Scorrimento graduatorie: stop da nuove leggi?

Una dipendente pubblica si era vista riconoscere in primo e secondo grado il diritto alla promozione tramite scorrimento di una graduatoria di un concorso interno del 2007. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, accogliendo il ricorso del Ministero. La Corte ha stabilito che lo scorrimento delle graduatorie è precluso se una nuova legge (‘ius superveniens’), come il d.lgs. 150/2009, modifica le regole di accesso, vietando le progressioni basate su concorsi interamente riservati. La normativa applicabile è quella vigente al momento della decisione di scorrimento, non quella del bando.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Scorrimento Graduatorie: quando una nuova legge può bloccare una promozione

L’istituto dello scorrimento graduatorie rappresenta da sempre una speranza per molti dipendenti pubblici idonei in un concorso, ma non vincitori. Tuttavia, cosa succede se, mentre si attende la chiamata, interviene una nuova legge che cambia le regole del gioco? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 15321 del 31 maggio 2024, ha fornito una risposta netta, stabilendo che le nuove normative possono di fatto precludere promozioni basate su vecchie procedure concorsuali.

I Fatti del Caso

Una dipendente del Ministero dei beni e delle attività culturali, inquadrata nella seconda area professionale, aveva partecipato a un concorso interno nel 2007 per la progressione all’area superiore. Pur risultando idonea, non si era classificata in posizione utile per la nomina immediata. Anni dopo, a seguito della disponibilità di nuovi posti, la dipendente aveva chiesto la promozione tramite lo scorrimento della graduatoria di quel concorso.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello di Genova le avevano dato ragione, riconoscendo il suo diritto all’inquadramento superiore. Secondo i giudici di merito, il diritto era sorto con la decisione del Ministero di coprire i posti vacanti e la nuova normativa restrittiva, introdotta con il d.lgs. n. 150 del 2009, non poteva applicarsi a una procedura bandita in epoca antecedente. Il Ministero, tuttavia, ha impugnato la decisione dinanzi alla Corte di Cassazione.

La questione giuridica e lo scorrimento graduatorie

Il nodo centrale della controversia era duplice. In primo luogo, bisognava stabilire se l’idoneo in una graduatoria vanti un vero e proprio diritto soggettivo allo scorrimento. In secondo luogo, e in modo ancora più decisivo, si doveva determinare quale legge applicare: quella in vigore al momento del bando di concorso (2007) o quella vigente quando l’amministrazione decide di procedere allo scorrimento (dopo il 2010)?

Il Ministero sosteneva che lo ius superveniens, ovvero la riforma del 2009, avesse di fatto bloccato la possibilità di utilizzare graduatorie di concorsi interamente riservati al personale interno, imponendo procedure pubbliche con, al massimo, una riserva di posti.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Ministero, ribaltando l’esito dei precedenti gradi di giudizio. La motivazione della Corte si fonda su principi consolidati ma applicati con rigore al caso specifico.

Innanzitutto, i giudici hanno ribadito che lo scorrimento delle graduatorie non costituisce un diritto soggettivo per i candidati idonei. Si tratta, invece, di una scelta discrezionale della Pubblica Amministrazione, che decide se e come coprire i posti disponibili. Può scegliere di bandire un nuovo concorso o, appunto, di attingere a una graduatoria esistente.

Il punto cruciale della decisione, però, riguarda il principio tempus regit actum (il tempo regola l’atto). La Corte ha chiarito che la decisione di procedere allo scorrimento è un nuovo e autonomo provvedimento amministrativo. Come tale, deve rispettare le norme in vigore nel momento in cui viene adottato, non quelle dell’epoca in cui fu bandito il concorso originario.

Nel caso specifico, la richiesta di scorrimento è avvenuta quando era già in vigore il D.Lgs. n. 150 del 2009. Tale decreto, a partire dal 1° gennaio 2010, ha stabilito che le progressioni verticali debbano avvenire tramite concorso pubblico, con una riserva massima del 50% per il personale interno. Questa disposizione, intesa a garantire il principio di accesso dall’esterno al pubblico impiego sancito dall’art. 97 della Costituzione, esclude di fatto la legittimità di procedure di assunzione basate su graduatorie di concorsi interamente riservati, come quello del 2007.

Di conseguenza, lo ius superveniens ha reso illegittimo il ricorso a quella specifica graduatoria, annullando la pretesa della dipendente.

Conclusioni

La sentenza rappresenta un importante monito per tutti i dipendenti pubblici inseriti in vecchie graduatorie di concorsi interni. Il diritto alla promozione non può considerarsi ‘acquisito’ o ‘quesito’ fino a quando l’amministrazione non adotta formalmente il provvedimento di nomina. Se, nel frattempo, la legge cambia, le nuove regole prevalgono. La decisione della Cassazione rafforza il principio secondo cui l’interesse pubblico a un reclutamento trasparente e aperto all’esterno, come voluto dalle riforme più recenti, prevale sulle aspettative individuali maturate sulla base di normative precedenti. Pertanto, la possibilità di scorrimento graduatorie derivanti da procedure interamente riservate bandite prima del 2010 è da considerarsi definitivamente preclusa.

Un dipendente pubblico ha un diritto assoluto allo scorrimento delle graduatorie?
No. La Corte ha chiarito che lo scorrimento non è un diritto soggettivo del candidato idoneo, ma deriva da una scelta discrezionale della Pubblica Amministrazione di coprire i posti vacanti utilizzando una graduatoria esistente.

Quale legge si applica allo scorrimento di una graduatoria se le norme cambiano nel tempo?
Si applica la normativa in vigore al momento in cui l’amministrazione decide di procedere allo scorrimento, e non quella vigente all’epoca in cui è stato bandito il concorso. Questo principio è noto come tempus regit actum.

Dopo la riforma del 2009, è ancora possibile utilizzare lo scorrimento per graduatorie di concorsi interamente riservati al personale interno?
No. La Corte ha stabilito che il D.Lgs. n. 150 del 2009 ha introdotto un divieto di procedere a progressioni verticali tramite concorsi interamente riservati. Di conseguenza, è precluso lo scorrimento di tali graduatorie per assunzioni decise dopo il 1° gennaio 2010, data di entrata in vigore della nuova disciplina.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15321 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 15321 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 31/05/2024

La Corte d’appello di Genova ha confermato la sentenza di primo grado che aveva riconosciuto il diritto di NOME COGNOME, dipendente del RAGIONE_SOCIALE, inquadrata nella seconda area professionale, all’inquadramento nella superiore area in virtù dello scorrimento della graduatoria di un concorso riservato a personale interno bandito nel 2007.

Per quel che qui rileva, la Corte territoriale ha ritenuto che: il diritto allo scorrimento della graduatoria era sorto sulla base della decisione del RAGIONE_SOCIALE di coprire i posti vacanti; andava disapplicato il provvedimento con il quale era stata nega ta l’autorizzazione allo scorrimento; non era applicabile alla fattispecie la riforma di cui al d.lgs. n. 150 del 2009 perché la procedura era stata bandita in epoca antecedente; ai concorsi interni finalizzati alla progressione verticale si applicano i medesimi principi in tema di scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatorie che valgono per le assunzioni dall’esterno.
Avverso tale pronuncia il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione per due motivi, cui la RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

DIRITTO

Con il primo motivo il RAGIONE_SOCIALE ricorrente deduce, ai sensi dell’ art. 360, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ., nonché degli artt. 416, comma 3, e 115 cod. proc. civ., sul rilievo che l’originaria ricorrente non aveva assolto all’onere della prova s ulla medesima gravante di trovarsi RAGIONE_SOCIALE condizioni per essere inquadrata nell’area superiore.

2 . Con il secondo motivo si deduce, sempre ai sensi dell’ art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 62 del d.lgs. n. 150 del 2009, per come novella l’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, nonché dell’art. 27, comma 1, n. 7 della legge n. 93 del 1983, dell’art. 35 , comma 3 ter, del d.lgs. n. 165 del 2001, dell’art. 4, comma 4, del d.l. n. 101/2013, nonché dell’art. 1, commi 342 e 362, della legge 30 dicembre 2018, n. 145.

In particolare, il RAGIONE_SOCIALE sostiene che, allorquando – come nella fattispecie si discute di scorrimento della graduatoria, le condizioni richieste ai fini dell’assunzione non possono che essere quelle vigenti al momento della decisione sullo scorriment o, non già quelle previste all’atto di indizione della procedura concorsuale; pertanto, lo scorrimento era impedito dallo ius superveniens che, nel modificare l’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, aveva richiesto il concorso pubblico, eventualmente con riserva di posti in favore degli interni. In ogni caso, lo scorrimento richiedeva la previa autorizzazione all’assunzione, che non sussisteva nella specie.
Il secondo motivo, che va esaminato con priorità in quanto logicamente e giuridicamente preliminare, è fondato, perché la pronuncia impugnata non è conforme ai principi di diritto enunciati da plurime decisioni di questa Corte, cui si rinvia, ai sensi d ell’art. 118 disp. att. proc. civ. anche per la completa ricostruzione della vicenda (in particolare, fra molte, Cass. Sez. L, 16/01/2024, n. 1674).

In questa sede giova ribadire che, nel pubblico impiego contrattualizzato, anche ai fini della selezione interna per l’accesso a posti superiori vacanti, la scelta dell’amministrazione di utilizzare le graduatorie degli idonei ‘per scorrimento’ non costituisce un diritto soggettivo degli stessi, ma postula sempre l’esercizio prioritario di una discrezionalità della PRAGIONE_SOCIALE. nel coprire il posto o la posizione disponibile, ove un obbligo in tal senso non sia contemplato dalla contrattazione collettiva o dal bando (così, Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024, cit., che richiama «i principi, consolidati nella giurisprudenza della Corte, ben riassunti nella motivazione di Cass. n. 19006 del 2010» e successive pronunce conformi pure ivi indicate).
Ne consegue che la posizione giuridica degli odierni controricorrenti non poteva ritenersi definita quale diritto quesito allorché era entrato in vigore il decreto legislativo n. 150 del 2009, dal momento che all’epoca mancava l’autorizzazione ad attuare l’assunzione (quale necessario presupposto di essa) e la graduatoria non era stata ancora approvata; cosicché lo ius superveniens non ha modificato la posizione giuridica di coloro che si erano posizionati oltre le posizioni già autorizzate, poiché gli stessi non avevano ancora maturato alcun diritto soggettivo (in tal senso, Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024 cit.).
Peraltro, va sottolineato che anche il diritto del candidato vincitore ad assumere l’inquadramento previsto dal bando di concorso è subordinato alla permanenza, al momento dell’adozione del provvedimento di nomina, dell’assetto organizzativo degli uffici i n forza del quale il bando è stato emesso, sicché, nel caso in cui detto assetto sia mutato a causa dello ius superveniens , l’amministrazione ha il potere -dovere di bloccare i provvedimenti dai quali possano derivare nuove assunzioni che non corrispondano più alle oggettive necessità di incremento del personale, quali valutate prima della modifica del quadro normativo, in base all’art. 97 Cost. (così ancora Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024 cit. e precedenti ivi richiamati).
A maggior ragione questi principi valgono in tema di scorrimento, perché è la natura stessa di quest’ultimo che porta a ritenere applicabile la normativa vigente nel momento in cui si pretende di realizzare lo scorrimento medesimo (così Cass. Sez. U, 02/10/2012, n. 16728); con la conseguenza che, una volta che l’amministrazione abbia assunto la decisione di coprire il posto attingendo allo scorrimento della graduatoria, tale decisione risulta equiparabile, nella sostanza, all’espletamento di tutte le fa si di una procedura concorsuale, con identificazione degli ulteriori vincitori, ancorché mediante l’utilizzazione dell’intera sequenza di atti apertasi con il bando originario, recante la c.d. lex specialis del concorso, e conclusasi con l’approvazione della graduatoria, che individua i soggetti da assumere (così, ancora, Cass. Sez. U. n. 16728 del 2012, cit.).
Pertanto, con la delibera di procedere allo scorrimento si riattiva l’intera sequenza concorsuale, ma, inevitabilmente, occorre considerare i requisiti di validità vigenti al momento della determinazione assunta dall’amministrazione. 5. -In consequenzialità logico-giuridica con le precedenti considerazioni, occorre qui chiarire che lo ius superveniens , costituito dalle limitazioni introdotte con il d.lgs. n. 150 del 2009 ai concorsi riservati al personale interno, risulta preclusivo dell’asserito diritto vantato dai dipendenti allo scorrimento della graduatoria.
Infatti, giova richiamare l’a rt. 24 del d.lgs. n. 150 del 2009, nella versione applicabile ratione temporis , prima RAGIONE_SOCIALE modifiche apportate con il d.lgs. n. 74 del 2017: «Ai sensi dell ‘ articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come introdotto dall ‘ articolo 62 del presente decreto, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE disposizioni vigenti in materia di assunzioni.».
La disposizione esclude la legittimità del ricorso all’assunzione attingendo a graduatorie di concorsi riservati ad interni banditi anteriormente al 2010 proprio perché la normativa sopravvenuta è intesa a limitare le possibilità di coprire i posti disponibili con personale interno, recependo le sollecitazioni provenienti dalla Corte costituzionale in ordine alla piena attuazione del principio di cui all’art. 97 Cost. (in particolare, già con le sentenze nn. 333 del 1993 e 313 del 1994).

In tal senso, come già ritenuto da questa Corte (Cass. Sez. L, 17/05/2024, n. 13757), è condivisibile il consolidato orientamento espresso in proposito dal giudice amministrativo, che, in ragione della normativa sopravvenuta (secondo cui la progressione dei pubblici dipendenti tra le aree può avvenire solo in base ad un concorso pubblico, con riserva di posti al personale interno fino al massimo del 50% di quelli messi a disposizione), ha ritenuto che «dopo il 1° gennaio 2010, non sono più previste le progressioni verticali riservate agli interni e quindi non è più consentito nemmeno lo scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatorie relative a procedure per progressioni verticali interamente riservate ai dipendenti, con la conseguenza che tali graduatorie sono escluse da ll’ambito di applicazione RAGIONE_SOCIALE
norme che nel tempo hanno disposto la proroga legale dell’efficacia e che, dal 1° gennaio 2010, dall’inserimento come idonei in tali graduatorie non può più discendere alcuna legittima aspettativa» (così Cons. St. 16/08/2021, n. 5884 e precedenti conformi ivi richiamati), giungendo a configurare un ‘divieto’ per le amministrazioni di coprire i posti a suo tempo sottoposti a procedura riservata (così, Cons. St. 25/06/2018, n. 3897).

Tale approdo ermeneutico risulta ulteriormente avvalorato dalla considerazione che il d.lgs. n. 150 del 2009 non ha previsto uno specifico regime transitorio che valesse a salvaguardare le graduatorie dei concorsi interni avviati antecedentemente all’entra ta in vigore della riforma, sicché, anche sotto questo profilo, l’interpretazione adottata nella sentenza impugnata non può essere condivisa.

5.1. Pertanto, poiché è pacifico che la selezione per la quale l’ odierna controricorrente invoca lo scorrimento non consentiva la partecipazione di candidati esterni, occorre concludere per la fondatezza del secondo mezzo, con conseguente assorbimento della prima censura.

Pertanto, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa va decisa nel merito ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ. con il rigetto della domanda proposta in primo grado dalla controricorrente.

Quanto alle spese processuali, le stesse possono essere compensate limitatamente ai gradi di merito, attesa la novità della questione rispetto all’epoca di tali giudizi, mentre, in applicazione della regola della soccombenza, quanto al presente giudizio va disposta la condanna dei controricorrenti in solido, ai sensi dell’art. 97 cod. proc. civ., stante la comunanza di interessi, desunta dalla identità RAGIONE_SOCIALE questioni sollevate e dibattute (così Cass. Sez. 3, 17/10/2016, n. 20916), al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese, liquidate come da dispositivo.

PQM

La Corte accoglie il secondo motivo, assorbito il primo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, rigetta la domanda proposta da NOME COGNOME; compensa tra le parti le spese relative ai gradi di merito e condanna la parte ricorrente a rifondere le spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 3000,00 per competenze professionali, oltre spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 10 maggio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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