Scorrimento graduatorie: no al diritto soggettivo

Una dipendente pubblica otteneva in appello il diritto alla promozione tramite scorrimento di una graduatoria di un concorso interno del 2007. La Corte di Cassazione ha annullato tale decisione, stabilendo che lo scorrimento graduatorie non è un diritto soggettivo del candidato idoneo, ma una scelta discrezionale della Pubblica Amministrazione. Inoltre, la Corte ha affermato che le nuove leggi (ius superveniens), come il D.Lgs. 150/2009 che limita le progressioni puramente interne, si applicano anche alle graduatorie preesistenti, precludendo lo scorrimento se la procedura originaria non è conforme alle nuove norme.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Scorrimento Graduatorie: Non è un Diritto, la Cassazione Frena le Assunzioni

L’attesa per un’assunzione o una promozione nella Pubblica Amministrazione tramite scorrimento graduatorie può trasformarsi in una lunga e incerta anticamera. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: essere idonei in una graduatoria non conferisce un diritto automatico all’assunzione. La decisione dell’Amministrazione di attingere a quella lista rimane un atto discrezionale, fortemente influenzato dalle normative vigenti al momento della scelta, anche se successive al concorso stesso.

I fatti del caso: l’aspirazione alla promozione

Il caso nasce dalla legittima aspirazione di una dipendente del Ministero dei beni e delle attività culturali, inquadrata in una determinata area professionale, a ottenere la promozione all’area superiore. La sua speranza era legata allo scorrimento della graduatoria di un concorso interno, bandito nel lontano 2007, nel quale era risultata idonea.

La Corte d’Appello di Genova le aveva dato ragione, riconoscendole il diritto all’inquadramento superiore. Secondo i giudici di secondo grado, la decisione del Ministero di coprire i posti vacanti aveva fatto sorgere il diritto della lavoratrice, e la nuova normativa restrittiva (il d.lgs. n. 150 del 2009, cosiddetta Riforma Brunetta) non era applicabile perché il concorso era stato bandito in epoca precedente. Il Ministero, non condividendo questa interpretazione, ha presentato ricorso in Cassazione.

Lo scorrimento graduatorie e la decisione della Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Ministero, ribaltando la sentenza d’appello e respingendo la domanda della lavoratrice. La decisione si fonda su principi consolidati in materia di pubblico impiego, che meritano di essere analizzati nel dettaglio.

La discrezionalità della Pubblica Amministrazione

Il primo punto, chiarito dalla Corte, è che la scelta di utilizzare le graduatorie degli idonei “per scorrimento” non è un obbligo per la P.A., né un diritto soggettivo per i candidati. È, invece, una scelta che rientra nella discrezionalità dell’amministrazione, che deve prioritariamente valutare se coprire o meno un posto vacante. Solo se la contrattazione collettiva o il bando di concorso prevedono espressamente un obbligo in tal senso, la situazione cambia. Altrimenti, l’idoneo in graduatoria vanta solo un’aspettativa, non un diritto acquisito.

L’impatto della nuova legge (ius superveniens)

Il nodo cruciale della controversia è l’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2009. Questa normativa ha imposto che le progressioni di carriera tra aree avvenissero tramite concorsi pubblici, con una riserva massima del 50% per il personale interno. Il concorso del 2007, invece, era interamente riservato agli interni.

La Cassazione ha stabilito che la decisione di procedere allo scorrimento riattiva l’intera sequenza concorsuale e, come tale, deve rispettare le norme vigenti in quel momento. Poiché la richiesta di scorrimento è avvenuta dopo il 1° gennaio 2010 (data di efficacia della riforma), la P.A. non poteva più legittimamente assumere attingendo da una graduatoria di un concorso interamente riservato, in quanto contrario alla nuova legge. Il diritto della lavoratrice non si era mai consolidato, poiché al momento dell’entrata in vigore della riforma mancava ancora l’autorizzazione all’assunzione e la graduatoria non era stata approvata.

Le motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha basato la sua decisione su due pilastri argomentativi principali: l’onere della prova e la prevalenza dello ius superveniens.

L’onere della prova a carico del lavoratore

In primo luogo, i giudici hanno ricordato la regola generale sancita dall’art. 2697 del codice civile: chi agisce in giudizio per far valere un diritto deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento. Nel caso specifico, gravava sulla dipendente l’onere di dimostrare non solo la sua posizione in graduatoria, ma anche che la vacanza del posto a cui aspirava dipendesse da cause specifiche (rinuncia, dimissioni o pensionamento del vincitore) che avrebbero legittimato lo scorrimento. Una prova che, secondo il Ministero, non era stata fornita.

La prevalenza della legge sopravvenuta sui concorsi interni

Il cuore della motivazione risiede nell’applicazione dei principi sullo ius superveniens. La Cassazione ha affermato che lo scorrimento non è una mera prosecuzione del concorso originario, ma una nuova determinazione amministrativa. Come tale, deve sottostare alle regole di validità vigenti nel momento in cui viene adottata. Il d.lgs. 150/2009, recependo i principi dell’art. 97 della Costituzione sull’accesso tramite concorso pubblico, ha inteso limitare le procedure esclusivamente interne. Di conseguenza, dopo il 2010, è diventato illegittimo attingere a graduatorie di concorsi interamente riservati, anche se banditi in precedenza, perché la normativa sopravvenuta ha di fatto vietato quella specifica modalità di copertura dei posti.

Le conclusioni: cosa cambia per i dipendenti pubblici

Questa ordinanza conferma un orientamento rigoroso e offre importanti spunti di riflessione per tutti i dipendenti pubblici in attesa in una graduatoria:

1. L’idoneità non è un diritto all’assunzione: Essere idonei in una graduatoria crea un’aspettativa, ma non un diritto soggettivo all’assunzione per scorrimento, che resta una scelta discrezionale della P.A.
2. Attenzione alle nuove leggi: Le modifiche normative possono avere un impatto retroattivo sulle procedure concorsuali non ancora concluse. La decisione di scorrimento deve essere conforme alla legge in vigore al momento in cui viene presa, non a quella del bando.
3. L’onere della prova è cruciale: Chi chiede in giudizio il riconoscimento del diritto allo scorrimento deve essere in grado di provare tutti i presupposti di fatto richiesti, compresa la causa specifica della vacanza del posto.

L’idoneo in una graduatoria di un concorso pubblico ha un diritto automatico all’assunzione tramite scorrimento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, lo scorrimento della graduatoria non costituisce un diritto soggettivo per i candidati idonei, ma postula sempre l’esercizio prioritario di una discrezionalità della Pubblica Amministrazione, a meno che un obbligo non sia previsto dalla contrattazione collettiva o dal bando di concorso.

Una nuova legge può bloccare lo scorrimento di una graduatoria di un concorso bandito prima della sua entrata in vigore?
Sì. La Corte ha stabilito che la decisione di procedere allo scorrimento deve rispettare i requisiti di validità vigenti al momento in cui viene presa. Pertanto, una nuova legge (ius superveniens), come il D.Lgs. 150/2009 che ha limitato i concorsi puramente interni, può precludere l’utilizzo di graduatorie di concorsi banditi con regole ormai superate, se il diritto del candidato non si era già consolidato.

Su chi ricade l’onere di provare che ci sono le condizioni per lo scorrimento della graduatoria?
In forza dell’art. 2697 del codice civile, l’onere della prova ricade sull’attore, ovvero sul candidato che chiede il riconoscimento del diritto allo scorrimento. Egli deve dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi del suo diritto, come ad esempio la causa della vacanza del posto (rinuncia, dimissioni o pensionamento del vincitore).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15841 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 15841 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 06/06/2024

La Corte d’appello di Genova ha riformato la sentenza di primo grado, dichiarando il diritto di NOME COGNOME, dipendente del RAGIONE_SOCIALE, inquadrata nella seconda area professionale, all’inquadramento nella superiore area in virtù dello scorrimento della graduatoria di un concorso riservato a personale interno bandito nel 2007.

Per quel che qui rileva, la Corte territoriale ha ritenuto che: il diritto allo scorrimento della graduatoria era sorto sulla base della decisione del RAGIONE_SOCIALE di coprire i posti vacanti; andava disapplicato il provvedimento con il quale era stata negata l’autorizzazione allo scorrimento; non era applicabile alla fattispecie la riforma di cui al d.lgs. n. 150 del 2009 perché la procedura era stata bandita in epoca antecedente; ai concorsi interni finalizzati alla progressione verticale si applicano i medesimi principi in tema di scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatorie che valgono per le assunzioni dall’esterno.
Avverso tale pronuncia il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un unico motivo, cui la COGNOME resiste con controricorso.

DIRITTO

Con un unico motivo, il RAGIONE_SOCIALE ricorrente deduce, ai sensi dell’ art. 360, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ., in relazione all’art. 2 dell’accordo sindacale del 12.7.2007, sul rilievo che l’originaria ricorrente non aveva assolto all’onere della prova sulla medesima gravante di trovarsi RAGIONE_SOCIALE condizioni per essere inquadrati nell’area superiore.

2. Il ricorso è fondato.

In forza RAGIONE_SOCIALE disposizioni contenute nell’art. 2697 cod. civ., spetta infatti all’attore provare la sussistenza degli elementi costitutivi del suo diritto; gravava pertanto sulla COGNOME l’onere di dimostrare i fatti costitutivi del diritto allo scorrimento, e dunque che la vacanza dell’unico posto in Liguria dipendesse da rinuncia, dimissioni o pensionamento del vincitore.

Questa Corte ha peraltro chiarito che il criterio di vicinanza della prova, quale mezzo di definizione della regola finale di giudizio di cui all’art. 2697 cod. civ. non può operare quando l’interessato abbia la possibilità, secondo le regole di cui al diritto di accesso agli atti della P RAGIONE_SOCIALE o eventualmente sulla base degli strumenti processuali a tal fine predisposti dall’ordinamento, di acquisire la documentazione necessaria a suffragare le proprie ragioni; in ogni caso il criterio di vicinanza della prova neppure può essere richiamato qualora il fatto rimasto ignoto e destinato ad integrare uno degli elementi costitutivi del diritto azionato risulti integrato da più possibili evenienze concrete che risultino, anche solo per taluna di esse, estranee alla sfera di conoscenza della parte di cui si prospetta la prossimità rispetto alle circostanze rilevanti (Cass. n. 12490/2020).
Né può ritenersi che nel caso di specie la COGNOME fosse impossibilitata a dimostrare che gli originari vincitori avessero rinunciato o fossero cessati dal servizio, atteso che, come riconosciuto dalla sentenza impugnata, la procedura si riferiva ad un unico posto della Regione Liguria.

Ciò premesso, va ribadito l’orientamento secondo cui, in virtù della funzione del giudizio di legittimità di garantire l’osservanza e l’uniforme interpretazione della legge e RAGIONE_SOCIALE previsioni contenute nell’art. 384 secondo comma cod. proc. civ., nell’esercizio del potere di qualificazione in diritto dei fatti, la Corte di cassazione, può ritenere fondata o infondata la questione sollevata dal ricorso anche sulla base di argomenti diversi da quelli prospettati dalle parti, perché l’esercizio del po tere di qualificazione giuridica dei fatti accertati nel giudizio di merito, come esposti nel ricorso e nella sentenza gravata, incontra come unico limite quello imposto dall’art. 112 cod. proc. civ. ( cfr. fra
le tante Cass. n. 25223/2020; Cass. n. 27542/2019; Cass. n. 18775/2017; Cass. 11868/2016 e la giurisprudenza ivi richiamata in motivazione).

Orbene, la pronuncia impugnata non è conforme ai principi di diritto enunciati da plurime decisioni di questa Corte, cui si rinvia, ai sensi dell’art. 118 disp. att. proc. civ. anche per la completa ricostruzione della vicenda (in particolare, fra molte, Cass. Sez. L, 16/01/2024, n. 1674).

In questa sede giova ribadire che, nel pubblico impiego contrattualizzato, anche ai fini della selezione interna per l’accesso a posti superiori vacanti, la scelta dell’amministrazione di utilizzare le graduatorie degli idonei ‘per scorrimento’ non costituisce un diritto soggettivo degli stessi, ma postula sempre l’esercizio prioritario di una discrezionalità della PRAGIONE_SOCIALE. nel coprire il posto o la posizione disponibile, ove un obbligo in tal senso non sia contemplato dalla contrattazione collettiva o dal bando (così, Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024, cit., che richiama «i principi, consolidati nella giurisprudenza della Corte, ben riassunti nella motivazione di Cass. n. 19006 del 2010» e successive pronunce conformi pure ivi indicate).
Ne consegue che la posizione giuridica dell’odierna controricorrente non poteva ritenersi definita quale diritto quesito allorché era entrato in vigore il decreto legislativo n. 150 del 2009, dal momento che all’epoca mancava l’autorizzazione ad attuare l’assunzione (quale necessario presupposto di essa) e la graduatoria non era stata ancora approvata; cosicché lo ius superveniens non ha modificato la posizione giuridica di coloro che si erano posizionati oltre le posizioni già autorizzate, poiché gli stessi non avevano ancora maturato alcun diritto soggettivo (in tal senso, Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024 cit.).
Peraltro, va sottolineato che anche il diritto del candidato vincitore ad assumere l’inquadramento previsto dal bando di concorso è subordinato alla permanenza, al momento dell’adozione del provvedimento di nomina, dell’assetto organizzativo degli uffi ci in forza del quale il bando è stato emesso, sicché, nel caso in cui detto assetto sia mutato a causa dello ius superveniens , l’amministrazione ha il potere -dovere di bloccare i provvedimenti dai quali possano derivare nuove assunzioni che non corrispondano più alle oggettive necessità di incremento del personale, quali valutate prima della modifica del
quadro normativo, in base all’art. 97 Cost. (così ancora Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024 cit. e precedenti ivi richiamati).

A maggior ragione questi principi valgono in tema di scorrimento, perché è la natura stessa di quest’ultimo che porta a ritenere applicabile la normativa vigente nel momento in cui si pretende di realizzare lo scorrimento medesimo (così Cass. Sez. U, 02/10/2012, n. 16728); con la conseguenza che, una volta che l’amministrazione abbia assunto la decisione di coprire il posto attingendo allo scorrimento della graduatoria, tale decisione risulta equiparabile, nella sostanza, all’espletamento di tutte le fa si di una procedura concorsuale, con identificazione degli ulteriori vincitori, ancorché mediante l’utilizzazione dell’intera sequenza di atti apertasi con il bando originario, recante la c.d. lex specialis del concorso, e conclusasi con l’approvazione della graduatoria, che individua i soggetti da assumere (così, ancora, Cass. Sez. U. n. 16728 del 2012, cit.).
Pertanto, con la delibera di procedere allo scorrimento si riattiva l’intera sequenza concorsuale, ma, inevitabilmente, occorre considerare i requisiti di validità vigenti al momento della determinazione assunta dall’amministrazione. 7. -In consequenzialità logico-giuridica con le precedenti considerazioni, occorre qui chiarire che lo ius superveniens , costituito dalle limitazioni introdotte con il d.lgs. n. 150 del 2009 ai concorsi riservati al personale interno, risulta preclusivo dell’asserito diritto vantato dai dipendenti allo scorrimento della graduatoria.
Infatti, giova richiamare l’a rt. 24 del d.lgs. n. 150 del 2009, nella versione applicabile ratione temporis , prima RAGIONE_SOCIALE modifiche apportate con il d.lgs. n. 74 del 2017: «Ai sensi dell ‘ articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come introdotto dall ‘ articolo 62 del presente decreto, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE disposizioni vigenti in materia di assunzioni.».
La disposizione esclude la legittimità del ricorso all’assunzione attingendo a graduatorie di concorsi riservati ad interni banditi anteriormente al 2010 proprio perché la normativa sopravvenuta è intesa a limitare le possibilità di coprire i

posti disponibili con personale interno, recependo le sollecitazioni provenienti dalla Corte costituzionale in ordine alla piena attuazione del principio di cui all’art. 97 Cost. (in particolare, già con le sentenze nn. 333 del 1993 e 313 del 1994).

In tal senso, come già ritenuto da questa Corte (Cass. Sez. L, 17/05/2024, n. 13757), è condivisibile il consolidato orientamento espresso in proposito dal giudice amministrativo, che, in ragione della normativa sopravvenuta (secondo cui la progressione dei pubblici dipendenti tra le aree può avvenire solo in base ad un concorso pubblico, con riserva di posti al personale interno fino al massimo del 50% di quelli messi a disposizione), ha ritenuto che «dopo il 1° gennaio 2010, non sono più previste le progressioni verticali riservate agli interni e quindi non è più consentito nemmeno lo scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatorie relative a procedure per progressioni verticali interamente riservate ai dipendenti, con la conseguenza che tali graduatorie sono escluse da ll’ambito di applicazione RAGIONE_SOCIALE norme che nel tempo hanno disposto la proroga legale dell’efficacia e che, dal 1° gennaio 2010, dall’inserimento come idonei in tali graduatorie non può più discendere alcuna legittima aspettativa» (così Cons. St. 16/08/2021, n. 5884 e precedenti conformi ivi richiamati), giungendo a configurare un ‘divieto’ per le amministrazioni di coprire i posti a suo tempo sottoposti a procedura riservata (così, Cons. St. 25/06/2018, n. 3897).
Tale approdo ermeneutico risulta ulteriormente avvalorato dalla considerazione che il d.lgs. n. 150 del 2009 non ha previsto uno specifico regime transitorio che valesse a salvaguardare le graduatorie dei concorsi interni avviati antecedentemente all’e ntrata in vigore della riforma, sicché, anche sotto questo profilo, l’interpretazione adottata nella sentenza impugnata non può essere ricevuta.

7 .1. Pertanto, poiché è pacifico che la selezione per la quale l’odierna controricorrente invoca lo scorrimento non consentiva la partecipazione di candidati esterni, occorre concludere per la fondatezza del secondo mezzo, con conseguente assorbimento della prima censura.

Pertanto, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa va

decisa nel merito ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ. con il rigetto della domanda proposta in primo grado dalla controricorrente.

Quanto alle spese processuali, le stesse possono essere compensate limitatamente ai gradi di merito, attesa la novità della questione rispetto all’epoca di tali giudizi, mentre, in applicazione della regola della soccombenza, quanto al presente giudizio va disposta la condanna della controricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese, liquidate come da dispositivo.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda proposta da NOME COGNOME; compensa tra le parti le spese relative ai gradi di merito e condanna la controricorrente a rifondere al RAGIONE_SOCIALE le spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 3000,00 per competenze professionali, oltre al rimborso RAGIONE_SOCIALE spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 10 maggio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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