Sanzioni NCC: nulle se la norma è sospesa

Un operatore del settore trasporti ha impugnato diverse Sanzioni NCC ricevute per l’accesso non autorizzato in zone a traffico limitato e corsie preferenziali. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, rilevando che le multe erano state irrogate sulla base dell’articolo 5-bis della Legge 21/1992, la cui efficacia era stata espressamente sospesa dal legislatore nel periodo in cui sono avvenuti i fatti. La decisione chiarisce che non si possono applicare sanzioni basate su norme prive di efficacia operativa, rimandando al Tribunale il compito di verificare se le condotte integrino violazioni di altre norme vigenti all’epoca.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni NCC e sospensione normativa: la guida della Cassazione

Le Sanzioni NCC rappresentano un tema critico per gli operatori del trasporto privato. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha stabilito un principio fondamentale: non è possibile multare un conducente sulla base di una norma la cui efficacia è stata sospesa per legge. Il caso riguarda un titolare di licenza che aveva ricevuto numerosi verbali per l’accesso in zone a traffico limitato senza la preventiva comunicazione richiesta dalle nuove normative.

Il conflitto sulle Sanzioni NCC in ZTL

La controversia nasce dall’applicazione dell’articolo 5-bis della Legge 21/1992, introdotto per regolare l’accesso dei vettori NCC nei territori di comuni diversi da quello che ha rilasciato l’autorizzazione. Molti comuni hanno utilizzato questa norma per imporre obblighi di comunicazione preventiva e pagamenti per l’ingresso nelle ZTL. Tuttavia, il legislatore nazionale è intervenuto più volte per sospendere l’efficacia di queste riforme in attesa di una riorganizzazione complessiva del settore.

La decisione della Suprema Corte

I giudici di legittimità hanno analizzato la cronologia delle sospensioni legislative. Nel 2015, anno in cui sono state rilevate le infrazioni, l’efficacia dell’articolo 5-bis era ufficialmente sospesa. Di conseguenza, le sanzioni irrogate esclusivamente sulla base di tale disposizione sono state ritenute illegittime. La Cassazione ha sottolineato che una norma sospesa non può produrre effetti punitivi nei confronti dei cittadini.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sull’interpretazione autentica fornita dal legislatore con il decreto Milleproroghe. La sospensione dell’efficacia delle nuove norme introdotte nel 2008 e 2009 significa che, per un determinato periodo, quelle regole non esistevano per l’ordinamento sanzionatorio. Tuttavia, la Corte precisa che ciò non garantisce un accesso indiscriminato. Restano infatti validi gli articoli 3 e 11 della legge quadro originale, che permettono ai Comuni di regolamentare il transito nelle corsie preferenziali e nelle ZTL attraverso i propri regolamenti locali, purché conformi alla normativa europea.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza viene cassata con rinvio. Il giudice di merito dovrà ora valutare se le condotte del ricorrente, pur non essendo sanzionabili sotto il profilo dell’articolo 5-bis, possano costituire una violazione dei regolamenti comunali vigenti all’epoca o delle norme originarie della Legge 21/1992. Per gli operatori del settore, questo provvedimento conferma l’importanza di verificare sempre la vigenza e l’efficacia delle norme poste a base dei verbali di accertamento.

Cosa succede se ricevo una multa NCC basata su una norma sospesa?
La sanzione è considerata illegittima poiché una norma la cui efficacia è sospesa dal legislatore non può essere utilizzata come base giuridica per un verbale.

Gli NCC possono accedere liberamente a tutte le corsie preferenziali?
No, l’accesso può essere condizionato dai regolamenti comunali che possono richiedere autorizzazioni preventive o l’uso di dispositivi elettronici come il telepass.

Qual è l’effetto della sentenza di rinvio della Cassazione?
Il caso torna a un giudice di grado inferiore che deve riesaminare i fatti seguendo i principi di diritto stabiliti dalla Cassazione, verificando altre possibili violazioni.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29744 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29744 Anno 2023

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso n. 28285/2018 proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende.

– Ricorrente –

Contro

NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’Avvocatura di Roma Capitale, rap presentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME (CODICE_FISCALE).

– Controricorrente –

Avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 10381/2018 depositata il 21/05/2018.

Udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio del 17 ottobre 2023.

Sanzioni amministrative – NCC

Rilevato che:

1 NOME COGNOMECOGNOME titolare dell’autorizzazione NCC rilasciata dal Comune RAGIONE_SOCIALE e relativa all’autoveicolo targato TARGA_VEICOLOTARGA_VEICOLO ha proposto ricorso, sulla scorta di quattro motivi, per la cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza n. 10381/18 del Tribunale di Roma che, confermando la sentenza del Giudice di p ace cittadino, ha rigettato l’opposizione del ricorrente avverso dieci verbali di accertamento con i quali gli erano state contestate diverse violazioni del codice RAGIONE_SOCIALE strada, tutte rilevate nel mese di luglio 2015, concernenti la circolazione nella corsia riservata ai mezzi pubblici e l’accesso nella zona a traffico limitato senza la comunicazione preventiva di cui all’art. 5 -bis , legge 15 gennaio 1992, n. 21. Roma Capitale ha resistito con controricorso;
il Tribunale ha rigettato l’appello del sigCOGNOME che sosteneva che la sentenza del Tar Lazio n. 11636/2015 -annullando le delibere di Roma Capitale n. 379/2014 e n. 79/2015 -avrebbe, da un lato, fatto riacquistare effic acia all’autorizzazione all’accesso revocata il 02/03/2015, d all’altro, fatto venir meno l’obbligo di comunicare preventivamente l’accesso delle vetture all’interno del territorio comunale;

in via preliminare il Tribunale ha osservato come il ricorrente avesse tardivamente prodotto nel giudizio d’appello l’attestazione di passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALE sentenza n. 11636/2015 del Tar, sicché nel giudizio d’appello non poteva esser dedotta l’autorità di giudicato RAGIONE_SOCIALE stessa (pag. 6 RAGIONE_SOCIALE sentenza). Nel merito, il Tribunale ha interpretato la sentenza del Tar nel senso che essa avesse annullato solo parzialmente le citate delibere di Roma Capitale, non avendo, quindi, cancellato l’obbligo del titolare RAGIONE_SOCIALE licenza NCC di comunicare l’accesso al Comune capitolino. Il giudice del gravame, inoltre, ha ritenuto che ai fatti ascritti all’opponente, del luglio 2015, fosse pienamente applicabile l’art. 5 -bis , legge n. 21 del 1992,
dovendosi escludere che la sospensione dell’ efficacia di tale disposizione (inserita dal l’art . 1, comma 1136, lett. b), legge 27 dicembre 2017, n. 205) avesse efficacia retroattiva. Infine, di nessun rilievo è stata ritenuta, dal Tribunale, la tesi difensiva inerente alla re viviscenza dell’efficacia dell’autorizzazione all’accesso che l’appellante aveva fatto discendere dalla menzionata sentenza n. 11636/2015 , poiché l’assenza di autorizzazione non era stata posta a fondamento dei dieci verbali di accertamento (pag. 12 RAGIONE_SOCIALE sentenza gravata);
la causa inizialmente fissata per l’adunanza camerale del 23/11/2021, per la quale il ricorrente aveva depositato una memoria scritta – è stata chiamata alla pubblica udienza del 1°/03/2022, per la quale il ricorrente aveva depositato una seconda memoria;

all’esito di quell’udienza, il precedente Collegio, con ordinanza interlocutoria n. 24791/2022, atteso che le questioni di diritto sollevate nel presente ricorso erano già state rimesse alle Sezioni unite di questa Corte con l ‘ ordinanza 01/03/2022, n. 6781, ha rinviato la causa a nuovo ruolo (ed è per questo che essa viene discussa in questa camera di consiglio) in attesa RAGIONE_SOCIALE decisione delle Sezioni unite. In prossimità di questa camera di consiglio, il ricorrente ha depositato una memoria;
Considerato che:

è priva di fondamento l’eccezione di Roma Capitale di difetto di autosufficienza e dell’osservanza dei criteri di cui al protocollo di intesa del 17/12/2015 tra questa Corte e il CNF. Infatti, il ricorso per cassazione è scrutinabile nel merito poiché reca la sommaria esposizione dei fatti RAGIONE_SOCIALE causa, prescritta dall’art. 366, primo comma, n. 3), cod. proc. civ. Nel ricorso – che nelle pagine 2 e 3 contiene tale esposizione come premessa autonoma e distinta rispetto ai motivi – sono rinvenibili, anche attraverso lo svolgimento
degli stessi motivi, tutti gli elementi perché questo giudice di legittimità possa avere la cognizione dell’oggetto RAGIONE_SOCIALE controversia e del suo svolgimento, in modo da bene intendere il significato e la portata delle censure rivolte alla sentenza del giudice del merito;

con il primo motivo di ricorso , si lamenta l’omessa pronuncia, da parte del Tribunale, sul pr imo motivo di appello con il quale il sig. COGNOME di essere in possesso di regolare autorizzazione a circolare nella ztl e nelle corsie preferenziali di Roma Capitale, dal medesimo richiesta dopo la seconda ordinanza di sospensione del Tar Lazio (quella del 07/05/2015, che seguiva quella del 05/03/2015), come attestato dall’RAGIONE_SOCIALE, che ne aveva verificata la sussistenza per il periodo dal 28/05/2015 al 28/05/2016, che copriva senz’altro le accertate violazioni del c.d.s., contestate nei giorni tra il 06/07/2015 e il 16/07/2015;
con il secondo motivo , si ascrive al Tribunale di non aver bene valutato il contenuto RAGIONE_SOCIALE comunicazione dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – conseguente alla sua nuova richiesta di autorizzazione, successiva alle citate ordinanze di sospensione delle delibere comunali -secondo cui l’autorizzazione alla circolazione del veicolo di proprietà del ricorrente nelle corsie preferenziali e nella ztl del Comune di Roma Capitale era stata rilasciata per il periodo dal 28/05/2015 al 28/06/2016, sicché le violazioni qui impugnate, accertate nei giorni dal 06/07/2015 al 16/07/2015, dovevano essere annullate;
con il terzo motivo d.l. 244/16 convertito in legge 27.2.17 n. 19 in relazione all’art. 360 cpc n. 3)»], il ricorrente denun cia l’errore di diritto commesso dal giudice d’appello per non avere applicato la disciplina dell’articolo 9, comma 3, del d.l. 30 dicembre 2016, n. 244, che ha sospeso fino al 31 dicembre 2017 l’art. 5 -bis RAGIONE_SOCIALE legge quadro n. 21 del 1992 e tutte le modi fiche apportate dall’art. 29, comma 1 -quater , d.l. n. 207 del 2008, e per non avere rilevato che, pertanto, nella specie non potevano essere contestati gli artt. 3, 8, 11, RAGIONE_SOCIALE legge quadro n. 21 del 1992, e nemmeno l’articolo 5 -bis del medesimo plesso normativo, con conseguente annullamento degli impugnati verbali di accertamento;
con il quarto motivo , il ricorrente si duole che la sentenza impugnata ab bia dichiarato l’inutilizzabilità RAGIONE_SOCIALE sentenza n. 11636 del 2015 del Tar Lazio con l’attestazione del passaggio in giudicato per il fatto che era stata prodotta solo in corso di causa;

il primo motivo è infondato;

5.1. non ricorre il vizio ex art. 112, cod. proc. civ., in quanto, al contrario di quanto prospetta la parte, il Tribunale si è pronunciato sul primo motivo di appello laddove (pag. 10 RAGIONE_SOCIALE sentenza) afferma che «il ricorrente dimostrato di avere inviato una richiesta di accesso via Internet sul sito dedicato di Roma Capitale e prodotto la documentazione dalla quale comunque risulta che tale richiesta sia pure in ritardo era accolta»;

il terzo motivo è fondato nei limiti di seguito esposti, e ciò comporta l’assorbimento del secondo mezzo di impugnazione;

6.1. va data continuità al recente indirizzo sezionale (Cass. 14/07/2023, n. 20278), per il quale « ‘art. 9 co.3 d.l. 30 dicembre 2016 n. 244 conv. con mod. dalla legge 27 febbraio 2017 n.19 ha previsto: ‘…la sospensione dell’efficacia disposta dall’articolo 7 -bis, comma 1, del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, si intende prorogata fino al 31 dicem bre 2017’. L’art. 7 -bis co.1 d.l. 10-2-2009 n. 5 conv. con mod. dalla legge 9-42009 n. 33 aveva disposto, ‘nelle more RAGIONE_SOCIALE ridefinizione RAGIONE_SOCIALE disciplina dettata dalla legge 15 gennaio 1992 n. 21 in materia di trasporto di persone mediante autoservizi non di linea, da effettuare nel rispetto delle competenze attribuite dal quadro costituzionale e ordinamentale alle regioni e agli enti locali’, la sospensione dell’efficacia dell’art. 29 co. 1 -quater d.l. 20 dicembre 2008 n. 207 convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2009 n. 14. L’art. 29 co. 1 -quater ha sostituito l’art. 3 legge 15 gennaio 1992 n. 21 e ha introdotto nella medesima legge l’art. 5 -bis, disposizione per la cui violazione sono state irrogate le sanzioni amministrative nella fattis pecie, che prevede: ‘(Accesso nel territorio di altri comuni) 1. Per il servizio di noleggio con conducente i comuni possono prevedere la regolamentazione dell’accesso al loro territorio o, specificamente, all’interno delle aree a traffico limitato dello s tesso, da parte dei titolari di autorizzazioni rilasciate da altri comuni, mediante preventiva comunicazione contenente, con autocertificazione, l’osservanza e la titolarità dei requisiti di operatività RAGIONE_SOCIALE presente legge e dei dati relativi al singolo servizio per cui si inoltra la comunicazione e/o il pagamento di un importo di accesso’. Le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 17541 depositata il 20-6-2023 hanno risolto le questioni relative alla sospensione dell’efficacia delle modifiche al la legge 15 gennaio 1992 n. 21 introdotte dall’art. 29 co. 1-quater d.l. 20 dicembre 2008 n. 207
convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2009 n. 14, ponendo i seguenti principi di diritto: «Il legislatore, con la disposizione di interpretazion e autentica di cui al comma 3 dell’art. 9 del d.l. n. 244 del 2016, ha sospeso l’efficacia delle fattispecie introdotte con l’art. 29, comma 1 -quater d.l. n. 207/2008, inserito dalla legge di conversione n. 14/2009, posticipandola al 31 dicembre 2016 (divenuto successivamente 31 dicembre 2017). Le fattispecie introdotte con il predetto art. 29, comma 1-quater cit. non abrogano le previgenti ipotesi di cui agli artt. 3 e 11 legge quadro n. 21 del 1992 ( art. 3 . Servizio di noleggio con conducente 1. Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede del vettore, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio. Lo stazionamento dei mezzi avviene all’interno delle rimesse o presso i pontili di attracco. Art. 11 . Obblighi dei titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente. 1. I veicoli o natanti adibiti al servizio di taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali. 2. Il prelevamento dell’utente ovvero l’inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite comunale o comprensoriale, fatto salvo quanto disposto dal comma 5 dell’articolo 4. 3. Nel servizio di noleggio con conducente, esercìto a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi. È tuttavia consentito l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e altri servizi pubblici. 4. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive autorimesse. 5. I comuni in cui
non è esercìto il servizio di taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi. 6. I comuni, ferme restando le attribuzioni delle autorità competenti in materia di circolazione negli ambiti portuali, aeroportuali e ferroviari, ed in accordo con le RAGIONE_SOCIALE dei comparti del trasporto di persone, possono, nei suddetti ambiti, derogare a quanto previsto dal comma 3, purché la sosta avvenga in aree diverse da quelle destinate al servizio taxi e comunque da esse chiaramente distinte, delimitate e individuate come rimessa. 7. Il servizio taxi, ove esercìto, ha comunque la precedenza nei varchi prospicienti il transito dei passeggeri.), che vengono pertanto solo integrate dalla successiva previsione e comunque sono da ritenere vigenti al momento RAGIONE_SOCIALE commissione RAGIONE_SOCIALE violazione contestata». Rinviando alla motivazione RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE Sezione Unite per l’esposizione delle ragioni sulle quali si fondano i principi esposti, si deve fare applicazione di tali principi in questa sede, statuendo che il Tribunale di Roma ha erroneamente ritenuto la legittimità delle sanzioni irrogate ai sensi dell’art. 5 -bis legge 21/1992 introdotto dall’art. 29 co. 1-quater d.l. 207/2008 conv. con mod. in legge 14/2009, in quanto al momento RAGIONE_SOCIALE commissione degli illeciti nel 2015 la disposizion e non era in vigore, per il fatto che l’efficacia RAGIONE_SOCIALE fattispecie, così come delle altre previste dall’art. 29 co. 1-quater, era sospesa. Nel contempo si impone di verificare, con accertamento di fatto spettante al giudice di merito, se le condotte contestate integrino altro illecito amministrativo ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 11 legge 15 gennaio 1992 n. 21 nella formulazione precedente alla riforma di cui al d.l. 207/2008, che erano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia RAGIONE_SOCIALE ri forma medesima. Infatti, la tesi del ricorrente, in ordine al diritto ad accedere alla zona ZTL e
alle corsie preferenziali senza limitazioni non può essere accolta, dovendosi dare continuità ai precedenti di Cass. Sez. 2 8-10-2008 n. 24827 (Rv. 605857-01) e Cass. Sez. 2 10-10-2008 n. 24942 (Rv. 605036-01): con tali sentenze si è statuito – con riferimento alla disposizione dell’art. 11 legge 21/1992 nella formulazione vigente al momento RAGIONE_SOCIALE commissione anche dei fatti oggetto del presente giudizio secondo i principi posti dalle Sezioni Unite – che il terzo comma dell’art. 11, laddove consente alle vetture di noleggio con conducente l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi, va coordinato con il primo comma dello stesso articolo, che rinvia per la disciplina concreta dell’esercizio del transito alla potestà regolamentare dei Comuni, con la conseguenza che sono legittimi i regolamenti comunali che condizionino l’esercizio RAGIONE_SOCIALE facoltà di transito ad a utorizzazione preventiva, e anche a ulteriori adempimenti (quali il possesso di apparecchio ‘telepass’)» ;
il quarto motivo è inammissibile per carenza di interesse (in termini, Cass. n. 20278/2023);

7.1. la sentenza impugnata, dopo avere dichiarato che non si poteva fare valere l’autorità del giudicato RAGIONE_SOCIALE sentenza del Tar Lazio n. 11636/2015 per la mancanza di tempestiva produzione RAGIONE_SOCIALE copia con l’attestazione del passaggio in giudicato, ha proceduto (da pag. 10) a prendere in esame le statuizioni di quella sentenza, per cui la precedente dichiarazione sulla mancanza di prova del giudicato è rimasta priva di conseguenze. La sentenza impugnata è giunta alla conclusione che il Tar Lazio, con la sentenza n. 11636/2015, non aveva annullato integralmente le delibere n. 379/2014 e n. 79/2015, così da escludere l’obbligo RAGIONE_SOCIALE preventiva comunicazione dell’ingresso nella ztl da parte del titolare di licenza di noleggio con conducente, ma aveva annullato le delibere soltanto entro
determinati limiti, posti dalla sentenza n. 11636/2015 medesima. La pronuncia impugnata non si fonda, pertanto, sull’esclusione RAGIONE_SOCIALE prova dell’esistenza del giudicato amministrativo, ma sull’interpretazione del dictum del Tar che, a giudizio del Tribunale, non costituisce un valido supporto RAGIONE_SOCIALE fondatezza RAGIONE_SOCIALE tesi del sig. COGNOME;

7.2. ulteriore profilo d’inammissibilità del motivo sta in ciò, che esso è privo RAGIONE_SOCIALE specificità imposta dall’art. 366, primo comma, n. 6, cod. proc. civ. La sentenza impugnata ha dichiarato che la sentenza del Tar Lazio n. 11636/2015, nella versione attestante il passaggio in giudicato, era disponibile dal marzo 2016 e, quindi, poteva essere depositata unitamente all’atto di appello; sul punto, il ricorrente rimarca il fatto che l’attestazione del passaggio in giudicato recava la data del 10/11/2016, successiva all’iscrizione RAGIONE_SOCIALE causa a ruolo in appello (avvenuta il 21/07/2016), ma non specifica se il 10/11/2016 fosse il giorno in cui è stata rilasciata l’attestazione o quello del passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALE sentenza;
8. in conclusione, accolto il terzo motivo, assorbito il secondo, rigettato il primo motivo e dichiarato inammissibile il quarto motivo, la sentenza è cassata, in relazione al terzo motivo, con rinvio al Tribunale di Roma, in persona di diverso magistrato, il quale, nell’accertare se le condotte contestate integrino o meno la violazione delle disposizioni dell’art. 11 , RAGIONE_SOCIALE legge n. 21 del 1992, e dei regolamenti comunali nella versione vigente all’epoca dei fatti di causa, dovrà verificare: da un lato, se le previsioni siano conformi alla normativa eurounitaria; dall’altro, l’incidenza , sulle condotte illecite eventualmente integrate, RAGIONE_SOCIALE sentenza n. 11636/2015 del Tar Lazio e delle ordinanze di sospensiva emesse nel corso dello stesso giudizio, anche con riguardo al ripristino RAGIONE_SOCIALE precedente autorizzazione e dei precedenti regolamenti;
il giudice del rinvio provvederà inoltre sulle spese del giudizio di cassazione;

P.Q.M.

accoglie il terzo motivo, assorbito il secondo motivo, rigetta il primo motivo e dichiara inammissibile il quarto motivo, cassa la sentenza impugnata in relazione al terzo motivo e rinvia al Tribunale di Roma,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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