Scorrimento graduatoria: chi decide il giudice?

Una candidata idonea in una graduatoria pubblica ha citato in giudizio l’ente per ottenere l’assunzione tramite scorrimento graduatoria. La Corte d’Appello le aveva dato ragione, ma la Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, stabilendo che la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. Il diritto all’assunzione per scorrimento, infatti, non è automatico ma sorge solo a seguito di una scelta esplicita dell’amministrazione. In assenza di tale decisione, il candidato vanta solo un interesse legittimo, non un diritto soggettivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Scorrimento Graduatoria: Il Diritto all’Assunzione Dipende da una Scelta Esplicita della PA

L’istituto dello scorrimento graduatoria nei concorsi pubblici è spesso al centro di complesse vicende giudiziarie. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un punto cruciale: quando sorge il diritto soggettivo all’assunzione per un candidato idoneo? E, di conseguenza, quale giudice è competente a decidere in caso di controversia? La risposta della Suprema Corte è netta e sposta l’ago della bilancia verso la giurisdizione amministrativa, a meno che non esista una precisa e inequivocabile decisione dell’ente pubblico di avvalersi della graduatoria esistente.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dalla richiesta di una candidata, risultata idonea in un concorso pubblico per dirigenti amministrativi, di essere assunta da un importante Ente Locale. La candidata sosteneva di avere diritto all’assunzione per scorrimento della graduatoria a seguito della rilevazione di posti vacanti in organico da parte dell’amministrazione.

Inizialmente, il Tribunale aveva respinto la sua domanda. Successivamente, la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, riconoscendo il diritto della candidata all’assunzione e al risarcimento del danno. Secondo i giudici di secondo grado, la delibera dell’ente che approvava il piano assunzioni per il triennio successivo era sufficiente a far maturare tale diritto.

L’Ente Locale, tuttavia, ha impugnato la sentenza dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo un difetto di giurisdizione del giudice ordinario. L’amministrazione, infatti, non aveva mai formalmente deliberato di procedere allo scorrimento, ma aveva invece optato per l’indizione di un nuovo concorso pubblico, poi annullato dal giudice amministrativo per difetto di motivazione.

La Decisione della Corte di Cassazione sullo Scorrimento Graduatoria

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’Ente Locale, dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo. La Suprema Corte ha chiarito che la posizione di un candidato idoneo in una graduatoria non si configura automaticamente come un diritto soggettivo all’assunzione.

Il Collegio ha ribadito un principio fondamentale: il diritto all’assunzione tramite scorrimento graduatoria sorge solo al perfezionarsi di una “fattispecie complessa”, che richiede due elementi essenziali: la perdurante efficacia della graduatoria e, soprattutto, una decisione esplicita dell’amministrazione di avvalersene per coprire i posti vacanti.

Le Motivazioni: Diritto Soggettivo vs. Interesse Legittimo

La Corte ha spiegato che la scelta tra indire un nuovo concorso e utilizzare una graduatoria esistente rientra nel potere discrezionale della Pubblica Amministrazione. Finché l’ente non manifesta in modo chiaro la volontà di procedere con lo scorrimento, il candidato idoneo vanta unicamente un interesse legittimo a che l’amministrazione eserciti il proprio potere in modo corretto, trasparente e adeguatamente motivato.

Nel caso specifico, la delibera che pianificava le assunzioni era un mero atto di indirizzo politico, non una determinazione dirigenziale con valenza esterna idonea a creare un diritto in capo alla candidata. Anche l’annullamento del bando del nuovo concorso da parte del giudice amministrativo non ha trasformato l’interesse legittimo in diritto soggettivo. Tale annullamento ha semplicemente imposto all’amministrazione di riconsiderare la propria scelta, fornendo una motivazione adeguata, ma non l’ha obbligata a procedere allo scorrimento.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale di grande importanza pratica. Per i candidati idonei in una graduatoria, significa che la via per ottenere l’assunzione non è quella di rivendicare un diritto automatico davanti al giudice ordinario, a meno che non esista già un atto formale dell’ente in tal senso. La strada corretta, in caso di inerzia o di scelte diverse da parte dell’amministrazione (come l’indizione di un nuovo concorso), è quella di agire dinanzi al giudice amministrativo. L’obiettivo sarà contestare la legittimità della scelta discrezionale dell’ente, chiedendo che ne venga valutata la correttezza e la congruità della motivazione. Solo il giudice amministrativo ha la giurisdizione per sindacare l’esercizio del potere della Pubblica Amministrazione.

Un candidato idoneo in una graduatoria ha un diritto automatico all’assunzione se si liberano dei posti?
No. Secondo la Corte, il diritto all’assunzione per scorrimento della graduatoria sorge solo dopo una decisione esplicita dell’amministrazione di utilizzare quella specifica graduatoria per coprire i posti vacanti. Non è un diritto automatico.

A quale giudice ci si deve rivolgere se l’amministrazione indice un nuovo concorso invece di utilizzare una graduatoria esistente?
Ci si deve rivolgere al giudice amministrativo. La scelta dell’amministrazione su come coprire i posti (nuovo concorso o scorrimento) è un atto discrezionale, e la posizione del candidato è di interesse legittimo a che tale scelta sia corretta e ben motivata, materia di competenza della giurisdizione amministrativa.

L’annullamento del bando di un nuovo concorso crea automaticamente il diritto allo scorrimento della vecchia graduatoria?
No. L’annullamento del nuovo bando non trasforma l’interesse legittimo in un diritto soggettivo all’assunzione. Lascia all’amministrazione la possibilità di esercitare nuovamente il suo potere decisionale, scegliendo se procedere con lo scorrimento o indire un altro concorso, questa volta con una motivazione adeguata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5166 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 5166 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso 7096-2018 proposto da:

NOME, in persona del Sindaco pro tempore , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso gli uffici dell’AVVOCATURA CAPITOLINA, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME AVV_NOTAIO;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 4973/2017 della CORTE D’APPELLO di NOME, depositata il 08/01/2018 R.G.N. 2964/2014;

Oggetto

Dirigente pubblico impiego

R.G.N. 7096/2018

COGNOME.

Rep.

Ud. 08/02/2024

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/02/2024 dal AVV_NOTAIO.

Rilevato che:

NOME COGNOME conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di Roma, Roma Capitale affinché fosse accertato il proprio diritto all’assunzione per scorrimento della graduatoria, relativa al concorso pubblico per titoli ed esami per la copertura di dieci posti di dirigente amministrativo a tempo indeterminato del Comune RAGIONE_SOCIALE Roma, approvata con determinazione dirigenziale n. 1056/2006 del 1.6.2006, con vigenza triennale ex art. 35 co. 5 ter del d.lgs. n. 165/2001, e condannata la convenuta ad assumerla al fine di coprire il posto riconosciuto vacante;
il Tribunale, affermata la giurisdizione del giudice ordinario, rigettava il ricorso;

proposta da ambo le parti impugnazione, la Corte d’appello di Roma respingeva anzitutto quella incidentale di Roma Capitale, osservando che la giurisdizione era del giudice ordinario perché il diritto all’assunzione della NOME non discendeva dall’annullamento del bando concorsuale, ma era precedente allo stesso, collocandosi al di fuori della procedura concorsuale;

in accoglimento di quello principale della COGNOME, riteneva che il diritto all’assunzione era maturato (dal 1 gennaio 2012) per effetto della delibera n. 194/2011 che con atto di indirizzo non aveva solo dato atto del fabbisogno di personale dirigente in base alle vacanze di organico riscontrate, ma aveva anche provveduto ad approvare il piano delle assunzioni per il triennio 2011/2013, autorizzando le assunzioni programmate di

dirigenti a tempo determinato secondo le priorità motivate dalle esigenze organizzative e di servizio dell’amministrazione;

spettava, quindi, pure il ristoro del danno, in misura pari alle retribuzioni mensili complessive, a partire dall’ 1.1.2012, e ciò tenuto conto del fatto che il 23.12.2011 era stato emanato il bando che indiceva il concorso anziché procedere con lo scorrimento della graduatoria, così ledendo il diritto della ricorrente a essere assunta;

avverso tale sentenza Roma Capitale ha proposto ricorso per cassazione affidato a quattro motivi, cui NOME COGNOME ha opposto difese con controricorso assistito da memoria.

Considerato che:

1. con il primo motivo Roma Capitale denuncia errata affermazione della giurisdizione del giudice ordinario (art. 360, n. 1, cod. proc. civ.) e violazione e falsa applicazione dei commi 1, 2 e 4 dell’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001; censura la sentenza impugnata per aver ritenuto sussistente una posizione soggettiva di diritto all’assunzione per scorrimento della graduatoria a seguito dell’annullamento del bando della nuova procedura concorsuale; sostiene che, nel caso in esame, la decisione di assumere personale con lo scorrimento della graduatoria era stata adottata solo in corso di causa, mentre nel pregresso le determinazioni dell’amministrazione erano state di segno diverso, essendo state dirette all’indizione della nuova procedura concorsuale, ciò sulla scorta della deliberazione giuntale n. 194/2011 che si era limitata ad accertare la carenza in organico di posti nel profilo di dirigente amministrativo; in definitiva, non si era mai perfezionata prima la fattispecie complessa (perdurante efficacia della graduatoria + decisione dell’amministrazione di avvalersene per coprire i posti vacanti) presupposto dell’assunzione;
2. con il secondo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 17 comma 19 d.l. n. 78/2009, conv. in legge n. 122/2010, dell’art. 1 comma 1 d.l. n. 225/2010, conv. in legge n. 10/2011, in combinato disposto con la tabella 1 allegata al d.l. stesso, e all’art. 1 comma 4 d.l. n. 216/2011, conv. in legge n. 14/2012; il regime di proroga delle graduatorie, a far data dall’anno 2010, andava riferito, in virtù del d.l. n. 78/2009, cit., esclusivamente ai concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, con esclusione quindi di quelli interni e riservati, che non rientrano nella nozione di concorso pubblico;
3. con il terzo mezzo si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 107 commi 1, 2 e 3 d.lgs. n. 267/2000; spettano solo ai dirigenti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo degli organi di governo dell’ente locale, sicché la deliberazione di Giunta Capitolina n. 194/2011 era un mero atto di indirizzo, non idoneo a far sorgere il diritto all’assunzione perché «priva di rilevanza esterna» perché tale valenza avrebbe avuto solo l’atto del dirigente di pubblicazione del bando di concorso o di scorrimento della graduatoria o, ancora, di sottoscrizione del contratto di lavoro;
4. con il quarto, ed ultimo, motivo si deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 1321 e 1326 cod. civ. e dell’art. 63 comma 2 d.lgs. n. 165/2001: l’annullamento di una procedura concorsuale, per mancanza di motivazione della scelta di pubblicazione di un nuovo bando anziché procedere con lo scorrimento della graduatoria, non obbligava all’assunzione degli idonei non vincitori in relazione ai posti vacanti ma avrebbe richiesto, per l’insorgenza di un siffatto diritto, una determinazione apposita sullo scorrimento della graduatoria, qui mancante; determinazione che non poteva,
peraltro, desumersi implicitamente dal nuovo bando concorsuale poi annullato;

preliminarmente occorre sottolineare, in relazione al primo motivo del ricorso, che il Collegio è delegato a trattare la questione di giurisdizione in virtù del decreto del Primo Presidente in data 10 settembre 2018, in quanto rientra, nell’ambito delle materie di competenza della Sezione lavoro, tra quelle indicate nel richiamato decreto sulle quali si è consolidata la giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte; la sezione semplice, quindi, può decidere la questione di giurisdizione ai sensi dell’art. 374, primo comma, cod. proc. civ., essendosi su di essa pronunciate ripetutamente le Sezioni Unite con orientamento univoco nei termini più ampiamente delineati nel prosieguo;
tanto precisato, il primo motivo è fondato, con assorbimento dei restanti, potendosi nella specie fare applicazione dei principi espressi da questa Corte in fattispecie sostanzialmente sovrapponibile (Cass., Sez. L, n. 5997 del 28 febbraio 2023), alla cui motivazione si fa richiamo, anche ex art. 118 att. cod. proc. civ.;

la Corte territoriale ha erroneamente ritenuto che la scelta dell’amministrazione di scorrere la graduatoria (che solo avrebbe potuto costituire un diritto in capo alla ricorrente) potesse desumersi, implicitamente, dalla precedente delibera di Giunta capitolina n. 194 del 1.6.2011 che approvava il piano assunzioni 2011-2013 accertando la carenza di cinque posti di dirigente amministrativo (determinazione, questa, sulla scorta della quale era stato poi indetto il nuovo bando di concorso);

senonché, tale delibera si limitava ad autorizzare, con atto di indirizzo dell’organo politico, le assunzioni programmate di dirigenti a tempo indeterminato, con decorrenza dall’anno 2012, ma nulla disponeva sullo scorrimento delle graduatorie di precedenti concorsi;

dallo storico della lite si evince, poi, che il giudice amministrativo (sentenza n. 3444/2012 del TAR confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 6248/2013) aveva annullato il bando del nuovo concorso per difetto di adeguata motivazione in ordine alla scelta di tale modalità per procedere all’assunzione di un nuovo dirigente rispetto allo scorrimento della graduatoria (v. pag. 3 memoria controricorrente);

orbene, è di tutta evidenza che tale annullamento non solo non avesse fatto venire meno il presupposto iniziale, e cioè che lo scorrimento di graduatoria non era stata la scelta opzionata dall’amministrazione (mentre il diritto all’assunzione sorge con il completamento di una fattispecie complessa costituita dalla perdurante efficacia di una graduatoria e dalla decisione di avvalersene per coprire posti vacanti: v. fra le altre Cass., Sez. Un., 29 settembre 2003, n. 14529; Cass., Sez. Un., 7 febbraio 2007, n. 2698; Cass., Sez. Un., 9 febbraio 2009, n. 3055), ma avesse lasciato la possibilità alla stessa di percorrere ancora la strada del concorso pur con diversa, idonea, motivazione (Cass., Sez. L, n. 16742/2019);
ed allora, non vi era alcuna pretesa automaticamente conseguenziale alla negazione degli effetti di un provvedimento amministrativo (v. Cass., Sez. Un., 20 ottobre 2017, n. 24878; Cass. 20 dicembre 2016, n. 26272) ricadendosi pur sempre nell’ambito dell’esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione in ordine alle modalità per la copertura dei posti, al quale corrisponde una situazione di interesse legittimo e la cui tutela spetta al giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001 (v. anche Cass., Sez. Un., 6 maggio 2013, n. 10404 ed ancora Cass., Sez. Un., 12 novembre 2012, n. 19595);
nonostante l’intervenuto annullamento del bando, non si verteva, dunque, nell’ipotesi – conoscibile dal giudice ordinario – in cui il candidato idoneo possa vantare, al di fuori dell’ambito della procedura concorsuale, un diritto all’assunzione, che, come detto, può derivare solo da una decisione dell’amministrazione di coprire i posti vacanti proprio mediante scorrimento di una graduatoria precedente, con la conseguenza che le controversie giudicabili dal giudice ordinario sono solo quelle relative alla concreta individuazione, tra i soggetti idonei, di quelli che hanno titolo all’assunzione per scorrimento (cfr. Cass. Sez. U, n. 4870/2022);
con i principi già indicati entra allora dichiaratamente in conflitto l’affermazione della Corte di merito, secondo cui non servirebbe «un successivo provvedimento, sorretto da adeguata motivazione, con il quale si intenda dare corso allo scorrimento della graduatoria, in quanto trattasi di istituto già compreso dall’ordinamento positivo come regola generale per il reclutamento del personale delle amministrazioni pubbliche»;

da tanto consegue che il primo motivo di ricorso deve essere (conclusivamente) accolto, dovendosi dichiarare nella fattispecie la giurisdizione del giudice amministrativo;

gli altri motivi restano assorbiti; la pronuncia impugnata deve essere quindi cassata, con rimessione delle parti dinanzi al giudice amministrativo, mentre le spese di lite possono essere compensate, ivi comprese quelle del giudizio di legittimità, alla luce dell’alterno esito dei gradi merito.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e, assorbiti gli altri, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo dinanzi al quale rimette le parti, previa cassazione della sentenza impugnata; spese dei gradi di merito e del giudizio di legittimità compensate.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 8.2.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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