Sanzioni cartelli pubblicitari: illegittimo cambiare i fatti

Una società concessionaria di pubblicità ha impugnato otto ordinanze-ingiunzioni per l’installazione di cartelli pubblicitari. L’accusa iniziale era di totale assenza di autorizzazione, ma le sanzioni sono state emesse per irregolare posizionamento. La Corte di Cassazione ha stabilito che modificare il fatto contestato tra il verbale di accertamento e l’ordinanza-ingiunzione è illegittimo, poiché viola il diritto di difesa. L’installazione abusiva e quella irregolare sono due illeciti distinti. La sentenza del Tribunale è stata quindi cassata con rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni Cartelli Pubblicitari: Non si Può Cambiare l’Accusa in Corso d’Opera

L’applicazione di sanzioni per cartelli pubblicitari è un tema delicato che interseca diritto amministrativo e diritto alla difesa. Con l’ordinanza n. 29911/2023, la Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: la Pubblica Amministrazione non può modificare la natura dell’illecito contestato tra il verbale iniziale e l’ordinanza-ingiunzione finale. Questa decisione chiarisce la netta distinzione tra l’installazione di un impianto in totale assenza di autorizzazione e la collocazione non conforme di un impianto autorizzato.

I Fatti di Causa

Una società operante nel settore delle concessioni pubblicitarie si opponeva a otto ordinanze-ingiunzioni. Queste sanzioni, pari a € 819,90 ciascuna, erano state emesse per presunte violazioni relative all’apposizione di cartelli pubblicitari. Inizialmente, il Giudice di Pace aveva annullato i provvedimenti. Tuttavia, in appello, il Tribunale aveva riformato la decisione, dando ragione all’amministrazione.

Il nodo della questione risiedeva in una discrepanza cruciale: i verbali di accertamento originari contestavano l’installazione di cartelli in totale carenza di autorizzazione. Le successive ordinanze-ingiunzioni, invece, sanzionavano un fatto diverso, ovvero l’ irregolare posizionamento di detti cartelli (es. su spartitraffico troppo stretto, a distanza non regolamentare, etc.). Il Tribunale aveva erroneamente ritenuto che l’ipotesi di installazione irregolare potesse essere ricompresa in quella di totale assenza di titolo autorizzativo, considerandola una mera diversa qualificazione giuridica dello stesso fatto.

La Differenza tra Sanzioni per Cartelli Pubblicitari Abusivi e Irregolari

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della società, facendo leva sulla distinzione netta tra due diverse fattispecie di illecito previste dal Codice della Strada (art. 23 D.Lgs. 285/1992).

1. Installazione Abusiva (comma 11): Riguarda chiunque installi un impianto pubblicitario senza aver ottenuto la prescritta autorizzazione dall’ente proprietario della strada. Si tratta di una condotta posta in essere in totale carenza di titolo.
2. Installazione Irregolare (ex comma 12): Disciplina il caso di chi, pur essendo in possesso dell’autorizzazione, esegue l’installazione in modo non conforme alle prescrizioni tecniche e normative contenute nell’autorizzazione stessa o nei regolamenti. Questa condotta presuppone l’esistenza di un’autorizzazione.

La Corte ha sottolineato che si tratta di due previsioni che contemplano fattispecie oggettivamente diverse. Confonderle significa violare i principi fondamentali del procedimento sanzionatorio.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Il cuore della decisione risiede nel principio del contraddittorio e del diritto di difesa. L’atto di contestazione iniziale definisce l’ambito dell’accusa e permette al presunto trasgressore di formulare le proprie difese su fatti specifici. Modificare la natura dell’addebito nella fase successiva, passando da ‘assenza di autorizzazione’ a ‘irregolare posizionamento’, equivale a contestare un fatto materiale nuovo e diverso.

La Cassazione ha affermato che un simile mutamento del fatto contestato è illegittimo. All’amministrazione è consentito, al più, modificare la qualificazione giuridica del fatto (cioè l’articolo di legge violato), ma solo a condizione che il fatto materiale rimanga identico. In questo caso, invece, si è passati dalla contestazione dell’assenza del titolo (un fatto negativo) alla violazione delle prescrizioni di un titolo esistente (un fatto positivo e diverso).

Questa alterazione ha impedito alla società di difendersi adeguatamente, poiché le argomentazioni contro un’accusa di installazione abusiva sono diverse da quelle contro un’accusa di installazione irregolare. Di conseguenza, i provvedimenti sanzionatori sono stati ritenuti illegittimi.

Conclusioni

La sentenza rafforza una garanzia fondamentale per i cittadini e le imprese nei confronti della Pubblica Amministrazione. Nel contesto delle sanzioni per cartelli pubblicitari, e più in generale in tutto il diritto sanzionatorio amministrativo, l’accusa deve essere chiara, precisa e immutabile nei suoi elementi fattuali essenziali. Le amministrazioni devono prestare la massima attenzione nella redazione dei verbali di accertamento, poiché un’errata contestazione iniziale non può essere ‘corretta’ in seguito cambiando la natura dell’illecito. Per le aziende del settore, questa ordinanza rappresenta un importante precedente per contestare sanzioni basate su un iter procedurale viziato da tale mutamento.

Può la Pubblica Amministrazione modificare l’accusa in una sanzione amministrativa?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che l’amministrazione non può modificare il fatto materiale contestato tra il verbale di accertamento e la successiva ordinanza-ingiunzione. Cambiare l’accusa da ‘installazione senza autorizzazione’ a ‘posizionamento irregolare’ è un mutamento del fatto che viola il diritto di difesa del trasgressore.

Qual è la differenza tra installazione di un cartello pubblicitario ‘abusiva’ e ‘irregolare’?
L’installazione ‘abusiva’ si verifica quando un cartello viene posizionato in totale assenza della prescritta autorizzazione. L’installazione ‘irregolare’, invece, avviene quando un cartello, sebbene autorizzato, viene installato in modo non conforme alle prescrizioni tecniche contenute nell’autorizzazione stessa o nei regolamenti. Sono due illeciti distinti.

Qual è stato l’esito finale della vicenda per l’azienda?
La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’azienda, annullando (cassando) la sentenza del Tribunale che aveva confermato le sanzioni. La causa è stata rinviata al Tribunale per un nuovo giudizio che dovrà attenersi al principio di diritto stabilito dalla Cassazione, ovvero l’illegittimità del mutamento del fatto contestato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29911 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29911 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/10/2023

Oggetto: sanzioni

amministrative

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31608/2020 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con domicilio in Roma, INDIRIZZO.

-RICORRENTE –

contro

PREFETTURA DI ROMA -UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI ROMA, in persona del Prefetto p.t..

-INTIMATA –

avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 6421/2020, pubblicata il 22.4.2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 20.9.2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione avverso otto ordinanze ingiunzioni con cui era stata contestata l’apposizione di cartelli pubblicitari senza la prescritta autorizzazione, con applicazione della sanzione pecuniaria di € 819,90 per ciascuna violazione.

Il Giudice di pace ha annullato i provvedimenti; la pronuncia è stata riformata integralmente in appello, reputando anzitutto che

l’amministrazione non avesse modificato il fatto contestato, sull’assunto che anche l’apposizione irregolare di cartelli in violazione del regolamento e delle disposizioni dell’autorizzazione, oggetto delle ordinanze impugnate, integrerebbe -secondo il giudice del gravame l’ipotesi di installazione in totale carenza di autorizzazione disciplinata dall’art. 24 , commi 4 e 11 del codice della strada, oggetto dei verbali di contestazione.

Il tribunale ha poi affermato che la procedura di riordino da parte del Comune di Roma e la costituzione di una banca dati, con cui erano stati censiti tutti gli impianti e le imprese, non aveva sanato le violazioni già consumate, essendo stata disposta la sola sospensione delle sanzioni fino al rilascio dei titoli autorizzativi e la proroga di quelli con scadenza al 31.12.1995, e che vi era prova delle violazioni, ad eccezione di quelle di cui all’ordinanza del 16.11.2012, riguardante un impianto non appartenente alla società sanzionata.
Per la cassazione della sentenza la RAGIONE_SOCIALE propone ricorso affidato ad otto motivi, illustrati con memoria.

La Prefettura di Roma non ha proposto difese.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo denuncia la violazione degli artt. 112 , 132 n. 4 c.p.c. e 111 Cost., lamentando l’omessa pronuncia sull’eccezione di insussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito riproposta nell’atto di appello , ove era stato chiarito che l’apposizione dei cartelli era avvenuta con il concorso e la supervisione dei tecnici comunali e che la violazione era stata commessa in buona fede.

Il secondo motivo deduce l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, per non aver la sentenza considerato che l’apposizione dei cartelli era conforme alle indicazioni dei tecnici comunali, a riprova dell’insussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito.

Il terzo motivo deduce la violazione dell’art. 3 L. 689/1981, per aver il Tribunale omesso di rilevare che l’opponente aveva legittimamente fatto affidamento nella correttezza e liceità del proprio operato, avendo l’amministrazione rilasciato le autorizzazioni, introitato i canoni senza alcuna contestazione per oltre vent’anni e censito le installazioni nella banca dati degli impianti para-pedonali prevista dalla procedura di riordino dell’impiantistica pubblicitaria .

Il quarto motivo denuncia la violazione degli artt. 14 l. 689/1981, 111 Cost. e 23, comma quarto, d.lgs. 285/1992, sostenendo che con i verbali di accertamento era stata addebitata alla ricorrente l’installazione di impianti in carenza di autorizzazione, mentre le ordinanze-ingiunzioni erano state emesse per la diversa ipotesi dell’irregolare posizionamento dei cartelli, per cui l’amministrazione aveva illegittimamente modificato il fatto contestato. Con le prime tre ordinanze erano stata contestata la collocazione dei cartelli su uno spartitraffico di larghezza inferiore ai quattro metri e con distanza dal limite della carreggiata inferiore a mt. 1,80; la quarta ingiunzione riguardava il posizionamento dei cartelli su uno spartitraffico inferiore a mt. 4; la quinta e la sesta avevano ad oggetto il posizionamento di un cartello sospeso e la collocazione dei cartelli in prossimità di intersezione stradale ad un’altezza inferiore a mt. 1,5 e in posizione non corrispondente a quella risultante dalla banca dati; la settima ordinanza riguardava la collocazione di insegne su suolo pubblico e su intersezione stradale, mentre l’ottav a il posizionamento difforme da quello risultante dalle informazioni inserite nella banca dati.
Il quinto motivo denuncia illogicità e contraddittorietà della motivazione, lamentando che la Corte abbia ricompreso nel difetto di autorizzazione anche la collocazione in modo irregolare di cartelli

pubblicitari autorizzati, in violazione del significato letterale delle norme di legge , e per aver escluso che l’inserimento dei cartelli nella banca dati non avesse sanato gli abusi, non considerando che in data 15.6.2012 la Polizia municipale avesse comunicato che con l’istituzione della suddetta banca dati, tutti gli impianti censiti dovevano considerarsi regolari.

Il sesto motivo denuncia la nullità della sentenza per violazione dell’art. 111 Cost. e 132 n. 4 c.p.c., con riferimento al contenuto delle prima delle quattro ordinanze, avendo il Tribunale richiamato genericamente propri precedenti decisioni, quanto agli effetti del censimento degli impianti, senza riportarne il contenuto, e per aver affermato che l’opponente non aveva provato la regolarità delle installazioni, senza considerare che le installazioni sui marciapiedi para-pedonali erano di pubblica utilità e potevano essere collocate in prossimità degli incroci.
Il settimo motivo denuncia l’omesso esame di un fatto decisivo, per aver la sentenza trascurato che il Comune aveva previsto, con l’adozione delle linee guida per l’accertamento e la repressione delle installazioni abusive, che, per gli impianti oggetto di precedenti autorizzazioni, l’irrogazione delle sanzioni doveva essere preceduta da una diffida che non era stata inoltrata all’opponente , in violazione delle norme sul procedimento sanzionatorio.

L’ottavo motivo deduce la violazione degli artt. 91, 92, e 132 c.p.c. per aver il Tribunale compensato le spese di lite in totale carenza di motivazione e benché l’appello fosse stato parzialmente accolto.

Sono fondati il quarto ed il quinto motivo di ricorso, restando assorbite le restanti censure.

Il Tribunale, dopo aver preso atto che con i verbali di accertamento era stata contestata l’installazione di cartelli pubblicitari senza la prescritta autorizzazione e non il posizionamento irregolare degli

impianti autorizzati, oggetto delle ordinanze ingiunzioni, ha infondatamente affermato che il difetto di autorizzazione si presta a ricomprendere anche i casi di installazione di segnali in violazione delle prescrizioni regolamentari integrative della fattispecie previste dal regolamento e dalle varie delibere del Comune di Roma, configurandosi solo una diversa qualificazione della medesima condotta illecita.

E’ utile premettere che l’art. 23 , comma quarto, CDS prevede che la collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada.

Il comma 11 dispone che chiunque viola le disposizioni della norma e quelle del regolamento è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da € 430 a € 1.731.

L’installazione autorizzata, ma eseguita in contrasto con le previsioni delle autorizzazioni e del regolamento che ne costituisce parte integrativa, è invece disciplinata dal successivo comma 12, che punisce la condotta di chi non osserva le prescrizioni indicate nelle autorizzazioni (condotta inizialmente punita con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da Euro 1.417 a Euro 14.168, in via solidale con il soggetto pubblicizzato).

Le due previsioni contemplano fattispecie oggettivamente diverse; l’una è consumata con la semplice installazione in totale carenza di autorizzazione, l’altra è caratterizzata dalla violazione delle disposizioni tecniche e delle prescrizioni integrative previste dal Regolamento, presupponendo il possesso dell’autorizzazione comunale in capo al soggetto che abbia provveduto all’installazione.

Il comma dodicesimo dell’art. 2 3 è stato ritenuto incostituzionale con sentenza n. 113/2019 proprio sul presupposto della oggettiva

diversità delle due condotte illecite (installazione abusiva e non conforme al titolo autorizzativo), ponendo l’accento sul l’irragionevolezza del più grave trattamento sanzionatorio previsto per l’installazione senza autorizzazione e per la contraddittoria inversione della risposta punitiva all’interno delle ipotesi elencate nel predetto art. 23, venendo la norma a colpire più severamente la condotta di installazione non conforme a prescrizione autorizzativa, innegabilmente connotata da minor disvalore rispetto a quella di installazione del tutto priva di autorizzazione . E’ apparsa eccessiva e non proporzionata la misura dell’aumento della sanzione relativa alla infrazione meno grave in materia di pubblicità, rendendo più conveniente per il privato la condotta totalmente abusiva e, per altro verso, ampiamente più remuneratoria per l’autorità di vigilanza la verifica di conformità dei cartelli autorizzati.
La sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale del comma 12 dell’art. 2 3 non ha -tuttavia -comportato la soppressione dell’illecito ivi contemplato e il suo assorbimento nella diversa fattispecie di cui al comma 11: la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità della norma limitatamente alla misura della sanzione, precisando che la conseguente parificazione del trattamento sanzionatorio tra le ipotesi regolate dai commi 11 e 12 appare effetto necessitato della pronuncia di illegittimità, posto che una eventuale non unitaria e più graduata risposta sanzionatoria alle due fattispecie della ‘installazione difforme’ e di quella ‘abusiva’, che tenga conto del rispettivo diverso disvalore, attiene all’ambito delle scelte discrezionali riservate al legislatore (Corte cost. 113/2019).
Avendo l’amministrazione contestato inizialmente l’installazione non autorizzata, non era lecito applicare la sanzione pecuniaria

prevista per l’installazione difforme dalle prescrizioni del regolamento, non essendo solo diversamente qualificato il fatto integrante la violazione, ma addebitata al trasgressore una condotta illecita diversa.

Giova ricordare che, in materia di sanzioni amministrative, l’atto di contestazione della violazione deve contenere gli estremi di fatto e di diritto della violazione, che successivamente non possono essere più modificati dall’amministrazione.

Il mutamento dei termini della contestazione rispetto all’originario verbale di accertamento non è causa di illegittimità del provvedimento sanzionatorio qualora riguardi soltanto la qualificazione giuridica del fatto oggetto dell’accertamento, sulla cui base l’autorità procedente abbia ritenuto di passare dalla contestazione di un illecito a quella di un altro, purché, a fondamento del rettificato addebito, non sia stato posto alcun fatto nuovo, essendo altrimenti violato il diritto di difesa, negando al trasgressore la possibilità di contestare l’addebito in relazione all’unico fatto materiale accertato nel rispetto delle garanzie del contraddittorio (Cass. 6338/2007; Cass. 9790/2011; Cass. 4725/2016; Cass. 18883/2017; Cass. 24082/2021; Cass. 21904/2022).
Sono, quindi, accolti il quarto e il quinto motivo di ricorso, con assorbimento delle altre censure.

La sentenza è cassata in relazione ai motivi accolti, con rinvio della causa al Tribunale di Roma, in persona di altro Magistrato, anche per la pronuncia sulla spese di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il quarto e il quinto motivo di ricorso, dichiara assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e

rinvia la causa al Tribunale di Roma, in persona di altro Magistrato,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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