Sdemanializzazione: chi decide sulla strada pubblica?

La Corte di Cassazione analizza il conflitto relativo alla sdemanializzazione di un tratto di strada comunale venduto a un privato. Un cittadino confinante ha impugnato l’atto rivendicando il diritto di transito pubblico (uti cives) e chiedendo il ripristino dello stato dei luoghi. La controversia ruota attorno al riparto di giurisdizione: se la questione riguardi un diritto soggettivo di passaggio (competenza del giudice ordinario) o la legittimità di un atto autoritativo della Pubblica Amministrazione (competenza del giudice amministrativo). Data la complessità del tema e il potenziale conflitto di interpretazioni, la Seconda Sezione ha rimesso gli atti al Primo Presidente per l’assegnazione alle Sezioni Unite.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sdemanializzazione stradale: chi decide sul diritto di transito?

La sdemanializzazione di una strada pubblica rappresenta un momento critico nel rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadini. Quando un ente locale decide di declassificare un’area per alienarla a privati, possono sorgere conflitti complessi riguardanti il diritto di passaggio dei residenti e dei confinanti.

Il caso: la vendita di un tratto stradale comunale

La vicenda trae origine dalla decisione di un Comune di sdemanializzare un piccolo tratto di strada, considerato non più utile all’interesse generale, per venderlo a un privato confinante. Un altro cittadino, tuttavia, ha agito in giudizio sostenendo che quel percorso fosse ancora gravato da un uso pubblico essenziale per l’accesso alla sua proprietà.

In primo grado, il Tribunale aveva riconosciuto l’esistenza di una servitù di uso pubblico, ordinando la rimozione delle barriere. Tuttavia, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione, dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo. Secondo i giudici di secondo grado, la contestazione riguardava direttamente il potere autoritativo del Comune di declassificare il bene.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte, investita del ricorso, ha rilevato come la questione tocchi i confini delicati tra diritti soggettivi e interessi legittimi. Il ricorrente sostiene di agire per la tutela di un diritto reale (il passaggio), mentre la controparte e il Comune difendono la legittimità dell’atto amministrativo di sdemanializzazione.

Il cuore del problema è stabilire se il cittadino stia contestando il “come” l’amministrazione ha esercitato il suo potere (giurisdizione amministrativa) o se stia semplicemente rivendicando un diritto di transito che preesiste o sopravvive all’atto (giurisdizione ordinaria).

Le motivazioni

Le motivazioni del rinvio alle Sezioni Unite risiedono nella necessità di chiarire se la domanda di accertamento dell’uso pubblico sia scindibile dall’impugnazione dell’atto di sdemanializzazione. La giurisprudenza precedente ha spesso oscillato: da un lato, si riconosce al giudice ordinario la tutela dei diritti di passaggio; dall’altro, si attribuisce al giudice amministrativo ogni controversia che coinvolga l’esercizio di poteri urbanistici e di governo del territorio. La Corte osserva che, quando viene messo in discussione l’atto di sclassificazione di una strada, si entra nel campo della discrezionalità amministrativa, rendendo difficile la separazione delle pretese civilistiche da quelle pubblicistiche.

Le conclusioni

Le conclusioni di questa ordinanza interlocutoria portano la questione davanti alle Sezioni Unite della Cassazione. Sarà compito del massimo consesso nomofilattico stabilire un criterio univoco per il riparto di giurisdizione in materia di sdemanializzazione. L’esito sarà fondamentale per tutti i cittadini che si trovano privati di accessi storici a causa di delibere comunali di alienazione. Resta fermo il principio per cui l’estinzione dell’uso pubblico non può derivare dal semplice mancato uso, ma richiede un atto formale o un comportamento dell’ente che sancisca inequivocabilmente la fine dell’interesse collettivo.

Quale giudice è competente se il Comune vende una strada pubblica?
La competenza è oggetto di dibattito: spetta al giudice amministrativo se si contesta la legittimità dell’atto di sdemanializzazione, mentre potrebbe spettare al giudice ordinario se si rivendica un diritto soggettivo di passaggio.

Un cittadino può opporsi alla sdemanializzazione di un percorso?
Sì, il cittadino può agire in giudizio se ritiene che l’atto leda il suo diritto di transito uti cives o se la strada mantiene una funzione pubblica essenziale nonostante la delibera comunale.

Cosa si intende per sdemanializzazione tacita?
Si verifica quando un bene perde la sua destinazione pubblica non tramite un atto formale, ma attraverso comportamenti dell’amministrazione incompatibili con la volontà di conservare l’uso pubblico del bene.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 36218 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 36218 Anno 2023

AVV_NOTAIO: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/12/2023

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 11346/2019 R.G. proposto da: COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, SC.B INT.8, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in Ancona, INDIRIZZO, p resso lo studio dell’AVV_NOTAIO che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato AVV_NOTAIO che la rappresenta e difende

– controricorrente –

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di ANCONA n. 2190/2018 depositata il 16/10/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

NOME NOME chiedeva al Comune di Pergola che venisse sdemanializzato e, quindi, a lei venduto un frustolo di terreno, costituente parte residuale di una strada comunale, ubicata in Monte Santa Croce, INDIRIZZO che dava accesso esclusivamente al suo fondo.

1.1 Con delibera del 23 giugno 2006 il Consiglio comunale dell’ente territoriale interessato deliberava la cessione dell’area de qua alla richiedente.

1.2 Con determina del 23 settembre 2006 il responsabile del settore del medesimo ente decretava di classificare come sdemanializzata l ‘ area stradale identificata al NCT al foglio n. 20, mappale n. 192, della superficie di 40 metri quadri, dichiarandola dismessa.

1.3 In data 13 marzo 2009 NOME COGNOME richiedeva al menzionato Comune l’annullamento della delibera consiliare del 23 giugno 2006 ed il ristabilimento dell’uso pubblico della strada ordinando alla proprietaria l’eliminazione della barriera ivi apposta nonché, con lettera raccomandata del 14 marzo 2006 diretta alla

COGNOME, il ripristino della strada de qua riservando ogni azione a tutela dei propri diritti.

Con atto di citazione notificato il 30 aprile 2010 il medesimo COGNOME conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Pesaro affinché, previa disapplicazione delle menzionate delibera consiliare e determina dirigenziale, fosse dichiarato il carattere demaniale del percorso in argomento ovvero, in subordine, che lo stesso fosse qualificato strada vicinale privata statuendo, comunque, il diritto di pubblico transito o, in via ulteriormente gradata, fosse riconosciuto il diritto di libero transito sul relativo tracciato da parte di esso attore ordinando alla convenuta la rimozione a cura e spese di costei degli ostacoli frapposti al passaggio.
COGNOME NOME NOME, costituitasi, resisteva alle avverse pretese eccependo, preliminarmente, il difetto di giurisdizione dell’adita autorità giudiziaria a favore del giudice amministrativo.

Il Comune di Pergola si costituiva e contestava il fondamento delle domande formulate dall’attore sia in ordine al persistere dell’uso pubblico del percorso in argomento, sia per l’insindacabilità del comportamento dell’ente in ordine alla operata sdemanializzazione del frustolo, opponendosi, in ogni caso, alla richiesta risarcitoria avanzata nei suoi confronti dalla convenuta.

Il Tribunale accertata l’esistenza della servitù di uso pubblico di cui in narrativa, ordinava alla NOME la rimozione di ogni impedimento al passaggio rigettando ogni altra diversa istanza e condannava i convenuti alla rifusione delle spese di lite.

Avverso tale decisione proponeva appello COGNOME NOME NOME.

La Corte d’Appello accoglieva il gravame esaminando prioritariamente la questione relativa alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria in ordine alla controversia in esame.

Nella specie, risultava evidente come la situazione soggettiva fatta valere in giudizio dal COGNOME non attenesse sotto alcun profilo a diritti reali vantati da costui a titolo di comproprietà o di servitù di diritto privato sulla strada in questione, ma al solo diritto di utilizzazione della stessa vantato uti cives in ragione dell’assunta preesistenza e permanenza dell’uso pubblico sulla strada medesima in quanto demaniale. La causa petendi dedotta in giudizio era rappresentata dalla deliberazione del convenuto Comune che, declassificando la strada, aveva consentito la trasformazione dei luoghi, contemporaneamente facendo venir meno il relativo diritto esercitato da un indeterminato numero di cives , tra i quali l’istante.
In particolare, venivano in discussione le determinazioni adottate dalla P.A., in primo luogo, nell’avere eliminato la strada in oggetto da quelle di uso pubblico del territorio comunale e, in secondo luogo, nel non aver impedito il compimento degli atti posti in essere dalla cessionaria del bene a seguito della vendita dell’area da parte dell’ente, tesi ad ostacolare il passaggio pubblico (cfr. per un caso analogo a quello in esame Cass. Sez. un. n. 27366/2009). Sotto entrambi i profili, quindi, non venivano in discussione comportamenti posti in essere dalla P.A. iure privatorum , ma la legittimità (o meno) dell’esercizio del potere autoritativo della stessa P.A. con particolare riferimento alla sdemanializzazione delle strade di uso pubblico, di esclusiva natura pubblicistica in quanto da ascriversi al governo dell’ambiente, all’urbanistica e alla
circolazione ponendosi in discussione l’esercizio di una potestà pubblicistica.

Il discrimine ai fini del riparto di giurisdizione doveva individuarsi nell’essere o meno il comportamento riconducibile ad un potere amministrativo (quali che fossero, legittime o illegittime, le modalità con cui era stato esercitato), restando, invece, estranei alla giurisdizione assegnata al giudice amministrativo i comportamenti meramente materiali posti in essere dall’amministrazione al di fuori dell’esercizio di una attività autoritativa o che trovino solo occasione nell’esercizio di un pubblico potere.
D’altronde la sdemanializzazione attuata dall’ente comunale, presupponeva il venir meno della destinazione di esso all’uso pubblico e, per l’effetto, della sua pubblica funzione (peraltro si era ritenuto che configurasse un atto univoco ed incompatibile con la volontà di conservare la destinazione di una strada a uso pubblico il fatto che la sede stradale fosse stata oggetto di atti di alienazione o di contratti di locazione di diritto privato prima della formale delibera di sdemanializzazione: cfr. Cass. n. 14666/2008).
In proposito la giurisprudenza di legittimità aveva chiarito che spetta all’ente esponenziale della collettività dei cittadini, considerato che i diritti di natura reale competono al predetto ente (e non ai singoli utenti della strada) e sono sottoposti alla disciplina del demanio, manifestare la volontà di rinuncia ovvero di estinzione della servitù di uso pubblico gravante su strade vicinali sia tacitamente attraverso un comportamento incompatibile con il persistere dell’asservimento del bene pubblici interessi sia espressamente attraverso un provvedimento dell’autorità che
riconosca cessato insieme con l’uso anche l’interesse pubblico di servirsi del bene medesimo.

La sdemanializzazione di una strada poteva avvenire sia mediante un formale atto di sclassificazione, sia tacitamente quale conseguenza della cessazione della destinazione del bene al passaggio pubblico, in virtù di atti univoci ed incompatibili con la volontà di conservare quella destinazione (Cass. n. 11676/2018).

L’estinzione del diritto non poteva derivare dal mancato uso di detto passaggio da parte degli utenti, ma richiedeva che l’ente territoriale, quale soggetto esponenziale della collettività dei cittadini, esprimesse la sua volontà in tal senso attraverso l’adozione di un provvedimento che riconoscesse cessati l’uso e l’interesse pubblico a servirsi del bene, ovvero con un comportamento concludente, consistente nell’omesso esercizio del diritto-dovere di tutela davanti ad atti usurpativi o impeditivi del privato).
Non era possibile, peraltro, tenuto conto del petitum una qualche “separazione” delle varie pretese fatte valere in giudizio.

L’appello doveva, dunque, essere accolto, dovendosi riconoscere la cognizione in ordine alla domanda introdotta dall’attore devoluta al giudice amministrativo, cui la controversia andava rimessa per il principio della translatio iudicii .

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione.

NOME NOME e il Comune di Pergola hanno entrambi resistito con separati controricorsi.

Le parti in prossimità dell’udienza hanno depositato memorie insistendo nelle rispettive conclusioni.

CONSIDERATO CHE

1. Il primo motivo di ricorso è così rubricato: Violazione di legge, in relazione ai principi del riparto della giurisdizione – art. 5 L. 20.3.1865 n. 2248- art. 7 D.lgs. 2.7.2010 n. 104 – art. 360 n. 1 e n. 3 c.p.c.; 362 c.p.c.

Travisamento delle risultanze di fatto e dei relativi presupposti -illogicità – manifesta violazione degli artt. 822 e seg.ti c.c., 1362 c.c.- art. 360 n. 3 c.p.c.

La Corte di Appello avrebbe erroneamente ritenuto che, nella specie, il petitum sostanziale della domanda fatta valere dall’attore e, dunque, la causa petendi fosse quella di disapplicare la delibera del Comune di Pergola 34/06 e di riclassificare la strada come vicinale pubblica dichiarando il carattere demaniale pubblico stradale persistente del terreno in catasto a Comune di Pergola al fg. 20 mapp. 192.

Tale qualificazione sarebbe palesemente erronea in violazione dei principi del riparto di giurisdizione.

Dalla lettura degli atti, infatti, sarebbe del tutto evidente che l’attore rivendicava, uti cives , l’uso pubblico della strada, chiedendo la declaratoria del suo diritto di transitarvi, in ogni caso e comunque anche laddove, per effetto dell’atto di sdemanializzazione operato dal Comune di Pergola, la stessa fosse stata degradata a vicinale privata, tale diritto essendo connesso alla sua proprietà viciniore e servita da detta strada. L’attore si doleva anche della palese viziosità della deliberazione comunale, ma non già in via principale, quale oggetto della domanda, bensì sottolineando che sia la domanda di sdemanializzazione della NOME, sia la delibera C.C. 34/06 attestavano indiscutibilmente la volontà di far persistere il libero transito agli utenti della strada. In tale ottica, si eccepiva
da parte attorea che, non essendo stata riportata tale condizione nell’atto notarile di trasferimento, tale atto era da ritenersi nullo, in subordine annullabile, ma sempre ed esclusivamente per questioni di esclusiva natura civilistica.

L’attore, dunque, avrebbe fatto valere diritti soggettivi perfetti nei confronti del proprio utilizzo della strada uti cives e/o come utente della vicinale privata, tale restando l’area de quo all’esito della sdemanializzazione, come reso evidente anche dalle sue conclusioni.

Nella specie, pertanto, dovrebbe essere dichiarata la giurisdizione dell’AGO anche alla luce della giurisprudenza delle Sezioni Unite (Cass. S.S. UU. 1624/2010; 26897/2016).

Sarebbe palese l’errore della Corte di Appello che avrebbe erroneamente escluso che l’oggetto della domanda fosse esattamente la rivendicazione di un diritto di passaggio d’uso pubblico sulla strada de quo e non già che si contestasse, se non in via del tutto residuale e mediata, il potere di accertamento come esercitato dalla P.A.

Il secondo motivo di ricorso è così rubricato: Violazione di legge, in relazione agli artt. 37, 41, 103, 104 c.p.c., nonché ai principi del riparto di giurisdizione art. 360, nn. 1 e 3, c.p.c. 362 c.p.c.

La sentenza impugnata sarebbe incorsa in errore nel voler comunque qualificare la situazione giuridica fatta valere dall’attore esclusivamente quale mero interesse legittimo, ritenendo (pag. 12) che non attenesse in alcun modo a diritti reali vantati da costui a titolo di comproprietà o di servitù di diritto privato in questione, ma al solo diritto di utilizzazione della stessa vantato uti cives in

ragione dell’assunta preesistenza e permanenza dell’uso pubblico della strada medesima in quanto demaniale.

La rivendicazione dell’uso pubblico, ancorché conseguenza di un atto di sdemanializzazione della strada, quale utente della vicinale privata, proprio per la posizione di confinante con la stessa costituirebbe estrinsecazione di un diritto soggettivo perfetto.

In ogni caso sarebbe del tutto erroneo l’assunto della sentenza impugnata, secondo cui, sulla base della stessa domanda, non era possibile una qualche separazione delle varie pretese fatte valere in giudizio.

La Corte di Appello avrebbe dovuto dare atto che la domanda dell’attore prevedeva una distinta ed agevolmente separabile domanda, che certamente rientrava nella giurisdizione dell’AGO.

Al punto 9 della originaria citazione si eccepiva che la volontà di sdemanializzazione del Comune rendeva la strada una strada vicinale privata, destinazione che non poteva essere interrotta e preclusa dalla convenuta parte privata .

L’attore rivendicava l’illegittimità di tale atto, vi si opponeva e chiedeva che fosse ordinato alla convenuta parte privata di ridurre in pristino lo stato dei luoghi. Tale distinta domanda, di tutela reale del diritto del COGNOME quale utente della vicinale privata era scindibile.

La Corte di Appello avrebbe erroneamente escluso che la rivendicazione avesse natura reale, che invece, è certamente connaturata con il richiesto accertamento della natura di vicinale privata (” ex collatione agrorum “) che la strada avrebbe mantenuto, e del diritto del COGNOME, quale confinante, di utilizzarla.

In altri termini le domande erano due e potevano essere separate, statuendo la giurisdizione dell’AGO sulla domanda

appartenente alla sua giurisdizione in quanto tesa a rivendicare il diritto di passaggio dell’attore sulla vicinale privata, tale dovendo qualificarsi la strada dopo la sdemanializzazione, ordinando alla convenuta, parte privata, la liberazione degli ostacoli opposti al pubblico transito, rinviando al giudice amministrativo la valutazione sulla legittimità della opera sdemanializzazione del tratto di vicinale pubblica di cui è lite.

Il ricorso, in particolare con il primo motivo, pone una questione di giurisdizione che evoca la potestà decisionale delle Sezioni Unite, ai sensi degli artt. 360, n. 1, e 374 cod. proc. civ.

P. Q. M.

La Corte dispone rimettersi gli atti al AVV_NOTAIO per l’eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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