Sanzioni pecuniarie: la giurisdizione del giudice

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite stabilisce che la giurisdizione per le controversie riguardanti sanzioni pecuniarie amministrative spetta al giudice ordinario. La decisione nasce da un caso in cui un Ente Locale aveva multato una società concessionaria per occupazione abusiva di suolo pubblico. Poiché la sanzione era puramente monetaria e non comportava un’azione ripristinatoria discrezionale, la Corte ha affermato che la posizione del multato è di diritto soggettivo, la cui tutela è demandata alla magistratura ordinaria e non a quella amministrativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 25 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni Pecuniarie: Chi Decide? La Cassazione Fa Chiarezza sulla Giurisdizione

Quando la Pubblica Amministrazione irroga delle sanzioni pecuniarie, sorge spesso un dubbio cruciale per cittadini e imprese: a quale giudice rivolgersi per contestarle? Al Tribunale ordinario o al TAR? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha fornito una risposta chiara, tracciando una linea netta basata sulla natura della sanzione applicata.

I Fatti del Caso: Una Multa per Occupazione di Spazio Aereo

La vicenda trae origine da un contenzioso tra un Ente Locale e una grande Società Concessionaria Autostradale. L’Ente aveva emesso un verbale di accertamento con cui contestava alla società l’occupazione abusiva dello spazio aereo soprastante le strade provinciali, a causa della presenza di pontoni autostradali. Per tale violazione, l’Ente aveva applicato una sanzione puramente pecuniaria, pari al doppio del canone non corrisposto.

La società concessionaria aveva impugnato il verbale davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). L’Ente Locale, ritenendo errata la scelta del giudice, si è rivolto alla Corte di Cassazione con un regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che la competenza a decidere sulla controversia spettasse al giudice ordinario.

La Questione delle Sanzioni Pecuniarie e il Riparto di Giurisdizione

Il cuore della questione sottoposta alle Sezioni Unite riguarda la corretta individuazione del giudice competente a decidere sull’impugnazione di un atto amministrativo che commina una sanzione. La difesa dell’Ente Locale si basava su un triplice assunto:

1. La controversia ha per oggetto unicamente una sanzione pecuniaria, la cui imposizione lede un diritto soggettivo (il patrimonio del sanzionato) e non un interesse legittimo.
2. L’adozione della sanzione non è espressione di un potere discrezionale dell’amministrazione, ma un atto vincolato dalla legge.
3. Non era stata irrogata alcuna sanzione accessoria di tipo ripristinatorio (come un ordine di rimozione), che avrebbe invece richiesto una valutazione discrezionale e attratto la competenza del giudice amministrativo.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente la tesi dell’Ente Locale, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. Le motivazioni si fondano sulla distinzione fondamentale tra due tipi di sanzioni amministrative:

– Sanzioni Punitive: Hanno una finalità meramente punitiva e afflittiva. Consistono, come nel caso di specie, nel pagamento di una somma di denaro (le sanzioni pecuniarie in senso stretto). La loro applicazione è un’attività vincolata per la P.A. e incide direttamente sul diritto soggettivo patrimoniale del trasgressore. La tutela dei diritti soggettivi è, per definizione, demandata al giudice ordinario.

– Sanzioni Ripristinatorie: Hanno lo scopo di ripristinare l’interesse pubblico leso dal comportamento illecito. Comportano la prescrizione di una condotta specifica (es. la demolizione di un manufatto abusivo). La loro adozione è frutto dell’esercizio del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, che valuta il modo migliore per curare l’interesse pubblico. Di fronte a tale potere, la posizione del privato è di interesse legittimo, la cui tutela spetta al giudice amministrativo.

Nel caso esaminato, l’amministrazione si era limitata a irrogare la sola sanzione pecuniaria, senza adottare alcun provvedimento ripristinatorio. Di conseguenza, la controversia verte su una mera situazione di diritto soggettivo, che deve essere accertata e tutelata dal giudice ordinario.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Pronuncia

La decisione delle Sezioni Unite consolida un principio di fondamentale importanza pratica. Essa chiarisce che, per stabilire a quale giudice ricorrere, non bisogna guardare all’autorità che emette l’atto (la Pubblica Amministrazione), ma alla natura dell’atto stesso.

Se un cittadino o un’impresa riceve un verbale che impone esclusivamente il pagamento di una somma di denaro, la giurisdizione per l’eventuale impugnazione spetta al giudice ordinario. Solo nel caso in cui, assieme o in alternativa alla multa, venga notificato un ordine che impone un fare specifico (rimuovere, demolire, ripristinare), frutto di una valutazione discrezionale dell’ente, la competenza si sposterà al giudice amministrativo. Questa distinzione è essenziale per evitare di adire un giudice privo di giurisdizione, con conseguente spreco di tempo e risorse.

Quale giudice ha la giurisdizione sulle controversie relative a sanzioni pecuniarie amministrative?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario, in quanto tali sanzioni incidono su una posizione di diritto soggettivo del cittadino (il suo patrimonio) e la loro irrogazione è un’attività vincolata per la Pubblica Amministrazione.

Perché la giurisdizione non è del giudice amministrativo in un caso di sola sanzione pecuniaria?
Perché manca l’elemento che caratterizza la giurisdizione amministrativa: l’esercizio di un potere discrezionale da parte della Pubblica Amministrazione. L’applicazione di una multa prevista dalla legge non comporta una scelta discrezionale, ma solo la verifica dei presupposti di fatto.

Cosa distingue una sanzione pecuniaria da una ripristinatoria ai fini della giurisdizione?
La sanzione pecuniaria ha uno scopo puramente punitivo e si traduce nel pagamento di una somma. La sanzione ripristinatoria, invece, mira a ristabilire l’ordine violato (es. ordine di demolizione) e deriva da una valutazione discrezionale dell’interesse pubblico. La prima rientra nella giurisdizione ordinaria, la seconda in quella amministrativa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 20324 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 20324 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 21/07/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 12297/2024 proposto da:

PROVINCIA DI TERAMO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 239/2019 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per l’ABRUZZO.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede che la Corte voglia dichiarare la giurisdizione del Giudice ordinario, assumendo i provvedimenti di cui all’art. 382 c.p. c.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso per il regolamento preventivo della giurisdizione ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ., la Provincia di Teramo -convenuta nel giudizio instaurato avanti al Tribunale Amministrativo per l’Abruzzo da Autostrade per l’Italia al fine di sentire pronunciare l’annullamento del verbale di accertamento e contestazione emesso nei suoi confronti dalla Provincia per la violazione in materia di Cosap consistita nell’occupazione abusiva mediante pontoni autostradali dello spazio soprastante le strade provinciali, violazione punita in via amministrativa con l’irrogazione della sanzione pecuniaria pari al doppio della somma non corrisposta -ha chiesto che in relazione alla controversia de qua sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario sulla base di un triplice assunto
In primo luogo perché la controversia ha ad oggetto una sanzione pecuniaria, sì che, dovendo distinguersi su questo terreno, secondo stabile insegnamento, tra sanzioni punitive e sanzioni ripristinatorie/restitutorie/interdittive, l’impugnazione di una violazione amministrativa comportante solo l’irrogazione di una sanzione pecuniaria esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, dato che la situazione soggettiva di cui si chiede la tutela ha la consistenza di diritto soggettivo e l’adozione della sanzione non è espressione di attività discrezionale in quanto vincolata per legge;.
In secondo luogo perché la sanzione ripristinatoria consistente nella rimozione delle installazioni abusive ha natura di sanzione accessoria, sì che in ragione di ciò andrebbe comunque ravvisata la giurisdizione del g.o., dato che è lo stesso legislatore, qualificando appunto la misura ripristinatoria come sanzione accessoria, ad aver reso questa parte della funzione afflittiva perseguita in via principale per mezzo della sanzione pecuniaria. In terzo

luogo perché, ancora, la cognizione promossa avanti al giudice amministrativo sarebbe viziata da eccesso di potere giurisdizionale in quanto il ricorso al T.A.R. ha ad oggetto un mero verbale di accertamento ed è volto a consentire il sindacato giurisdizione sull’esercizio di un potere, consistente nell’adozione di una sanzione ripristinatoria, non ancora esplicitato e paventato solo come eventuale; deve pertanto escludersi la sussistenza della giurisdizione del g.a. dato che non potrebbe egli sostituirsi all’amministrazione nel disporre giudizialmente la misura ripristinatoria, fermo, peraltro, che la lesione lamentata sotto questa angolazione è sprovvista di attualità, in quanto nessun ordine di rimozione consta essere stato emanato dall’autorità competente.
Nella resistenza di RAGIONE_SOCIALE che ha concluso perché il proposto regolamento sia rigettato e perché sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale odierna sulla base delle requisitorie scritte del pubblico ministero, ai sensi dell’art. 380ter cod. proc. civ., il quale ha concluso per il suo accoglimento e per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va dato previamente atto dell’ammissibilità del ricorso, in quanto la controversia in relazione alla quale ne è avvenuta la promozione è tutt’ora sub iudice , posto che, non constando che all’atto del suo proponimento si sia ancora tenuta l’udienza di discussione avanti al giudice adito in sede amministrativa -che segna il momento in cui ha inizio l’ iter decisionale, con l’apertura di una fase, preclusa all’attività delle parti, che si conclude con la pubblicazione della sentenza ed in cui viene di conseguenza meno l’utilità del mezzo di favorire la sollecita definizione del processo (Cass., Sez. U, 29/01/2018, 2144; Cass., Sez. U, 20/11/2017, n. 27441; Cass., Sez. U, 11/04/2017, n. 9283) -non ricorre perciò la condizione preclusiva enunciata dall’art. 41 cod. proc. civ., va detto che il mezzo ora proposto dalla ricorrente Provincia è fondato e va dunque accolto.
Deve invero condividersi, sull’incontestato presupposto in fatto che in danno dell’odierna resistente sia stata adottata solo una sanzione pecuniaria e

non una sanzione ripristinatoria, l’assunto fatto valere dalla ricorrente, segnatamente, con il primo motivo di ricorso.

Come bene si è osservato, nella materia di che trattasi si è soliti distinguere, dando corpo ad una distinzione rilevante anche ai fini del riparto di giurisdizione, tra le sanzioni punitive, altrimenti configuranti le sanzioni in senso stretto, e le misure ripristinatorie, restitutorie o interdittive che coprono il largo campo delle sanzioni in senso lato: le prime costituiscono esercizio di una potestà sanzionatoria ed hanno una finalità meramente punitiva ed afflittiva in quanto tendono a sottolineare il disvalore della condotta trasgressiva, lesiva di un comando giuridico, mediante la determinazione vincolata per legge di uno svantaggio patrimoniale a carico del trasgressore obbligato al pagamento di una somma di denaro; le seconde, viceversa, sono connotate da una finalità accessoria rispetto alle sanzioni propriamente punitive, sicché ne condividono il fondamento di costituire pur sempre una reazione dell’ordinamento per la legalità violata, ma diversamente da queste sono volte a ripristinare, mediante la prescrizione di una condotta specifica che si impone al trasgressore, l’interesse pubblico leso dal comportamento illecito, il che porta a ritenere che esse vengano adottate dalla Pubblica Amministrazione nell’esercizio delle funzioni tipiche della stessa di cura dell’interesse pubblico per mezzo della discrezionalità che ne connota l’azione.
6. Su queste basi, come bene ha ricordato il Procuratore Generale, si è imposta la convinzione, comunemente accolta dalla giurisprudenza di questa Corte, che le controversie aventi ad oggetto le sole sanzioni pecuniarie appartengano alla cognizione del giudice ordinario in quanto la situazione giuridica del trasgressore ha la consistenza di diritto soggettivo ed è perciò tutelabile avanti al giudice deputato per legge alla tutela dei diritti ( ex plurimis , Cass., Sez. U, 21/09/2018, n. 22426); al contrario, allorché oggetto di contestazione sia una misura ripristinatoria, poiché la sua adozione è frutto di una determinazione discrezionale della P.A., la cognizione di essa compete al giudice amministrativo in quanto la discrezionalità che connota in tal caso l’agire amministrativo concorre ad atteggiare la posizione del soggetto inciso
in termine di interesse legittimo e non di diritto soggettivo ( ex plurimis , Cass., Sez. U, 21/09/2020, n. 19664).

Ora nel caso che ne occupa, come bene l’amministrazione ricorrente si è data cura di avvertire, la sanzione irrogata è solo pecuniaria, avendo invero la Provincia inteso sanzionare unicamente la violazione dell’art. 50, comma 1, del proprio regolamento Cosap, che prevede, a fronte dell’occupazione abusiva di uno spazio pubblico, l’irrogazione della sola sanzione pecuniaria, senza quindi dar corso all’applicazione della sanzione ripristinatoria prevista dal medesimo art. 50, comma 2, in rapporto all’installazione di manufatti abusivi, che sono all’evidenza le opere insistenti sulla sede stradale, ma non, come ancora l’autorità ricorrente precisa, i pontoni autostradali in relazione ai quali l’occupazione non riguarda la superficie delle strade provinciale, ma lo spazio aereo ad esso soprastante corrispondente all’ingombro dell’opera.
Ne discende, allora, che non essendo nella specie l’irrogazione della sanzione pecuniaria, di cui si discute, pure accompagnata dall’adozione di una sanzione ripristinatoria -a nulla valendo a tal riguardo il timore paventato da controparte in rapporto alla posizione espressa dalla ricorrente -non si è presenza di un cumulo sanzionatorio eventuale, giustificativo, per via della discrezionalità amministrativa che viene in tal caso in rilievo, della giurisdizione amministrativa, ma si resta in presenza di una mera situazione di diritto soggettivo accertabile solo dal giudice ordinario.
Va dichiarata, dunque, la giurisdizione del giudice ordinario.

Alla liquidazione delle spese del presente giudizio provvederà il giudice della riassunzione.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario avanti al quale rimette le parti. Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della Sezioni Unite civili il giorno 25.3.2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.