Scorrimento graduatoria: nuove regole e ius superveniens

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 14732/2024, ha stabilito che lo scorrimento graduatoria di un concorso interno non è un diritto soggettivo dei candidati. La normativa applicabile è quella vigente al momento della decisione di coprire i posti vacanti (ius superveniens), non quella del bando. Pertanto, l’entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2009 ha legittimamente impedito la promozione di dipendenti pubblici idonei in una graduatoria precedente, in quanto la nuova legge ha modificato le modalità di progressione verticale, richiedendo concorsi pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Scorrimento Graduatoria nel Pubblico Impiego: La Cassazione e l’Impatto dello Ius Superveniens

L’ordinanza n. 14732/2024 della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per i dipendenti pubblici: il diritto allo scorrimento graduatoria per le progressioni di carriera. La pronuncia chiarisce che l’idoneità in una graduatoria non conferisce un diritto automatico all’assunzione, specialmente quando una nuova legge (ius superveniens) modifica le regole di accesso. Vediamo nel dettaglio la decisione e le sue implicazioni.

I Fatti del Caso: Una Promozione Bloccata

Due dipendenti di un Ministero, inquadrati nella seconda area professionale, avevano partecipato a un concorso interno bandito nel 2007 per la progressione all’area superiore. Pur risultati idonei, non si erano collocati in posizione utile per la promozione immediata. Successivamente, avevano chiesto il riconoscimento del loro diritto all’inquadramento superiore tramite lo scorrimento della graduatoria per coprire posti divenuti vacanti.

La Corte d’Appello aveva dato loro ragione, ritenendo che il diritto fosse sorto con la decisione del Ministero di coprire i posti e che la normativa successiva, in particolare il d.lgs. n. 150/2009 (la cosiddetta “Riforma Brunetta”), non fosse applicabile retroattivamente a una procedura concorsuale avviata in precedenza.

Il Ministero ha impugnato questa decisione dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che la nuova normativa impedisse lo scorrimento di graduatorie di concorsi puramente interni.

La Decisione della Corte: Prevale la Nuova Legge sullo Scorrimento Graduatoria

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Ministero, ribaltando la sentenza di secondo grado. Ha stabilito che la pretesa dei dipendenti era infondata, annullando la decisione della Corte d’Appello e rigettando la domanda originaria. La ragione fondamentale risiede nel principio secondo cui la normativa da applicare non è quella in vigore al momento del bando, ma quella vigente quando l’amministrazione decide di utilizzare la graduatoria.

Le Motivazioni della Sentenza: Discrezionalità e Ius Superveniens

La Corte di Cassazione basa la sua decisione su alcuni pilastri giuridici fondamentali che definiscono i confini dello scorrimento graduatoria nel pubblico impiego.

Discrezionalità della P.A. vs. Diritto Soggettivo

Innanzitutto, viene ribadito un principio consolidato: la scelta di utilizzare una graduatoria di idonei per coprire posti vacanti non è un obbligo per la Pubblica Amministrazione, ma una scelta discrezionale. Non costituisce, quindi, un diritto soggettivo per i candidati idonei, a meno che un obbligo specifico non sia previsto da norme contrattuali o dallo stesso bando. L’idoneità in una graduatoria crea un’aspettativa, non un diritto acquisito alla promozione.

L’Applicazione dello Ius Superveniens

Il punto cruciale della decisione è l’applicazione del principio dello ius superveniens. La Corte chiarisce che, nel momento in cui l’amministrazione valuta se procedere allo scorrimento, deve farlo rispettando le leggi in vigore in quel preciso momento. Nel caso di specie, la decisione di scorrimento sarebbe avvenuta dopo il 1° gennaio 2010, data di entrata in vigore delle nuove disposizioni del d.lgs. n. 150/2009.

Questa riforma ha imposto che le progressioni verticali tra aree debbano avvenire tramite concorso pubblico, con una riserva massima del 50% dei posti per il personale interno. Di conseguenza, ha di fatto reso illegittimo lo scorrimento di graduatorie derivanti da procedure concorsuali interamente riservate al personale interno, come quella del 2007.

L’Assenza di un Diritto Quesito

I dipendenti non potevano vantare un “diritto quesito” (cioè un diritto ormai acquisito e intangibile) alla promozione. Tale diritto si sarebbe consolidato solo se l’amministrazione avesse formalmente deliberato lo scorrimento prima dell’entrata in vigore della nuova legge. Poiché tale autorizzazione mancava, la loro posizione giuridica non era ancora definita e, pertanto, era soggetta alle modifiche normative intervenute. La nuova legge, quindi, non ha modificato una posizione già acquisita, ma ha impedito che un’aspettativa potesse trasformarsi in diritto.

Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione delinea un quadro chiaro: l’aspettativa dei candidati idonei in una graduatoria interna è subordinata sia alla discrezionalità dell’amministrazione sia alla normativa vigente al momento della decisione di assunzione. La pronuncia conferma che le riforme normative volte a garantire l’accesso al pubblico impiego tramite concorso pubblico, in linea con l’art. 97 della Costituzione, hanno la forza di bloccare procedure avviate con regole precedenti, se queste non si sono ancora concluse con un atto formale di assunzione. Per i dipendenti pubblici, ciò significa che l’idoneità in una graduatoria non è una garanzia di promozione, ma solo il primo passo di un percorso che rimane soggetto alle decisioni dell’ente e all’evoluzione della legge.

Un candidato idoneo in una graduatoria ha un diritto automatico alla promozione se si liberano dei posti?
No, la Corte di Cassazione ha chiarito che lo scorrimento di una graduatoria è una scelta discrezionale della Pubblica Amministrazione. Non costituisce un diritto soggettivo per il candidato, a meno che un obbligo non sia espressamente previsto da contratti collettivi o dal bando di concorso.

Quale legge si applica allo scorrimento: quella del bando o quella in vigore al momento della decisione?
Si applica la legge in vigore nel momento in cui l’amministrazione decide di procedere allo scorrimento (principio dello ius superveniens). Pertanto, una nuova normativa può legittimamente impedire l’utilizzo di una graduatoria formatasi con regole precedenti.

La riforma del 2009 (d.lgs. 150/2009) impedisce di usare le vecchie graduatorie di concorsi solo interni?
Sì, secondo l’ordinanza, dopo il 1° gennaio 2010, le nuove norme che richiedono concorsi pubblici per le progressioni verticali (con riserva massima del 50% per gli interni) hanno di fatto creato un “divieto” di utilizzare graduatorie derivanti da procedure selettive interamente riservate al personale interno, bandite prima della riforma.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 14732 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 14732 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 27/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9112/2021 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello RAGIONE_SOCIALE, presso i cui Uffici domicilia, in Roma, INDIRIZZO; -ricorrente- contro

NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’ AVV_NOTAIO che li rappresenta e difende

-controricorrenti- avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello di Genova n. 175/2020 depositata il 09/10/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Genova ha accolto il gravame proposto da NOME COGNOME e NOME COGNOME, dipendenti del RAGIONE_SOCIALE, inquadrati nella seconda area professionale, ed accolto la domanda intesa al riconoscimento del diritto all’inquadramento nella superiore area in virtù dello scorrimento RAGIONE_SOCIALE

graduatoria di un concorso riservato a personale interno bandito nel 2007.

Per quel che qui rileva, la Corte territoriale ha ritenuto che: il diritto allo scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatoria era sorto sulla base RAGIONE_SOCIALE decisione del RAGIONE_SOCIALE di coprire i posti vacanti; andava disapplicato il provvedimento con il quale era stata nega ta l’autorizzazione allo scorrimento; non era applicabile alla fattispecie la riforma di cui al d.lgs. n. 150 del 2009 perché la procedura era stata bandita in epoca antecedente; ai concorsi interni finalizzati alla progressione verticale si applicano i medesimi principi in tema di scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatorie che valgono per le assunzioni dall’esterno.
Avverso tale pronuncia il RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) ha proposto ricorso per cassazione per due motivi, cui resistono con controricorso NOME COGNOME e NOME COGNOME.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il RAGIONE_SOCIALE ricorrente deduce, ai sensi dell’ art. 360, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ., nonché degli artt. 416, comma 3, e 115 cod. proc. civ., sul rilievo che gli originari ricorrenti non avevano assolto all’onere RAGIONE_SOCIALE prova sugli stessi gravante di trovarsi RAGIONE_SOCIALE condizioni per essere inquadrati nell’area superiore.

2 . Con il secondo motivo si deduce, sempre ai sensi dell’ art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 62 del d.lgs. n. 150 del 2009, per come novella l’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, nonché dell’art. 27, comma 1, n. 7 RAGIONE_SOCIALE legge n. 93 del 1983, dell’art. 35 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 4, comma 4, del d.. n. 101/2013, nonché dell’art. 1, commi 342 e 362, RAGIONE_SOCIALE legge 30 dicembre 2018, n. 145. In particolare, il RAGIONE_SOCIALE sostiene che, allorquando – come nella fattispecie – si discute di scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatoria, le condizioni richieste ai fini dell’assunzione non possono che essere quelle vigenti al momento RAGIONE_SOCIALE decisione sullo scorrimento,
non già quelle previste all’atto di indizione RAGIONE_SOCIALE procedura concorsuale; pertanto, lo scorrimento era impedito dallo ius superveniens che, nel modificare l’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, aveva richiesto il concorso pubblico, eventualmente con riserva di posti in favore degli interni. In ogni caso, lo scorrimento richiedeva la previa autorizzazione all’assunzione, che non sussisteva nella specie.

Il secondo motivo, che va esaminato con priorità in quanto logicamente e giuridicamente preliminare, è fondato, perché la pronuncia impugnata non è conforme ai principi di diritto enunciati da plurime decisioni di questa Corte, cui si rinvia, ai sensi dell ‘art. 118 disp. att. proc. civ. anche per la completa ricostruzione RAGIONE_SOCIALE vicenda (in particolare, fra molte, Cass. Sez. L, 16/01/2024, n. 1674).

In questa sede, giova ribadire che, nel pubblico impiego contrattualizzato, anche ai fini RAGIONE_SOCIALE selezione interna per l’accesso a posti superiori vacanti, la scelta dell’amministrazione di utilizzare le graduatorie degli idonei ‘per scorrimento’ non costituisce un diritto soggettivo degli stessi, ma postula sempre l’esercizio prioritario di una discrezionalità RAGIONE_SOCIALE PRAGIONE_SOCIALE nel coprire il posto o la posizione disponibile, ove un obbligo in tal senso non sia contemplato dalla contrattazione collettiva o dal bando (così, Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024, cit., che richiama «i principi, consolidati nella giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Corte, ben riassunti nella motivazione di Cass. n. 19006 del 2010» e successive pronunce conformi pure ivi indicate).
Ne consegue che la posizione giuridica degli odierni controricorrenti non poteva ritenersi definita quale diritto quesito allorché era entrato in vigore il decreto legislativo n. 150 del 2009, dal momento che all’epoca mancava l’autorizzazione ad attuare l’assunzione (quale necessario presupposto di essa) e la graduatoria non era stata ancora approvata; cosicché lo ius superveniens non ha modificato la posizione giuridica di coloro che si erano posizionati oltre le posizioni già autorizzate, poiché gli stessi non avevano ancora maturato alcun diritto soggettivo (in tal senso, Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024 cit.). Peraltro,
va sottolineato che anche il diritto del candidato vincitore ad assumere l’inquadramento previsto dal bando di concorso è subordinato alla permanenza, al momento dell’adozione del provvedimento di nomina, dell’assetto organizzativo degli uffici in forza de l quale il bando è stato emesso, sicché, nel caso in cui detto assetto sia mutato a causa dello ius superveniens , l’amministrazione ha il potere -dovere di bloccare i provvedimenti dai quali possano derivare nuove assunzioni che non corrispondano più alle oggettive necessità di incremento del personale, quali valutate prima RAGIONE_SOCIALE modifica del quadro normativo, in base all’art. 97 Cost. (così ancora Cass. Sez. L, n. 1674 del 2024 cit. e precedenti ivi richiamati).
A maggior ragione questi principi valgono in tema di scorrimento, perché è la natura stessa di quest’ultimo che porta a ritenere applicabile la normativa vigente nel momento in cui si pretende di realizzare lo scorrimento medesimo (così Cass. Sez. U, 02/10/2012, n. 16728); con la conseguenza che, una volta che l’amministrazione abbia assunto la decisione di coprire il posto attingendo allo scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatoria, tale decisione risulta equiparabile, nella sostanza, all’espletamento di tutte le fasi d i una procedura concorsuale, con identificazione degli ulteriori vincitori, ancorché mediante l’utilizzazione dell’intera sequenza di atti apertasi con il bando originario, recante la c.d. lex specialis del concorso, e conclusasi con l’approvazione RAGIONE_SOCIALE graduatoria, che individua i soggetti da assumere (così, ancora, Cass. Sez. U. n. 16728 del 2012, cit.). Pertanto, con la delibera di procedere allo scorrimento si riattiva l’intera sequenza concorsuale, ma, inevitabilmente, occorre considerare i requisiti di validità vigenti al momento RAGIONE_SOCIALE determinazione assunta dall’amministrazione.
5. -In consequenzialità logico-giuridica con le precedenti considerazioni, occorre qui chiarire che lo ius superveniens , costituito dalle limitazioni introdotte con il d.lgs. n. 150 del 2009 ai concorsi riservati al personale interno, risulta preclusivo dell’asserito diritto vantato dai dipendenti allo scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatoria.

Infatti, giova richiamare l’a rt. 24 del d.lgs. n. 150 del 2009, nella versione applicabile ratione temporis , prima RAGIONE_SOCIALE modifiche apportate con il d.lgs. n. 74 del 2017: «Ai sensi dell ‘ articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come introdotto dall ‘ articolo 62 del presente decreto, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE disposizioni vigenti in materia di assunzioni.».
La disposizione esclude la legittimità del ricorso all’assunzione attingendo a graduatorie di concorsi riservati ad interni banditi anteriormente al 2010 proprio perché la normativa sopravvenuta è intesa a limitare le possibilità di coprire i posti disponibili con personale interno, recependo le sollecitazioni provenienti dalla Corte costituzionale in ordine alla piena attuazione del principio di cui all’art. 97 Cost. (in particolare, già con le sentenze nn. 333 del 1993 e 313 del 1994).

In tal senso, come già ritenuto da questa Corte (Cass. Sez. L, 17/05/2024, n. 13757), è condivisibile il consolidato orientamento espresso in proposito dal giudice amministrativo, che, in ragione RAGIONE_SOCIALE normativa sopravvenuta (secondo cui la progressione dei pubblici dipendenti tra le aree può avvenire solo in base ad un concorso pubblico, con riserva di posti al personale interno fino al massimo del 50% di quelli messi a disposizione), ha ritenuto che «dopo il 1° gennaio 2010, non sono più previste le progressioni verticali riservate agli interni e quindi non è più consentito nemmeno lo scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatorie relative a procedure per progressioni verticali interamente riservate ai dipendenti, con la conseguenza che tali graduatorie sono escluse dall’a mbito di applicazione RAGIONE_SOCIALE norme che nel tempo hanno disposto la proroga legale dell’efficacia e che, dal 1° gennaio 2010, dall’inserimento come idonei in tali graduatorie non può più discendere alcuna legittima aspettativa» (così Cons. St. 16/08/2021, n. 5884 e
precedenti conformi ivi richiamati), giungendo a configurare un ‘divieto’ per le amministrazioni di coprire i posti a suo tempo sottoposti a procedura riservata (così, Cons. St. 25/06/2018, n. 3897).

Tale approdo ermeneutico risulta ulteriormente avvalorato dalla considerazione che il d.lgs. n. 150 del 2009 non ha previsto uno specifico regime transitorio che valesse a salvaguardare le graduatorie dei concorsi interni avviati antecedentemente all’entra ta in vigore RAGIONE_SOCIALE riforma, sicché, anche sotto questo profilo, l’interpretazione adottata nella sentenza impugnata non può essere ricevuta.

5.1. Pertanto, poiché è pacifico che la selezione per la quale gli odierni controricorrenti invocano lo scorrimento non consentiva la partecipazione di candidati esterni, occorre concludere per la fondatezza del secondo mezzo, con conseguente assorbimento RAGIONE_SOCIALE prima censura.

-Va, pertanto, accolto il ricorso, con conseguente cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata e rigetto RAGIONE_SOCIALE domanda proposta in primo grado dai controricorrenti, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ai sensi dell’art. 384, secondo comma, c od. proc. civ.

-Quanto alle spese processuali, le stesse possono essere compensate limitatamente ai gradi di merito, attesa la novità RAGIONE_SOCIALE questione rispetto all’epoca di tali giudizi, mentre, in applicazione RAGIONE_SOCIALE regola RAGIONE_SOCIALE soccombenza, quanto al presente giudizio va disposta la condanna dei controricorrenti in solido, ai sensi dell’art. 97 cod. p roc. civ., stante la comunanza di interessi, desunta dalla identità RAGIONE_SOCIALE questioni sollevate e dibattute (così Cass. Sez. 3, 17/10/2016, n. 20916), al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese, liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Accoglie il secondo motivo di ricorso, assorbito il primo, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta le domande proposte in primo grado dagli odierni controricorrenti. Compensa integralmente fra le parti le spese dei gradi di merito e condanna i controricorrenti in solido al pagamento, in favore del ricorrente, RAGIONE_SOCIALE

spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 3.500,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10/05/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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