, l’area deve considerarsi esclusivamente privata e, pertanto, non soggetta al canone.

Cos’è la Dicatio ad Patriam e Perché Non si Applicava?

Per dimostrare l’uso pubblico, il Comune avrebbe dovuto provare la costituzione di una servitù, ad esempio tramite dicatio ad patriam. Questo istituto si configura quando un proprietario, con un comportamento inequivocabile, destina volontariamente e permanentemente un suo bene all’uso della collettività.

Il Tribunale ha verificato l’assenza dei presupposti per la dicatio ad patriam:
1. Mancanza di uso pubblico: Non è stato provato che la collettività utilizzasse l’area per il passaggio.
2. Inidoneità dell’area: Le fotografie prodotte mostravano che lo spazio era di fatto accessibile solo alla clientela del ristorante.
3. Assenza di volontà del proprietario: Il posizionamento di fioriere permanenti in legno fungeva da barriera fisica, impedendo il passaggio e manifestando l’intenzione di riservare l’uso dell’area ai soli avventori.

Le Motivazioni della Sentenza

Le motivazioni del giudice sono state chiare e lineari. La natura privata dell’area non era in discussione. Il punto cruciale era stabilire se su di essa gravasse una servitù di uso pubblico. Secondo il principio dell’onere della prova (art. 2697 c.c.), chi afferma l’esistenza di una limitazione al diritto di proprietà (in questo caso, il Comune che rivendicava la servitù) deve fornirne piena dimostrazione. Il Comune non solo non ha fornito prove a sostegno della sua tesi, ma la documentazione fotografica ha addirittura rafforzato la posizione della società opponente. Le fioriere che delimitavano il dehor non erano elementi temporanei, ma una barriera stabile che impediva il passaggio alla collettività, rendendo l’area inidonea a soddisfare un interesse pubblico e dimostrando l’assenza di una volontà di dedicarla all’uso comune.

Conclusioni

Questa sentenza ribadisce un principio fondamentale a tutela della proprietà privata: un’area non diventa di uso pubblico solo perché è adiacente a un marciapiede. Per poter legittimamente richiedere il pagamento del COSAP su un’area privata, un Comune deve fornire prove concrete e inequivocabili dell’esistenza di una servitù di pubblico passaggio. Per i titolari di attività commerciali, la decisione sottolinea l’importanza di delimitare chiaramente le aree private in concessione, utilizzando elementi che ne evidenzino l’uso esclusivo. In questo modo, si può prevenire l’insorgere di contestazioni e richieste di pagamento infondate.

Un dehor installato su un’area privata deve pagare il canone di occupazione suolo pubblico (COSAP)?
No, non deve pagare il COSAP se l’area è effettivamente privata e non è gravata da una servitù di pubblico passaggio. La natura privata dell’area deve essere chiara e non contestata.

Chi deve dimostrare l’esistenza di una servitù di pubblico passaggio su un’area privata?
L’onere della prova spetta a chi afferma l’esistenza della servitù, in questo caso il Comune e il suo concessionario. Devono fornire prove concrete che l’area è usata dalla collettività e che il proprietario l’ha dedicata all’uso pubblico.

Come si può dimostrare che un’area privata non è soggetta a passaggio pubblico?
Nel caso esaminato, è stato decisivo dimostrare che l’area era accessibile solo alla clientela del ristorante e non all’intera collettività, grazie alla presenza di fioriere permanenti che impedivano il libero passaggio. Questo ha provato l’assenza di una dicatio ad patriam.

Testo del provvedimento

SENTENZA TRIBUNALE DI PESCARA N. 28 2025 – N. R.G. 00003931 2022 DEL 11 01 2025 PUBBLICATA IL 13 01 2025

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO TRIBUNALE ORDINARIO di PESCARA

FAMIGLIA E ALTRO CIVILE

Il Tribunale, nella persona del Giudice dott.ssa NOME COGNOME ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 3931/2022 promossa da:

(P.I. , rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME in Pescara, INDIRIZZO

ATTRICE

contro

(C.F. ), rappresentata e difesa dagli avv.ti COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultima in PESCARA, INDIRIZZO.

CONVENUTA

nonché contro

(P.I. ), rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME elettivamente domiciliato presso la Casa comunale in Pescara, INDIRIZZO

CONVENUTO

CONCLUSIONI

All’udienza di precisazione delle conclusioni, tenuta nelle forme della trattazione scritta, le parti hanno così concluso:

Parte Attrice: ‘ Per la soc. ricorrente l’Avv. NOME COGNOME il quale, nel riportarsi ai propri scritti difensivi, chiede ……: accogliere il ricorso e per l’effetto annullare e/o dichiarare illegittimo il provvedimento impugnato n. 13660296, con condanna alle spese del presente giudizio ‘.

‘ I sottoscritti procuratori ….. contestano le avverse richieste, deduzioni e difese poiché infondate in fatto e in diritto e tornano a rilevare che il ricorrente contesta unicamente il quantum debeatur, tuttavia non l’an debeatur. Concludono per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nella comparsa di costituzione e risposta che di seguito sono riportate e trascritte:

-in via preliminare: dichiarare l’inammissibilità, l’improcedibilità oltre che la nullità e/o l’illegittimità del ricorso introduttivo per erroneità del rito;

– nel merito: accertata e dichiarata la totale infondatezza delle avverse richieste, deduzioni e difese, rigettare integralmente la domanda come proposta, poiché infondata in fatto e in diritto, e per l’effetto condannare la società al pagamento in favore della della somma di € 7.584,19 o in subordine di quella maggiore o minore che risulterà di giustizia, il tutto oltre interessi dalla data di notifica fino all’effettivo soddisfo.

Con vittoria di spese e competenze di giudizio. Dichiarano di non accettare il contraddittorio su eventuali nuove domande ‘.

IL COMUNE DI PESCARA: ‘ Con le presenti note di trattazione scritta, il , come rappresentato e difeso, si riporta alle conclusioni rassegnate nei propri scritti difensivi nonché alla documentazione prodotta, chiedendone totale accoglimento. Torna ad impugnare tutte le avverse deduzioni, eccezioni e difese e chiede rigettarsi il ricorso per le ragioni già esplicitate nella memoria di costituzione e difesa, con concessione dei termini di cui all’art. 190 cpc ‘.

Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione

1. Con ricorso ex art. 3 R.D. 639/1910 depositato il 19.10.2022,

notificato in data 22.07.2022 da concessionaria del ricorrente il pagamento della somma di € 7.584,19, a titolo di tributo COSAP per l’anno 2019.

diva il Tribunale di Pescara, per proporre opposizione avverso l’atto di ingiunzione per l’accertamento esecutivo dell’omesso/tardivo versamento Cosap n. 13660296, intimando alla

2. Con l’atto impugnato la ricorrente, sanzionata per aver installato un dehor di 60 mq sulla INDIRIZZO, occupando abusivamente il suolo pubblico senza la relativa autorizzazione, assumeva la regolarità dell’occupazione, stante il non assoggettamento della superficie alla disciplina di riferimento, trattandosi di area di proprietà dei sigg. e

NOMECOGNOME non rientrante quindi nel demanio del

Concludeva chiedendo la sospensione dell’esecutività del provvedimento impugnato n. NUMERO_DOCUMENTO emesso da per il e, nel merito, il suo annullamento, in quanto illegittimo. Con

3. In data 18.01.2023 si costituiva contestando, in via preliminare, l’inammissibilità della domanda, erroneamente introdotta con ricorso, chiedendo nel merito il rigetto dell’opposizione evidenziando che, per il combinato disposto degli artt. 1-12 del Regolamento comunale del 1998, anche le aree private, soggette a servitù di pubblico passaggio, sono sottoposte al pagamento del canone relativo alla loro occupazione.

4. In data 27.01.2023 si costituiva il eccependo, preliminarmente,

l’incompetenza del Giudice adito, trattandosi controversia rientrante nella competenza del Giudice di pace chiedendo, nel merito, il rigetto del ricorso.

All’udienza del 01.02.2023 venivano rigettate sia l’eccezione di incompetenza formulata dal

trattandosi di questione concernente l’utilizzo di beni immobili, nella quale non rileva la competenza per valore prevista in via generale per il Giudice di Pace, che la richiesta attorea di sospensione dell’efficacia esecutiva dell’avviso di accertamento impugnato, non sussistendone i presupposti.

Veniva inoltre disposto il mutamento del rito, trattandosi di controversia alla quale si applica il rito ordinario.

6. Previa concessione del triplo termine ex art. 183, comma 6 c.p.c., espletate le prove orali richieste dalle parti, la causa era stata rinviata, per la precisazione delle conclusioni all’udienza del 25.9.2024, nella quale era stata riservata per la decisione, con assegnazione alle parti dei termini previsti dall’art. 190 cpc.

L’opposizione è fondata per le ragioni di seguito esposte.

A. SULLA FONDATEZZA DELL’OPPOSIZIONE

L’attrice, assumendo la natura privata dell’area oggetto dell’accertamento opposto, contesta l’assoggettabilità della medesima alla disciplina del Regolamento comunale per l’applicazione del canone COSAP, trattandosi di area per la cui occupazione non è richiesta alcuna autorizzazione.

Premesso che la natura privata dell’area, oggetto di accertamento, non è in contestazione, va precisato che l’art. 1 del Regolamento comunale, che disciplina le modalità di applicazione del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche del 05.10.1998, n. 172, stabilisce che il canone di concessione, per l’occupazione sia permanente che temporanea di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti riguarda sia le aree ‘appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile’ che ‘le aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituite nei modi di legge ‘.
Occorre pertanto chiarire se l’area privata, oggetto di accertamento, costituisca o meno area soggetta a servitù di pubblico passaggio.

A tal proposito, appare opportuno evidenziare come un’area privata si possa ritenere assoggettata ad uso pubblico quando una collettività indeterminata di soggetti, titolari di un pubblico interesse di carattere generale, usufruisca della stessa.

La costituzione di tale diritto può avvenire o per atto pubblico ovvero anche per il tramite della dicatio ad patriam da parte del proprietario.

È quindi necessario accertare i seguenti presupposti:

1. L’uso dell’area esercitato juris servitutis publicae da una collettività di persone;

2. la concreta idoneità dell’area a soddisfare esigenze d’interesse generale;

3. un titolo valido a costituire il diritto, ovvero un comportamento univoco del proprietario che, seppure non intenzionalmente diretto a dar vita al diritto di uso pubblico, risulti idoneo a manifestare l’intenzione di porre il bene a disposizione della collettività (Corte appello, Firenze, Sez. III, 08.09.2023, n. 1815).

Come rilevato anche dagli orientamenti più recenti della Suprema Corte e del Consiglio di Stato, la dicatio ad patriam, quale modo di costituzione di una servitù di uso pubblico, postula che il proprietario, con un comportamento anche non intenzionalmente diretto a dare vita al predetto diritto, metta volontariamente il proprio bene a disposizione della collettività, con carattere di continuità e non di mera precarietà e tolleranza, assoggettandolo al relativo uso, al fine di soddisfare un’esigenza comune dei membri della collettività considerati uti cives e ciò indipendentemente non solo dai motivi per cui tale comportamento venga tenuto, dalla sua spontaneità e dallo spirito che lo anima, ma anche dal decorso di un congruo periodo di tempo o dall’esistenza di un atto negoziale o un provvedimento ablativo (Cass. civ., Sez. I, 25.09.2024, n. 25638, Cons. St., Sez. V, 26.04.2024, n. 3773).
La verifica dell’esistenza di una servitù pubblica di passaggio deve essere effettuata in base al generale principio di cui all’art. 2697 cc, secondo cui l’onere della prova di questa limitazione del diritto dominicale incombe in capo a chi ne afferma la sussistenza (cfr T.A.R. Bari, Puglia sez. III, 04/12/2020, n.1570).

Nel caso di specie, pur risultando, sulla base delle fotografie allegate (cfr doc. 1 fascicolo opponente) che l’area occupata dal dehor è pavimentata, in soluzione continua con il resto del marciapiede attiguo all’area medesima, non può ritenersi provato, solo sulla base di tale circostanza l’uso, da parte della generalità dei cittadini di Pescara di tale spazio, né vi sono elementi per ritenere sussistente una dicatio ad patriam, posta in essere per fatti concludenti, da parte del proprietario.
Non essendo stata fornita dai convenuti, onerati dal relativo onere, alcuna prova di un pregresso utilizzo dell’area da parte della collettività dei cittadini emerge, dall’esame della documentazione fotografica prodotta in atti (v. doc. n. 4 allegato alla memoria di costituzione e foto nn. 16 allegate al ricorso introduttivo) l’attuale inidoneità dell’area, oggetto di accertamento, a costituire una servitù di uso pubblico, risultando la stessa di fatto accessibile solo alla clientela del ristorante e non anche all’intera collettività, il cui passaggio risulta impedito dalla collocazione permanente di fioriere in legno.
Accertata l’assenza dei presupposti necessari per la configurazione della dicatio ad patriam , l’area

privata oggetto di accertamento non può ritenersi assoggettabile alla disciplina di riferimento del COSAP.

La domanda attorea risulta quindi meritevole di accoglimento.

B. SULLE SPESE DI LITE

Le spese di lite seguono la soccombenza dei convenuti e si liquidano come da dispositivo, considerato il valore della controversia ed il numero delle parti.

P.Q.M.

Il Tribunale, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando nel giudizio iscritto al R.G. n. 3931/2022, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, così decide:

ACCERTATA

la fondatezza dell’opposizione,

l’avviso di accertamento esecutivo n. 13660296 dell’importo di € 7.584,19 emesso da concessionaria per la riscossione del .

quale

NOME

e il , in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali sostenute dalla parte opponente, che liquida in € 264,00 per esborsi e € 6.600,10 per compensi, oltre spese generali nella misura del 15% sui compensi, IVA e CAP come per legge. Alla Cancelleria per quanto di sua competenza.

Pescara, 11.01.2025

Il Giudice Dott.ssa NOME COGNOME

Il presente provvedimento è stato redatto con la collaborazione del Dott. NOME COGNOME funzionario addetto all’Ufficio per il processo del Tribunale di Pescara.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.