Scorrimento graduatorie: no al diritto soggettivo

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 14917/2024, ha stabilito che lo scorrimento delle graduatorie nel pubblico impiego non costituisce un diritto soggettivo per i candidati idonei. Il caso riguardava due dipendenti pubblici risultati idonei in una procedura di progressione verticale, i quali chiedevano l’assunzione tramite scorrimento. La Corte ha accolto il ricorso dell’Amministrazione, affermando che la sopravvenuta normativa (D.Lgs. 150/2009), che impone il concorso pubblico per tali progressioni, prevale e impedisce l’utilizzo di graduatorie derivanti da procedure interamente interne, anche se bandite in precedenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Scorrimento Graduatorie: la Cassazione nega il diritto all’assunzione

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, è tornata a pronunciarsi su un tema cruciale per il pubblico impiego: lo scorrimento graduatorie. La decisione chiarisce che l’essere idonei in una graduatoria non conferisce un diritto automatico all’assunzione, specialmente quando interviene una nuova normativa che modifica le regole di reclutamento. Analizziamo insieme la vicenda e le importanti conclusioni della Suprema Corte.

Il caso: la progressione di carriera bloccata

La controversia nasce dall’azione legale di due dipendenti di un Ministero che avevano partecipato a una procedura selettiva interna per la cosiddetta “progressione verticale”, ovvero il passaggio a un’area funzionale superiore. I due dipendenti erano risultati idonei, ma si erano collocati in graduatoria oltre il numero dei posti inizialmente autorizzati per l’assunzione.

Successivamente, confidando nella prassi dello scorrimento graduatorie per coprire ulteriori posti resisi disponibili, i lavoratori avevano citato in giudizio l’Amministrazione per ottenere l’inquadramento nella qualifica superiore. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano dato loro ragione, sostenendo che la decisione di coprire i posti era stata presa prima di una fondamentale riforma del pubblico impiego e che, pertanto, i lavoratori avessero maturato un vero e proprio diritto all’assunzione.

L’impatto dello ius superveniens sullo scorrimento graduatorie

Il punto di svolta del caso è rappresentato dall’entrata in vigore del Decreto Legislativo n. 150/2009, la cosiddetta “Riforma Brunetta”. Tale normativa, applicabile dal 1° gennaio 2010, ha modificato profondamente le regole per le progressioni di carriera, stabilendo che queste debbano avvenire tramite concorso pubblico, con una riserva massima del 50% dei posti per il personale interno. La procedura a cui avevano partecipato i ricorrenti, invece, era interamente riservata al personale interno.

Il Ministero ha quindi impugnato la decisione della Corte d’Appello dinanzi alla Cassazione, sostenendo che la nuova legge impedisse di procedere allo scorrimento graduatorie nate da procedure non più conformi al nuovo quadro normativo.

La decisione della Corte: scorrimento graduatorie come scelta discrezionale

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Ministero, ribaltando l’esito dei precedenti gradi di giudizio. I giudici hanno riaffermato un principio consolidato: la scelta di un’amministrazione di utilizzare una graduatoria di idonei “per scorrimento” non è un atto dovuto, ma l’esercizio di un potere discrezionale. Non esiste, quindi, un “diritto soggettivo” all’assunzione per il candidato idoneo.

La prevalenza del concorso pubblico

La Corte ha sottolineato che, nel momento in cui l’amministrazione decide di coprire nuovi posti, deve farlo nel rispetto delle leggi vigenti. In questo caso, la decisione di procedere a nuove assunzioni tramite scorrimento graduatorie sarebbe avvenuta dopo il 1° gennaio 2010, data in cui era già in vigore il D.Lgs. 150/2009. Questa legge, privilegiando il principio del concorso pubblico per garantire l’accesso dall’esterno e l’imparzialità (art. 97 Cost.), ha di fatto reso illegittimo l’utilizzo di graduatorie derivanti da selezioni interamente riservate al personale interno, come quella del caso in esame.

Le motivazioni in diritto

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sulla base di tre pilastri fondamentali. In primo luogo, la posizione giuridica dei candidati idonei non era un “diritto quesito” (cioè un diritto già entrato nel patrimonio del soggetto) prima dell’entrata in vigore della nuova legge, poiché mancavano ancora l’autorizzazione all’assunzione e l’approvazione definitiva della graduatoria. In secondo luogo, lo ius superveniens (la nuova legge) si applica a tutte le decisioni prese dopo la sua entrata in vigore; pertanto, la scelta di procedere allo scorrimento doveva conformarsi alle nuove regole. Infine, il D.Lgs. 150/2009 non prevedeva un regime transitorio per “salvare” le vecchie graduatorie interne, segnando un chiaro cambio di rotta verso il principio del concorso pubblico.

Conclusioni: cosa cambia per i dipendenti pubblici?

Questa ordinanza conferma un orientamento rigoroso: le aspettative dei dipendenti pubblici idonei in graduatorie interne devono cedere il passo ai principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, come declinati dalla normativa sopravvenuta. La decisione sottolinea che le procedure di reclutamento e progressione di carriera devono sempre essere conformi alla legge vigente al momento in cui l’amministrazione decide di agire. Di conseguenza, i candidati idonei in graduatorie derivanti da procedure non più contemplate dalla legge non possono vantare alcuna pretesa giuridicamente tutelabile all’assunzione tramite scorrimento.

L’essere idoneo in una graduatoria dà diritto all’assunzione tramite scorrimento?
No. La Corte di Cassazione ha ribadito che la scelta di utilizzare lo scorrimento delle graduatorie è un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione e non costituisce un diritto soggettivo per i candidati idonei.

Una nuova legge può bloccare lo scorrimento di una graduatoria approvata prima della sua entrata in vigore?
Sì. Se la decisione di procedere allo scorrimento viene presa dopo l’entrata in vigore della nuova legge (ius superveniens), l’amministrazione deve rispettare la normativa vigente in quel momento, anche se ciò impedisce l’utilizzo della vecchia graduatoria.

Perché il D.Lgs. 150/2009 ha impedito lo scorrimento in questo caso specifico?
Perché il D.Lgs. 150/2009, in vigore dal 1° gennaio 2010, ha stabilito che le progressioni verticali devono avvenire tramite concorso pubblico, con una riserva massima del 50% per il personale interno. La graduatoria in questione, invece, derivava da una procedura selettiva interamente riservata, rendendola incompatibile con la nuova disciplina.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 14917 Anno 2024

AULA B

Civile Ord. Sez. L Num. 14917 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 33413/2019 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Ministro pro tempore e domiciliato ope legis in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende

-ricorrente –

contro

NOME COGNOME, NOME COGNOME , elettivamente domiciliati in INDIRIZZO, presso lo studio

Oggetto: Lavoro pubblico contrattualizzato -Progressione verticale -Scorrimento graduatorie Art. 62, comma 1, D. Lgs. n. 150/2009

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

Ud. 10/05/2024 CC

dell’avvocato COGNOME NOME che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME

-controricorrenti –

avverso la sentenza della Corte d’appello Trento n. 39/2019 depositata il 02/05/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 10/05/2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza n. 39/2019, pubblicata il 2 maggio 2019, la Corte d’appello di Trento, nella regolare costituzione degli appellati NOME COGNOME e NOME COGNOME, ha respinto il gravame proposto dal RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE) avverso la sentenza del Tribunale di Trento n. 143/2018, pubblicata in data 27 giugno 2018, la quale aveva accolto la domanda delle tre lavoratrici, volta ad ottenere l’inquadramento nella Area III, posizione economica F1, nel rispettivo profilo professionale.
NOME COGNOME e NOME COGNOME avevano adito il Tribunale di Trento, riferendo di avere partecipato ai corsi-concorsi per titoli ed esami per i passaggi interni dalla Area B alla Area C, ai sensi dell’art. 15, comma 1, lett. a), CCNL Comparti Ministe ri 1998-2001 e di essere risultati idonei nelle graduatorie a fronte del numero di posti utili a bando autorizzati, e cioè 460 unità rispetto alle 920 programmate.

Avevano dedotto l’inadempimento del RAGIONE_SOCIALE, in quanto quest’ultimo non aveva proceduto allo scorrimento delle graduatorie alla luce sia dell’entrata in vigore dell’art. 62, comma 1, D. Lgs. n.

150/2009 sia del diniego di autorizzazione da parte degli organi di controllo alla copertura dei restanti 460 posti banditi.

La Corte d’appello, nel decidere il gravame, ha osservato che l’art. 24, comma 1, D. Lgs. n. 150/2009, nell’imporre il ricorso ai concorsi secondo quanto previsto dall’art. 52, comma 1 -bis , D. Lgs. n. 165/2001 (introdotto dall’art. 62 dello stesso D. Lgs. n. 150/2009) non poteva incidere sulla fattispecie concreta in quanto la decisione di procedere alla copertura dei posti disponibili mediante scorrimento era stata assunta dal RAGIONE_SOCIALE prima dell’entrata in vigore della disposizione in questione, essendo avvenuta già in base ai bandi ed agli accordi del 2007 ed avendo quindi gli appellati maturato un diritto soggettivo all’assunzione.
Ha quindi concluso la Corte territoriale che la procedura selettiva doveva ritenersi soggetta alla disciplina anteriore al D. Lgs. n. 150/2009, irrilevante essendo la circostanza che le graduatorie fossero state approvate dopo l’entrata in vigore del medes imo D. Lgs. n. 150/2009.

Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Bologna ricorre il RAGIONE_SOCIALE E DEL RAGIONE_SOCIALE.

Resistono con controricorso NOME COGNOME e NOME COGNOME.

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, secondo comma, e 380bis .1, c.p.c.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Con l’unico, articolato, motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 24

e 62, D. Lgs. n. 150/2009; 27, comma 1, n. 7, Legge n. 93/1983; 35, D. Lgs. n. 165/2001; 1, commi 342 e 362, Legge n. 145/2018.

Deduce, in sintesi, il ricorso che la Corte territoriale avrebbe errato nell’affermare che le nuove previsioni introdotte dal D. Lgs. n. 150/2009 non avevano comportato l’impossibilità, a decorrere dal 10 gennaio 2010, di coprire posti ulteriori rispetto a quelli già autorizzati nell’ambito di procedure concorsuali interne per il passaggio di area già avviate, attraverso l’utilizzo dello “scorrimento” delle graduatorie redatte a seguito delle procedure medesime.

Argomenta, invece, che, per effetto della nuova disciplina, dette procedure dovevano ritenersi non più conformi alla disciplina di legge, con conseguente preclusione alla possibilità di coprire posti ulteriori rispetto a quelli per i quali erano già state avviate le procedure secondo la previgente disciplina – attraverso lo scorrimento di graduatorie formate a seguito di procedura selettiva interna e non attraverso concorso pubblico esterno.

Il ricorso è fondato, in quanto la pronuncia impugnata non è conforme ai principi di diritto enunciati da plurime decisioni di questa Corte, cui si rinvia, ai sensi dell’art. 118 disp. att. proc. civ. anche per la completa ricostruzione della vicenda (in particolare, fra molte, Cass. Sez. L, 16/01/2024, n. 1674).

In questa sede giova ribadire che, nel pubblico impiego contrattualizzato, anche ai fini della selezione interna per l’accesso a posti superiori vacanti, la scelta dell’amministrazione di utilizzare le graduatorie degli idonei ‘per scorrimento’ non costituisce un diritto soggettivo degli stessi, ma postula sempre l’esercizio prioritario di una discrezionalità della PRAGIONE_SOCIALE. nel coprire il posto o la posizione disponibile, ove un obbligo in tal senso non sia contemplato dalla contrattazione collettiva o dal bando (così, Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024, cit., che
richiama «i principi, consolidati nella giurisprudenza della Corte, ben riassunti nella motivazione di Cass. n. 19006 del 2010» e successive pronunce conformi pure ivi indicate).

Ne consegue che la posizione giuridica degli odierni controricorrenti non poteva ritenersi definita quale diritto quesito allorché era entrato in vigore il decreto legislativo n. 150 del 2009, dal momento che all’epoca mancava l’autorizzazione ad attuare l’assunzione (quale necessario presupposto di essa) e la graduatoria non era stata ancora approvata; cosicché lo ius superveniens non ha modificato la posizione giuridica di coloro che si erano posizionati oltre le posizioni già autorizzate, poiché gli stessi non avevano ancora maturato alcun diritto soggettivo (in tal senso, Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024 cit.).
Peraltro, va sottolineato che anche il diritto del candidato vincitore ad assumere l’inquadramento previsto dal bando di concorso è subordinato alla permanenza, al momento dell’adozione del provvedimento di nomina, dell’assetto organizzativo degli uffici i n forza del quale il bando è stato emesso, sicché, nel caso in cui detto assetto sia mutato a causa dello ius superveniens , l’amministrazione ha il potere-dovere di bloccare i provvedimenti dai quali possano derivare nuove assunzioni che non corrispondano più alle oggettive necessità di incremento del personale, quali valutate prima della modifica del quadro normativo, in base all’art. 97 Cost. (così ancora Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024 cit. e precedenti ivi richiamati).
A maggior ragione questi principi valgono in tema di scorrimento, perché è la natura stessa di quest’ultimo che porta a ritenere applicabile la normativa vigente nel momento in cui si pretende di realizzare lo scorrimento medesimo (così Cass. Sez. U, 02/10/2012, n. 16728); con la conseguenza che, una volta che l’amministrazione abbia assunto la decisione di coprire il posto attingendo allo scorrimento della

graduatoria, tale decisione risulta equiparabile, nella sostanza, all’espletamento di tutte le fasi di una procedura concorsuale, con identificazione degli ulteriori vincitori, ancorché mediante l’utilizzazione dell’intera sequenza di atti apertasi con il bando originario, recante la c.d. lex specialis del concorso, e conclusasi con l’approvazione della graduatoria, che individua i soggetti da assumere (così, ancora, Cass. Sez. U. n. 16728 del 2012, cit.).

Pertanto, con la delibera di procedere allo scorrimento si riattiva l’intera sequenza concorsuale, ma, inevitabilmente, occorre considerare i requisiti di validità vigenti al momento della determinazione assunta dall’amministrazione.

In consequenzialità logico-giuridica con le precedenti considerazioni, occorre qui chiarire che lo ius superveniens , costituito dalle limitazioni introdotte con il d.lgs. n. 150 del 2009 ai concorsi riservati al personale interno, risulta preclusivo dell’asserito diritto vantato dai dipendenti allo scorrimento della graduatoria.

Infatti, giova richiamare l’art. 24 del d.lgs. n. 150 del 2009, nella versione applicabile ratione temporis , prima delle modifiche apportate con il d.lgs. n. 74 del 2017: «Ai sensi dell’articolo 52, comma 1 -bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come introdotto dall’articolo 62 del presente decreto, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni.».
La disposizione esclude la legittimità del ricorso all’assunzione attingendo a graduatorie di concorsi riservati ad interni banditi anteriormente al 2010 proprio perché la normativa sopravvenuta è intesa a limitare le possibilità di coprire i posti disponibili con personale

interno, recependo le sollecitazioni provenienti dalla Corte costituzionale in ordine alla piena attuazione del principio di cui all’art. 97 Cost. (in particolare, già con le sentenze nn. 333 del 1993 e 313 del 1994).

In tal senso, come già ritenuto da questa Corte (Cass. Sez. L, 17/05/2024, n. 13757), è condivisibile il consolidato orientamento espresso in proposito dal giudice amministrativo, che, in ragione della normativa sopravvenuta (secondo cui la progressione dei pubblici dipendenti tra le aree può avvenire solo in base ad un concorso pubblico, con riserva di posti al personale interno fino al massimo del 50% di quelli messi a disposizione), ha ritenuto che «dopo il 1° gennaio 2010, non sono più previste le progressioni verticali riservate agli interni e quindi non è più consentito nemmeno lo scorrimento delle graduatorie relative a procedure per progressioni verticali interamente riservate ai dipendenti, con la conseguenza che tali graduatorie sono escluse dall’a mbito di applicazione delle norme che nel tempo hanno disposto la proroga legale dell’efficacia e che, dal 1° gennaio 2010, dall’inserimento come idonei in tali graduatorie non può più discendere alcuna legittima aspettativa» (così Cons. St. 16/08/2021, n. 5884 e precedenti conformi ivi richiamati), giungendo a configurare un ‘divieto’ per le amministrazioni di coprire i posti a suo tempo sottoposti a procedura riservata (così, Cons. St. 25/06/2018, n. 3897).
Tale approdo ermeneutico risulta ulteriormente avvalorato dalla considerazione che il d.lgs. n. 150 del 2009 non ha previsto uno specifico regime transitorio che valesse a salvaguardare le graduatorie dei concorsi interni avviati antecedentemente all’entra ta in vigore della riforma, sicché, anche sotto questo profilo, l’interpretazione adottata nella sentenza impugnata non può essere ricevuta.

Pertanto, poiché è pacifico che la selezione per la quale gli odierni controricorrenti invocano lo scorrimento non consentiva la partecipazione di candidati esterni, occorre concludere per la fondatezza del motivo di gravame.

Pertanto, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa va decisa nel merito ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ. con il rigetto della domanda proposta in primo grado dai controricorrenti.

Quanto alle spese processuali, le stesse possono essere compensate limitatamente ai gradi di merito, attesa la novità della questione rispetto all’epoca di tali giudizi, mentre, in applicazione della regola della soccombenza, quanto al presente giudizio va disposta la condanna dei controricorrenti in solido, ai sensi dell’art. 97 cod. proc. civ., stante la comunanza di interessi, desunta dalla identità delle questioni sollevate e dibattute (così Cass. Sez. 3, 17/10/2016, n. 20916), al pagamento delle spese, liquidate come da dispositivo.

P. Q. M.

La Corte:

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta le domande proposte in primo grado dagli odierni controricorrenti;

compensa integralmente fra le parti le spese dei gradi di merito; condanna i controricorrenti in solido al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 3.500,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale in data 10 maggio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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