Sanzioni UE e appalti: riorganizzazione del consorzio

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’interpretazione del Consiglio di Stato, che consente a un consorzio di riorganizzarsi per escludere un membro colpito da sanzioni UE e appalti, non costituisce un eccesso di potere giurisdizionale. Il caso riguardava un consorzio, aggiudicatario di una gara pubblica, che includeva una società russa. La stazione appaltante aveva revocato l’aggiudicazione, ma il Consiglio di Stato aveva permesso la riorganizzazione. La Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso contro tale decisione, chiarendo che si trattava di un’interpretazione della norma, non della creazione di una nuova legge, e quindi non sindacabile in quella sede.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 gennaio 2026 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni UE e Appalti: Sì alla Riorganizzazione del Consorzio

L’applicazione delle sanzioni UE e appalti pubblici rappresenta un terreno complesso, dove i principi di legalità e massima partecipazione alle gare si scontrano con le esigenze della politica internazionale. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale sui poteri del giudice amministrativo nell’interpretare le normative europee, in particolare riguardo alla possibilità per un consorzio di riorganizzarsi per escludere un membro colpito da sanzioni.

I Fatti di Causa

Una pubblica amministrazione italiana all’estero indiceva una gara per l’affidamento di servizi ausiliari al rilascio di visti. La gara veniva vinta da un consorzio composto da due società. Successivamente all’aggiudicazione, emergeva che una delle due società del consorzio (la mandante) era un’entità di diritto russo.

In applicazione del Regolamento (UE) n. 576/2022, che ha introdotto severe misure restrittive nei confronti di entità russe, la stazione appaltante dichiarava la decadenza dell’aggiudicazione e affidava il contratto alla seconda classificata. Il consorzio, tramite la sua società capofila (mandataria), aveva manifestato la disponibilità a riorganizzarsi, limitando la partecipazione della società russa al di sotto della soglia del 10% del valore del contratto, ma l’amministrazione aveva ritenuto tale proposta non risolutiva.

Il Percorso Giudiziario e le Sanzioni UE e Appalti

Il consorzio impugnava la decisione davanti al T.A.R., che respingeva il ricorso. Successivamente, il Consiglio di Stato ribaltava la sentenza di primo grado. Secondo i giudici di Palazzo Spada, la stazione appaltante avrebbe dovuto consentire al consorzio di riorganizzare la propria struttura interna per conformarsi alle sanzioni. Il Consiglio di Stato ha basato la sua decisione su un’interpretazione analogica con le norme del diritto interno (art. 48 del Codice dei Contratti Pubblici), che in altre situazioni (come le interdittive antimafia) permettono la prosecuzione del rapporto contrattuale previa modifica della compagine del raggruppamento. Secondo questa visione, un divieto assoluto avrebbe violato il principio di massima partecipazione.

Il Ricorso in Cassazione per Eccesso di Potere

La seconda classificata, che si era vista ri-sottrarre l’appalto, ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato, denunciando un presunto “eccesso di potere giurisdizionale”. Secondo la ricorrente, il Consiglio di Stato non si sarebbe limitato a interpretare il regolamento europeo, ma avrebbe di fatto creato una nuova regola non prevista, invadendo la sfera di competenza del legislatore europeo.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso inammissibile, offrendo importanti precisazioni sui limiti del proprio sindacato sulle decisioni del Consiglio di Stato. La Corte ha ribadito che il suo controllo è limitato alla verifica dell’eventuale “eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore”, e non può estendersi a un semplice “error in iudicando” (errore di interpretazione).

Nel caso di specie, la Cassazione ha ritenuto che il Consiglio di Stato abbia esercitato correttamente la propria funzione interpretativa. Non ha creato una norma dal nulla, ma ha interpretato l’art. 5-duodecies del Regolamento UE alla luce dei principi generali dell’ordinamento, tra cui quello di massima partecipazione alle gare e di proporzionalità. L’analogia con l’art. 48 del Codice dei Contratti Pubblici è stata considerata uno strumento ermeneutico legittimo, volto a colmare una potenziale lacuna o a interpretare una norma sanzionatoria in modo restrittivo e non estensivo. Che tale interpretazione fosse corretta o meno nel merito, non è questione che le Sezioni Unite possono decidere, poiché rientra nell’ambito dell’autonomia giurisdizionale del giudice amministrativo.

Le Conclusioni

La decisione consolida un principio fondamentale: il sindacato della Cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato è un controllo “esterno” sulla giurisdizione, non un terzo grado di giudizio nel merito. Il Consiglio di Stato, nell’interpretare le complesse norme sulle sanzioni UE e appalti, ha agito all’interno dei suoi poteri, anche quando ha adottato un’interpretazione che bilancia la rigidità della sanzione con i principi di partecipazione e continuità dei contratti pubblici. La sentenza del Consiglio di Stato, che permette la riorganizzazione del consorzio, resta quindi valida ed efficace.

Un consorzio con un’azienda russa può partecipare a una gara d’appalto pubblica nell’UE?
La partecipazione è vietata dal Regolamento (UE) n. 833/2014 (modificato dal Regolamento n. 576/2022). Tuttavia, la sentenza del Consiglio di Stato, confermata indirettamente dalla Cassazione, ha ritenuto che se il consorzio si riorganizza in modo da limitare la partecipazione dell’entità russa entro soglie specifiche (come il 10% del valore del contratto, assimilabile a un subappaltatore) o escludendola, il contratto può essere eseguito.

Cosa si intende per ‘eccesso di potere giurisdizionale’ in questo contesto?
Significa che un giudice, invece di applicare e interpretare le leggi esistenti, ne crea una nuova, invadendo la sfera del potere legislativo. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’interpretazione di una norma, anche se estensiva o analogica, non costituisce eccesso di potere, ma rientra nella normale attività del giudice.

La Corte di Cassazione può annullare una sentenza del Consiglio di Stato per un’errata interpretazione del diritto dell’Unione Europea?
No, la Cassazione ha specificato che il suo controllo sulle decisioni del Consiglio di Stato si limita ai soli motivi attinenti alla giurisdizione (come l’eccesso di potere). Non può sindacare un presunto errore di interpretazione (error in iudicando), nemmeno se riguarda il diritto dell’Unione Europea, a meno che non si verifichino ipotesi estreme che precludano totalmente la tutela giurisdizionale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 570 Anno 2026

Civile Ord. Sez. U Num. 570 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: ABETE NOME

Data pubblicazione: 10/01/2026

ORDINANZA

sul ricorso n. 10744 – 2024 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE -c.f./p.i.v.a. (indiana) CODICE_FISCALE -in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa in virtù di procura speciale allegata al ricorso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME che ha indicato il proprio indirizzo di p.e.c.; elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE.

RICORRENTE

contro

RAGIONE_SOCIALE – registrazione n. NUMERO_DOCUMENTO – in persona, giusta delibera del c.d.a. del 28.9.2021, del procuratore speciale NOME COGNOME (c.f. CODICE_FISCALE) , elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO che ha indicato il proprio indirizzo di p.e.c. e che la rappresenta e difende in virtù di procura speciale del 3.6.2024 autenticata dal funzionario delegato del Consolato AVV_NOTAIO a Dubai ed allegata al controricorso.

CONTRORICORRENTE

RAGIONE_SOCIALE -c.f. 80213330584 -in persona del Ministro pro tempore , COGNOME a NUR SULTAN (Kazakistan), rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla INDIRIZZO, domiciliano per legge.

RESISTENTI

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) -c.f. CODICE_FISCALE / p.i.v.a. P_IVA – in persona del legale rappresentante pro tempore .

INTIMATA

avverso la sentenza n. 1813/2024 del Consiglio di Stato, depositata il 23.2.2024, udita la relazione nella camera di consiglio del 16 dicembre 2025 del consigliere AVV_NOTAIO NOME COGNOME,

lette le conclusioni del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, in persona del AVV_NOTAIO, che ha concluso per la declaratoria di inammissibilità del ricorso e di conseguenza per il rigetto RAGIONE_SOCIALE richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE,

Fatti di causa

Con bando pubblicato in data 12.8.2021 l’RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE a Nur -Sultan (Kazakistan) indiceva gara ‘ per l’assegnazione di un contratto di concessione per l’esternalizzazione di servizi relativi allo svolgimento di attività ausiliarie al rilascio di visti d’ingresso in RAGIONE_SOCIALE e nell’area Schengen ‘.

Alla gara partecipavano, tra gli altri, la RAGIONE_SOCIALE nonché il costituendo RAGIONE_SOCIALE composto dalla RAGIONE_SOCIALE, in qualità di RAGIONE_SOCIALE, e dalla RAGIONE_SOCIALE (poi RAGIONE_SOCIALE , in qualità di mandante.

A ll’e sito delle operazioni di gara con decreto n. 9 dell’1.4.2022 si faceva luogo all’ aggiudicazione in favore del costituendo RAGIONE_SOCIALE.

Nel prosieguo, tuttavia, il responsabile unico del procedimento acclarava che la RAGIONE_SOCIALE, mandante del costituendo RAGIONE_SOCIALE, era società di diritto russo e, in applicazione delle misure restrittive e sanzionatorie introdotte nei confronti RAGIONE_SOCIALE Federazione Russa con Regolamento (UE) n. 576/2022, assumeva che il contratto di concessione non poteva con il RAGIONE_SOCIALE essere stipulato.

Veniva di conseguenza dichiarata la decadenza del decreto NUMERO_DOCUMENTO aggiudicazione nNUMERO_DOCUMENTO 9NUMERO_DOCUMENTO e si proponeva l’aggiudicazione , in esito allo scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatoria, in favore RAGIONE_SOCIALE BLS, seconda posizionata (cfr. ricorso, pag. 5) .

Con nota del 17.8.2022 il RAGIONE_SOCIALE, peraltro, manifestava espressamente la disponibilità a contenere la partecipazione di VMS entro limiti percentuali inferiori al 10%. Nondimeno, con decreto n. 13 del 26.8. 2022, l’RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE reputava non risolutive le assicurazioni del RAGIONE_SOCIALE e faceva luogo all’aggiudicazione RAGIONE_SOCIALE gara in favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, seconda classificata, con la quale altresì provvedeva alla stipulazione del contratto.

La VMS e la VF, ossia, rispettivamente, la mandante e la RAGIONE_SOCIALE del costituendo RAGIONE_SOCIALE, adivano, ciascuna per suo conto, il T.A.R. del Lazio.

Chiedevano annullarsi i provvedimenti adottati dall’RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE.

Con sentenza n. 8916 del 26.5.2023 il T.A.R. del Lazio rigettava integralmente e l’uno e l’altro ricorso .

Proponeva appello unicamente la RAGIONE_SOCIALE VF.

Resisteva il RAGIONE_SOCIALE.

Resisteva la RAGIONE_SOCIALE.

Si costituiva la RAGIONE_SOCIALE, mandante nel costituendo RAGIONE_SOCIALE. Instava per l’accoglimento dell’appello.

Con sentenza n. 1813/2024, pubblicata il 23 febbraio 2024, il Consiglio di Stato, in accoglimento dell’appello , accoglieva i ricorsi riuniti in primo grado, annullava gli atti impugnati, dichiarava inefficace il contratto di appalto stipulato con la RAGIONE_SOCIALE e disponeva il subentro, nell’esecuzione dell’appalto , del RAGIONE_SOCIALE -alla condizione e secondo le forme e i modi indicati in sentenza.

Premetteva il Consiglio di Stato che la fattispecie controversa era da ricondurre alla previsione dell’art. 5 -duodecies , par. 1, del regolamento UE n.

833/2014, quale introdotto dal regolamento UE n. 576/2022 ed alla cui stregua ‘ è vietato aggiudicare o proseguire l’esecuzione di qualsiasi contratto di appalto pubblico o di concessione rientrante nell’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici, nonché dell’articolo (…), a o con: a) un cittadino russo o una persona fisica o giuridica, un’entità o un organismo stabiliti in Russia; b) una persona giuridica, un ‘ entità o un organismo i cui diritti di proprietà sono direttamente o indirettamente detenuti per oltre il 50 % da un ‘ entità di cui alla lettera a) del presente paragrafo; oppure c) una persona fisica o giuridica, un’entità o un organismo che agiscono per conto o sotto la direzione di un’entità di cui alla lettera a) o b) del presente paragrafo, compresi, se rappresentano oltre il 10 % del valore del contratto, subappaltatori, fornitori o soggetti sulle cui capacità si fa affidamento ai sensi delle direttive sugli appalti pubblici ‘ .
Evidenziava dunque, in sede di accoglimento del primo motivo, che la portata interdittiva RAGIONE_SOCIALE fattispecie sanzionatoria de qua era da intendere in modo non dissimile da quella propria delle ipotesi prefigurate dall’ordinamento interno -quale quella di cui all’art. 48 del d.lgs. n. 50/2016 al cui cospetto ‘la legge consente la riorganizzazione del raggruppamento interessato e la prosecuzione, nei suoi confronti, dell’appalto’ (così sentenza impugnata, pag. 6) .

Evidenziava pertanto, nel segno delle indicazioni di cui alla sentenza n. 2 del 2022 dell’Adunanza plenaria, che la stazione appaltante avrebbe dovuto interpellare ‘il raggruppamento ( … ) in ordine alla sua intenzione di procedere alla riorganizzazione del proprio assetto interno, al fine di mantenere possibile la partecipazione in gara ‘ (così sentenza impugnata, pag. 7) . E, ulteriormente, che le previsioni di cui alla ‘ FAQ Frequently Asked Questions n. 22, elaborata

dalla Commissione europea ‘ , non ostavano alla possibilità ‘ di eliminare definitivamente l’operatore attinto e far proseguire il raggruppamento, previa sua riorganizzazione interna, nei termini e nei modi che l’ordinamento interno ammette ‘ (così sentenza impugnata, pag. 8) .

Premetteva, poi, in sede di accoglimento del quarto motivo, che la VF, con nota del 17.8.2022, ‘ aveva manifestato, alla stazione appaltante, la propria disponibilità a mantenere la quota di partecipazione RAGIONE_SOCIALE mandante RAGIONE_SOCIALE entro i limiti del 10% del valore del contratto, con conseguente (ri)organizzazione interna del consorzio, in vista dell’esecuzione del servizio’ (così sentenza impugnata, pag. 8) .

Indi evidenziava, per un verso, che era da escludere la riconducibilità RAGIONE_SOCIALE fattispecie de qua all’astratta previsione RAGIONE_SOCIALE lett. a) del par. 1 dell’art. 5 -duodecies cit., siccome ‘l’aggiudicatario era il costituendo consorzio, soggetto giuridico distinto, e non certo la mandante RAGIONE_SOCIALE, unica ad avere la sede in Russia’ (così sentenza impugnata, pag. 9) .

Indi evidenziava, per altro verso, che era da escludere la riconducibilità RAGIONE_SOCIALE fattispecie de qua pur all’astratta previsione RAGIONE_SOCIALE lett. c) del par. 1 dell’art. 5 -duodecies cit., siccome il RAGIONE_SOCIALE ‘ ben avrebbe potuto riorganizzarsi in modo tale da limitare la quota RAGIONE_SOCIALE mandante VMS entro il 10% del valore del contratto, e la stazione appaltante non avrebbe potuto frustrare tale possibilità pena, altrimenti, la violazione del principio RAGIONE_SOCIALE massima partecipazione ‘ (così sentenza impugnata, pag. 9) .
E tanto -evidenziava in conclusione -viepiù si imponeva, in considerazione RAGIONE_SOCIALE natura sanzionatoria e, perciò, eccezionale dell e previsioni di cui all’art. 5 -duodecies cit., sicché occorreva rifuggire da interpretazioni estensive.

Avverso l’anzidetta sentenza ha proposto ricorso la RAGIONE_SOCIALE; ne ha chiesto sulla scorta di due motivi l ‘annullamento con ogni conseguente statuizione.

La RAGIONE_SOCIALE ha depositato controricorso; ha chiesto dichiararsi inammissibile o rigettarsi il ricorso con il favore delle spese.

Il RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE a Nur Sultan (Kazakistan) si sono costituiti ai soli fini RAGIONE_SOCIALE partecipazione all’eventuale udienza di discussione.

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) non ha svolto difese.

Il P.M. ha formulato per iscritto le proprie conclusioni; ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso e di conseguenza rigettarsi la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE.

La ricorrente ha depositato memoria.

Del pari ha depositato memoria la RAGIONE_SOCIALE

La Corte si è riservata il deposito dell’ordinanza nel termine di sessanta giorni di cui all’art. 380 -bis .1 cpv. c.p.c.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

Con il primo motivo il ricorrente denuncia ‘erroneità RAGIONE_SOCIALE sentenza ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 1 c.p.c. disapplicazione dell’art. 5 duodecies del regolamento (UE) n. 833/2014 e RAGIONE_SOCIALE direttiva 2014/24/UE e indebita

di una regola non prevista dal medesimo regolamento UE -violazione dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile (preleggi)’ .

Deduce che l’impugnata sentenza è viziata ‘ da eccesso di potere giurisdizionale per invasione RAGIONE_SOCIALE sfera di attribuzioni riservata al Legislatore europeo ‘, siccome il Consiglio di Stato ha dato vita ad ‘una vera e propria nuova disciplina RAGIONE_SOCIALE fattispecie’ (così ricorso, pag. 15) .

Deduce in particolare che la doverosa applicazione del regolamento UE ‘avrebbe dovuto comportare che qualsiasi soggetto (e, dunque, anche un consorzio o un raggruppamento) che presenti offerta in una gara pubblica insieme a soggetti russi, ricade nel divieto di cui alla lett. a) dell’art. 5 -duodecies ‘ (così ricorso, pag. 16) .

Deduce che di tanto, del resto, si trae conferma dall’interpretazione autentica dell’art. 5 -duodecies cui la Commissione europea ha fatto luogo con le FAQs pubblicate il 22.6.2022 (cfr. ricorso, pag. 16) .

Deduce di conseguenza, da un canto , che ‘a fronte di un così chiaro e inequivoco contesto normativo, non sussiste(va) alcuna lacuna normativa da colmare attraverso applicazioni analogiche ed estensive operate attraverso disposizioni normative (di diritto interno) riferite a fattispecie del tutto diverse ‘; d’ altro canto, che il Consiglio di Stato ha, nella specie, disapplicato ‘ la disciplina contenuta nella norma europea direttamente applicabile ‘ (così ricorso, pag. 18) .

Deduce dunque che l’impugnata pronuncia non può reputarsi ‘meramente erronea sul piano dell’interpretazione , risulta affetta da un vero e proprio sconfinamento (…) nella funzione legislativa riservata agli organi dell’Unione europea’ (così ricorso, pag. 19) .

Deduce altresì che l o ‘sconfinamento’, la ‘lettura creativa RAGIONE_SOCIALE portata del divieto’ risultano ingiustificatamente ancorate al rilievo per cui il RAGIONE_SOCIALE è un soggetto distinto dai suoi membri , alla ‘distinzione formale tra soggetto giuridico o e soggetto giuridico o ‘ (cfr. ricorso, pagg. 19 -20) .

Deduce inoltre che, ‘ a fronte di un dettato normativo chiaro e inequivocabile (…), neppure il distinguo tra e può avere alcun appiglio nella normativa europea, atteso che (…) quel che rileva è solamente il coinvolgimento di un ‘ impresa russa nell’ambito dell’operatore che, in forma plurisoggettiva, partecipa alla procedura selettiva’ (così ricorso, pag. 22) .

Deduce poi che ‘l’indebita creazione di una nuova regola è resa ancora più evidente dal preteso parallelismo, effettuato nella sentenza, tra le fattispecie sanzionatorie adottate dall’Unione europea nei confronti RAGIONE_SOCIALE Russia e l’ipotesi di un operatore attinto da una interdittiva antimafia ‘ (così ricorso, pag. 26) .

Deduce in conclusione che ‘i m embri di un consorzio che hanno presentato un ‘ offerta congiunta con operatori russi devono considerarsi come un unico soggetto con i membri russi e, per l ‘ effetto, subiscono la stessa portata interdittiva che colpisce i membri russi del consorzio ‘ (così ricorso, pag. 28) .

14. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia ‘ erroneità RAGIONE_SOCIALE sentenza ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 1 c.p.c. disapplicazione, sotto altro profilo, dell’art. 5 duodecies del regolamento (UE) n. 833/2014 e indebita

di una regola non prevista dal medesimo regolamento -violazione, sempre sotto altro profilo, de gli artt. 63 e 71 RAGIONE_SOCIALE direttiva 2014/24/UE’ .

Deduce che lo ‘sconfinamento’, l’eccesso di potere giurisdizionale si registrano pur nella parte in cui l’impugn ata statuizione ha statuito che è ‘ legittima la stipulazione di un contratto pubblico di appalto o concessione con un raggruppamento o consorzio partecipato da una società russa qualora quest’ultima mantenga la quota di partecipazione e di esecuzione entro i limiti del 10% del valore del contratto ‘ (così ricorso, pag. 29) .

Deduce invero che il coinvolgimento di soggetti russi è ammesso unicamente nell’ipotesi di cui all’ultimo periodo dell’art. 5 -duodecies cit., ossia in caso di ‘ stipulazione di contratti pubblici con contraenti (non russi), i quali -a loro volta -coinvolgano soggetti russi, entro i limiti del 10% del valore del contratto, a titolo di subappaltatori, fornitori o di ausiliari (…)’ (così ricorso, pag. 31) .

Deduce al contem po che l’ipotesi del soggetto russo partecipante ad un consorzio non è assimilabile a quella del ‘ soggetto sulle cui capacità si fa affidamento ai sensi delle direttive sugli appalti pubblici ‘, di cui all’ultima parte RAGIONE_SOCIALE lett. c) del par. 1 dell’art. 5 -duodecies cit. (cfr. ricorso, pag. 32).

Deduce invero che la figura ‘di colui che mette a disposizione le proprie capacità’ è ben diversa da quella del ‘membro di una compagine consortile che partecipa in proprio, in qualità di concorrente, alla gara’ (cfr. ricorso, pag. 33) .

Deduce d ‘altronde che la circostanza per cui la VMS non sia qualificabile come ‘soggetto sulle cui capacità si fa affidam ento ai sensi delle direttive sugli appalti pubblici ‘ , si desume in via documentale dalle domande di partecipazione e dai ‘D.G.U.E.’ prodotti in gara da VMS e da VF, ove ‘era espressamente dichiarato

che nessuno dei due concorrenti fa affidamento sulle capacità di altri soggetti’ (così ricorso, pag. 33) .

In subordine RAGIONE_SOCIALE chiede ‘ di voler valutare il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea ex art. 267 TFUE ‘ (cfr. ricorso, pag. 35) .

Gli -oltremodo -articolati motivi di ricorso sono connessi; il che ne giustifica la disamina congiunta; in ogni caso, i medesimi mezzi di impugnazione sono inammissibili; e, ben vero, in tal senso militano le ragioni addotte, peraltro, dal P.M., ragioni senz’altro da condividere e recepire.

Si è premesso che sia con il primo motivo sia con il secondo motivo la ricorrente denuncia un asserito ‘ eccesso di potere giurisdizionale ‘.

Imprescindibile è perciò il riferimento a ll’elaborazione di questa Corte.

L ‘eccesso di potere giurisdizionale per invasione RAGIONE_SOCIALE sfera riservata al legislatore, denunziabile con il ricorso per cassazione ex art. 111, 8° co., Cost., si configura allorquando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, in tal modo esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, non già in relazione all’attività di interpretazione – sia pure estensiva o analogica – di una disposizione di legge, posto che eventuali errori ermeneutici, anche se comportanti uno stravolgimento radicale del senso RAGIONE_SOCIALE norma, non investono la sussistenza o i limiti esterni del potere giurisdizionale ma soltanto la legittimità del suo esercizio (cfr. Cass. sez. un. 26.12.2024, n. 34499 (Rv. 673423 – 01)).
In tema di sindacato RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione sulle decisioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, l ‘ eccesso di potere giurisdizionale per invasione RAGIONE_SOCIALE sfera di attribuzioni riservata al legislatore è configurabile solo qualora il giudice

speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un ‘ attività di produzione normativa che non gli compete; e secondo cui siffatta ipotesi non ricorre quando il Consiglio di Stato, attenendosi al compito interpretativo che gli è proprio, abbia individuato una ‘ lacuna legis ‘ nonché la disciplina applicabile per il suo riempimento, in quanto tale operazione ermeneutica può dar luogo, tutt ‘ al più, ad un ‘ error in iudicando ‘ e non alla violazione dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione speciale (cfr. Cass. sez. un. 7.7.2021, n. 19244 (Rv. 661657 -01); Cass. 25.11.2021, n. 36593 (Rv. 662969 – 01)) .
In tema di impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato, il controllo RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione sul rispetto del limite esterno RAGIONE_SOCIALE giurisdizione non include la verifica di conformità RAGIONE_SOCIALE decisione al diritto dell ‘ Unione europea, fatta salva l ‘ ipotesi ‘ estrema ‘ in cui la decisione contrasti con quelle RAGIONE_SOCIALE Corte di giustizia, sì da precludere l ‘ accesso alla tutela giurisdizionale (cfr. Cass. sez. un. 29.2.2016, n. 3915 (Rv. 638599 – 01); Cass. sez. un. 17.1.2017, n. 953 (Rv. 641818 – 01)) .
Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, omesso dal Consiglio di Stato, non può essere disposto, sulla medesima questione, dalle Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALE Suprema Corte innanzi alle quali sia stata impugnata la corrispondente decisione, spettando ad esse solo di vagliare il rispetto, da parte del primo, dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione amministrativa, senza che, su tale attribuzione di controllo, siano evidenziabili norme dell ‘ Unione Europea su cui possano ipotizzarsi quesiti interpretativi (cfr. Cass. sez. un. 8.7.2016, n. 14042 (Rv. 640438 – 01); Cass. sez. un. (ord.) 6.3.2020, n. 6460 (Rv. 657215-02)) .
18. Su tale scorta inevitabili sono i rilievi che seguono.

18.1. Il Consiglio di Stato ha fatto luogo alla esegesi dell’art. 5 -duodecies , par. 1, del regolamento UE n. 833/2014, quale introdotto dal regolamento UE n. 576/2022, e alla sua applicazione alla fattispecie controversa de qua .

Propriamente, il Consiglio di Stato ha, da un canto, affermato, onde segnare la estraneità RAGIONE_SOCIALE concreta fattispecie alla proiezione applicativa RAGIONE_SOCIALE lett. a) del par. 1 dell’art. 5 -duodecies cit., che il costituendo RAGIONE_SOCIALE è ‘soggetto giuridico distinto’ dalla mandante VMS, incorsa nella misura interdittiva (cfr. sentenza impugnata, pag. 9) .

Affermazione ancorata, evidentemente, ai riscontri -debitamente premessi per cui l’impresa interessata dal divieto era la mandante, ossia la RAGIONE_SOCIALE, avente sede in Russia; e per cui, viceversa, non incorrevano nel divieto né la RAGIONE_SOCIALE VF né il costituendo RAGIONE_SOCIALE, ‘chiamato, in quanto aggiudicatario, alla prestazione del servizio’ (così sentenza impugnata, pag. 5) .

Affermazione cui si correla, in particolare, il rilievo -del pari debitamente premesso -per cui ‘l’operatore economico stabilito in Russia perde la capacità di contrattare con la pubblica amministrazione ( …) , e , nondimeno, tale situazione non debba ridondare in definitivo ed irreparabile danno né del raggruppamento (cui quell’operatore partecipa), il quale si è aggiudicato l’appalto, né delle altre imprese che lo compongono, specie nei riguardi RAGIONE_SOCIALE ditta RAGIONE_SOCIALE ‘ (così sentenza impugnata, pag. 6) .
Propriamente, il Consiglio di Stato ha, d’altro canto , affermato, onde segnare la estraneità RAGIONE_SOCIALE concreta fattispecie pur alla proiezione applicativa RAGIONE_SOCIALE lett. c) del par. 1, che il RAGIONE_SOCIALE avrebbe potuto riorganizzarsi in modo tale

da limitare la quota RAGIONE_SOCIALE mandante VMS entro il 10% del valore del contratto’ (così sentenza impugnata, pag. 9) .

Affermazione ancorata, evidentemente, all’assimilazione in chiave esegetico -sistematica -debitamente premessa – RAGIONE_SOCIALE fattispecie sanzionatoria de qua a quelle prefigurate ne ll’ordinamento interno d all’art. 48 del d.lgs. n. 50/2016 .

Affermazione cui si correla, in particolare, il rilievo -del pari debitamente premesso -per cui d ovesse valere la regola AVV_NOTAIO ‘RAGIONE_SOCIALE massima partecipazione alle gare’ ( di cui all’art. 48 del d.lgs. n. 50/2016 ) , così da consentire ‘al mandatario, alternativamente, di indicare un altro operatore economico subentrante, che sia in possesso dei prescritti requisiti di idoneità, ovvero di procedere all’esecuzione, direttamente o a mezzo RAGIONE_SOCIALE altri mandanti, purché questi abbiano i requisiti di qualificazione adeguati alle opere ancora da eseguire ‘ (così sentenza impugnata, pag. 6) .
18.2. La ricorrente ingiustificatamente evoca l’ ‘eccesso di potere giurisdizionale ‘, lo ‘sconfinamento’ del Consiglio di Stato dalle sue prerogative istituzionali (‘allorquando il Giudice si trovi al cospetto di un enunciato normativo direttamente applicabile a una fattispecie (…) giudicando diversamente da quell’enunciato, detta e introduce una inammissibile nuova previsione normativa’: così ricorso, pag. 34) .

Invero -ed in fondo la ricorrente censura l’esegesi cui si è fatto luogo.

E tanto sia allorché, ulteriormente, adduce – con il primo motivo – che ciò che rileva, è la presentazione di un’offerta alla gara in una forma aggregata comune di cui faccia parte l’entità russa (cfr. ricorso, pag. 17) ; e che la semplice lettura del quadro normativo di riferimento dà conto che ‘in realtà nessuna disposizione

di legge -né europea, né tantomeno domestica -impone alla Stazione appaltante di consentire ad un consorzio partecipato da soggetti russi di riorganizzare la compagine associativa’ (così ricorso, pag. 23 . ‘La regola europea RAGIONE_SOCIALE non modificabilità assoluta RAGIONE_SOCIALE compagine va proprio nel senso di coloro che hanno scelto di presentare offerta insieme all’entità russa’: così memoria ricorrente, pag. 7 ) .

E tanto sia allorché, ulteriormente, adduce -con il secondo motivo -che la partecipazione di un soggetto russo al C onsorzio offerente è ‘di per sé sufficiente a integrare il divieto di aggiudicazione, indipendentemente dal se la quota di partecipazione al consorzio assunta dall’entità russa risulti o meno superiore alla soglia del 10 per cento’ (così ricorso, pag. 31; così memoria ricorrente, pag. 9) .

Evidentemente, nel prefigurare, su tale scorta, la correttezza RAGIONE_SOCIALE patrocinata antitetica opzione esegetica, in realtà la ricorrente prospetta presunti ‘ errores in iudicando ‘ in cui il Consiglio di Stato sarebbe incorso (cfr. in tal senso conclusioni del P.M., pag. 3) .

Di talché sollecita queste Sezioni ad un sindacato di certo esulante dalle proprie funzioni.

Gli enunciati rilievi qualificano in pari tempo come del tutto immeritevole di seguito pur l’istanza subordinata di ‘ rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea ex art. 267 TFUE ‘.

Gli enunciati rilievi, che inesorabilmente depongono per l’inammissibilità del ricorso, assorbono anche la deduzione RAGIONE_SOCIALE controricorrente circa una sopravvenuta carenza di interesse RAGIONE_SOCIALE ricorrente (cfr. memoria del controricorrente, pagg. 1 -3) .

Segnatamente, la controricorrente ha correlato la carenza d’interesse al passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALE pronuncia del 5.5.2025, n. 3754, con cui il Consiglio di Stato ha respinto l’ulteriore impugnazione esperita dalla RAGIONE_SOCIALE.

In dipendenza RAGIONE_SOCIALE declaratoria di inammissibilità del ricorso la ricorrente RAGIONE_SOCIALE va condannata a rimborsare alla RAGIONE_SOCIALE le spese del presente giudizio. La liquidazione segue come da dispositivo.

Nessuna statuizione in ordine alle spese del presente giudizio va assunta nei confronti RAGIONE_SOCIALE e dellRAGIONE_SOCIALE Nur Sultan, costituitisi ai soli fini RAGIONE_SOCIALE partecipazione all’eventuale udienza di discussione. Di fatto, quindi, non hanno svolto difese.

Parimenti, nessuna statuizione in ordine alle spese del presente giudizio va assunta nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, rimasta intimata.

Ai sensi dell’art. 13, 1° co. quater , d.P.R. 30.5.2002, n. 115, si dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALE ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso ai sensi dell’art. 13, 1° co. bis , d.P.R. cit., se dovuto (cfr. Cass. sez. un. 20.2.2020, n. 4315) .

P.Q.M.

La Corte così provvede:

dichiara inammissibile il ricorso;

condanna la ricorrente, RAGIONE_SOCIALE, a rimborsare alla controricorrente, RAGIONE_SOCIALE, le spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano in complessivi euro 7.200,00, di cui euro 200,00 per

esborsi, oltre rimborso forfetario delle spese generali nella misura del 15%, i.v.a. e cassa come per legge;

ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002 si dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALE ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso ai sensi dell’art. 13, comma 1bis , d.P.R. cit., se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle sezioni unite civili RAGIONE_SOCIALE Corte Suprema di cassazione il 16 dicembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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