Sanzioni amministrative: la Cassazione fa chiarezza

La Corte di Cassazione ha confermato la legittimità di sanzioni amministrative irrogate da un’autorità di vigilanza bancaria a un ex componente del collegio sindacale di un istituto di credito. Il ricorso, basato sulla presunta irragionevolezza e sproporzione della sanzione, è stato respinto. La Corte ha chiarito che la proporzionalità va valutata in relazione al massimo edittale previsto dalla legge, non al minimo. Inoltre, ha ribadito che l’esito di giudizi separati riguardanti altri soggetti coinvolti non può essere utilizzato come metro di paragone e che la censura per omesso esame di un fatto decisivo richiede l’individuazione di uno specifico fatto storico trascurato dal giudice di merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 novembre 2025 in Diritto Bancario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni Amministrative Bancarie: Quando la Pena è Proporzionata?

L’applicazione di sanzioni amministrative da parte delle autorità di vigilanza, come l’organo di vigilanza bancaria, solleva spesso questioni sulla loro congruità e proporzionalità. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione offre importanti chiarimenti su come valutare la correttezza di tali misure, respingendo il ricorso di un’ex componente del collegio sindacale di un istituto di credito che lamentava una penalizzazione eccessiva. Questo caso fornisce una guida preziosa per comprendere i limiti del sindacato del giudice sulla discrezionalità dell’autorità sanzionatoria.

I Fatti del Contenzioso

La vicenda ha origine da una delibera dell’autorità di vigilanza bancaria che, a seguito di un’ispezione, irrogava due distinte sanzioni amministrative pecuniarie a un’ex componente del collegio sindacale di una banca. Le contestazioni riguardavano, in sintesi, la carenza nei controlli e il mancato rispetto dei requisiti patrimoniali minimi, per un importo totale di 84.000 euro.

L’interessata proponeva opposizione, lamentando una motivazione carente e l’irragionevolezza nella quantificazione della sanzione. La Corte d’appello, tuttavia, respingeva il ricorso, confermando la decisione dell’organo di vigilanza. Secondo i giudici di secondo grado, la sanzione era stata correttamente commisurata tenendo conto dei criteri legali, tra cui la gravità delle condotte e gli effetti negativi sulla situazione dell’intermediario.

L’Impugnazione e le Doglianze in Cassazione

Non soddisfatta della decisione, l’ex sindaco ricorreva per cassazione, articolando le sue critiche su più fronti:

Presunta Sproporzione della Sanzione

La ricorrente sosteneva che la sanzione fosse irragionevole, sottolineando come fosse quasi venti volte superiore al minimo edittale per una delle violazioni e quattordici volte per l’altra. Inoltre, lamentava una disparità di trattamento rispetto agli altri due membri del collegio sindacale, le cui sanzioni erano state ridotte in separati giudizi di opposizione.

Vizio di Motivazione e Omesso Esame

Sotto il profilo processuale, la ricorrente denunciava una violazione di legge e un vizio di “motivazione apparente” da parte della Corte d’appello, nonché l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, ovvero la differente entità delle sanzioni applicate ai suoi colleghi.

L’Analisi della Corte sulle Sanzioni Amministrative

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso in ogni sua parte, offrendo un’analisi puntuale dei criteri di valutazione delle sanzioni amministrative.

In primo luogo, i giudici hanno chiarito che la motivazione della sentenza d’appello era chiara, sintetica e pienamente conforme al cosiddetto “minimo costituzionale” richiesto dalla giurisprudenza. La Corte d’appello aveva infatti spiegato che le sanzioni rispettavano i principi di ragionevolezza e proporzionalità enunciati dalla legge (art. 11, L. 689/1981), in quanto di importo notevolmente inferiore al massimo edittale di oltre 129.000 euro.

Il Corretto Parametro di Valutazione

Il punto cruciale della decisione risiede nell’affermazione che la proporzionalità della sanzione non deve essere valutata in rapporto al minimo, ma al massimo previsto dalla legge. Il fatto che la sanzione irrogata fosse ben al di sotto di tale soglia massima è stato ritenuto un indice sufficiente della sua ragionevolezza, considerati il profilo oggettivo e soggettivo degli illeciti.

Inoltre, la Cassazione ha specificato che la circostanza che altri sindaci, in giudizi diversi, avessero ottenuto una riduzione delle sanzioni non rientra nel perimetro della violazione di legge e non può essere usata come termine di paragone per fondare una presunta irragionevolezza.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha smontato la censura relativa all'”omesso esame di un fatto decisivo”. Gli Ermellini hanno ricordato che, secondo la giurisprudenza consolidata, questo vizio processuale può essere denunciato solo se si indica un preciso “fatto storico”, principale o secondario, il cui esame sia stato completamente tralasciato dal giudice di merito. Nel caso di specie, la ricorrente non ha individuato un fatto storico omesso, ma si è limitata a lamentare in modo generico l’ingiustizia e l’eccessività della sanzione, una doglianza che non rientra nel paradigma dell’art. 360, n. 5, c.p.c.

In sostanza, la Corte d’appello aveva preso in considerazione tutti gli elementi rilevanti e aveva fornito una motivazione adeguata per confermare la decisione dell’autorità di vigilanza, rendendo il ricorso per cassazione inammissibile su questo punto.

Le Conclusioni: Criteri di Commisurazione e Limiti del Ricorso

Questa ordinanza ribadisce principi fondamentali in materia di sanzioni amministrative. In primo luogo, la valutazione della proporzionalità di una sanzione pecuniaria deve essere ancorata al massimo edittale stabilito dal legislatore, che rappresenta il limite della potestà sanzionatoria dell’amministrazione. In secondo luogo, il principio di autonomia dei giudizi impedisce di utilizzare sentenze emesse in altre cause, seppur relative a fatti connessi, come prova di una presunta disparità di trattamento. Infine, viene confermato il rigoroso onere per chi ricorre in Cassazione di specificare con precisione il fatto storico decisivo il cui esame sarebbe stato omesso, evitando critiche generiche all’operato del giudice di merito.

Come deve essere valutata la proporzionalità di una sanzione amministrativa pecuniaria?
Secondo la Corte di Cassazione, la proporzionalità e la ragionevolezza di una sanzione devono essere valutate in relazione al massimo edittale previsto dalla legge per quella specifica violazione, e non in rapporto al minimo. Se la sanzione applicata è ben al di sotto di tale massimo, è un forte indicatore della sua congruità.

L’esito di un processo separato riguardante altre persone coinvolte negli stessi fatti può essere usato per contestare la propria sanzione?
No. La Corte ha stabilito che la circostanza che altri soggetti, in giudizi di opposizione separati, abbiano ottenuto una riduzione delle sanzioni è irrilevante. Ogni giudizio è autonomo e l’esito di uno non può essere utilizzato per dimostrare l’irragionevolezza di una sanzione applicata in un altro procedimento.

Cosa si deve dimostrare per contestare una sentenza per ‘omesso esame di un fatto decisivo’?
Per denunciare questo vizio in Cassazione, non è sufficiente lamentarsi genericamente dell’ingiustizia della decisione. Il ricorrente ha l’onere di indicare un ‘fatto storico’ specifico, principale o secondario, che sia stato oggetto di discussione tra le parti e che il giudice di merito abbia completamente omesso di esaminare. La semplice critica alla valutazione delle prove non è sufficiente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 14884 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 14884 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 26753/2020 proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) rappresentata e difesa dall ‘ avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE).

– Ricorrente –

Contro

BANCA D ‘ ITALIA, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) e NOME COGNOME (CODICE_FISCALE).

– Controricorrente –

Avverso la sentenza del la Corte d’appello di Roma n. 74/2020 depositata il 09/01/2020.

Sanzioni amministrative

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/04/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

con delibera del 07/01/2014, prot. n. 11118/14, la Banca d’Italia (per quanto rileva nel presente giudizio) ha irrogato a NOME COGNOME, già componente del collegio sindacale della Banca Popolare di Spoleto Spa, sottoposta ad accertamento ispettivo dal 16/07/2012 al 06/12/2012, la s anzione amministrativa pecuniaria di € 48.000, per carenza nei controlli (irregolarità n. 3), e la sanzione di € 36.000, per mancato rispetto del requisito patrimoniale complessivo minino (irregolarità n. 4) , per un totale di € 84.000;
NOME COGNOME ha proposto opposizione, ex art. 145, t.u.b. assumendo , tra l’altro, la mancanza di motivazione e la irragionevolezza nella quantificazione della sanzione, che oblitera i criteri di legge e trascura le differenze di ruolo nell’ àmbito del collegio sindacale, ad esempio rispetto al presidente – e ha chiesto una riduzione della sanzione pecuniaria;

l a Corte d’appello di Roma, con sentenza n. 74/2020, nella resistenza della Banca d’Italia , ha respinto il ricorso.

Queste, in sintesi, per quanto rileva nel presente giudizio, le ragioni della conferma del provvedimento sanzionatorio:

(a) la Banca d’Italia ha concretamente commisurato la sanzione in base ai criteri fissati dalla legge, tenendo conto delle concrete responsabilità degli incolpati, della gravità delle condotte illecite e degli effetti che le stesse hanno determinato sulla situazione dell’intermediario, come prescritto dall’art. 144, t.u.b., e dalle disposizioni di vigilanza in materia di sanzioni del 18/12/2012.

Sono inoltre stati rispettati i criteri dell’art. 11, legge n. 689 del 1981, come richiamati dalla proposta sanzionatoria che precisa i parametri di commisurazione concretamente impiegati tra quelli

enucleati dalle richiamate ‘disposizioni di vigilanza’: dimensioni della banca, gravità della violazione e dei suoi effetti sulla negativa evoluzione della situazione aziend ale, che ha portato all’adozione di un provvedimento di amministrazione straordinaria, specifiche responsabilità dei soggetti sanzionati;

(b) la sanzione per carenza di controlli è stata applicata nella misura di € 48.000, mentre al presidente del collegio sindacale (NOME COGNOME) è stata inflitta nella misura di € 54.000, per il suo ruolo e per un precedente specifico, e all’altro sindaco (NOME COGNOME) nella misura di € 36.000 , per il minor numero di addebiti al medesimo rivolti;

(c) l ‘applicazione dell’identica sanzione di € 36.000, ai membri del CdA e ai sindaci, per mancato rispetto del requisito patrimoniale minimo, è dipeso dalla loro corresponsabilità, dalla gravità delle irregolarità riscontrate e dall’assenza di scriminanti o di ulteriori elementi idonei ad attenuare le incolpazioni;

(d) è priva di fondamento la richiesta di riduzione del quantum della pena pecuniaria in ragione del fatto che le sanzioni sono di importo oggettivamente contenuto, a fronte del massimo edittale pari a € 129.110 (art. 144, comma 1, t.u.b.), sicché l’operato della Banca d’Italia non può essere considerato irragionevole;

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, con un unico motivo, illustrato da una memoria.

La Banca d’Italia ha resistito con controricorso ;

Considerato che:

l’unico motivo di ricorso -‘ Violazione o falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c. in relazione agli artt. 144 tub e 11 della l. 689/1981 -Omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti ex art. 360 comma 1 n. 5 c.p.c. ovvero vizio di motivazione per

motivazione apparente ‘ -si duole che la Corte d’appello di Roma, nei giudizi di opposizione promossi dagli altri due ex membri del collegio sindacale, abbia ridotto le sanzioni inflitte dalla Banca d’Italia (in particolare, la sanzione a carico di COGNOME è stata ridotta a € 54.000, quella a carico di COGNOME a € 34.000), ciò che comporta un’irragionevole penalizzazione della ricorrente rispetto ai due colleghi.

Sotto altro profilo, la parte sanzionata lamenta l’erronea e irragionevole motivazione della sentenza impugnata là dove afferma che la pena pecuniaria sarebbe di importo oggettivamente contenuto, senza considerare che la sanzione di € 48.000 , per l’irregolarità n. 3, è quasi venti volte il minimo edittale (di € 2.580) , e che quella di € 36.000, per l’irregolarità n. 4 , è quasi quattordici volte il minimo edittale (sempre di € 2.580);

1.2. il complesso motivo, che consta di tre sottomotivi, è in parte infondato e in parte inammissibile;

1.3. in primo luogo, con riferimento alla carenza strutturale della motivazione, è dato rilevare che la sentenza reca una motivazione, chiara e sintetica, che soddisfa senz’altro il requisito del ‘minimo costituzionale’, come delineato dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. la giurisprudenza indicata al punto 8.3. In termini: Cass. Sez. U. 27/12/2019, n. 34476, la quale cita, in motivazione, Cass. Sez. U., 07/04/2014, n. 8053; Sez. U. 18/04/2018, n. 9558; Sez. U. 31/12/2018, n. 33679).
1.4. in secondo luogo, quanto al prospettato error in iudicando , rileva la Corte che il giudice di merito spiega che le sanzioni per le due diverse infrazioni rispondono ai requisiti di ragionevolezza e proporzionalità enunciati dall’art. 11, della legge n. 689 del 1981, in quanto sono state irrogate in misura (rispettivamente € 48.000 e € 36.000) ben più bassa rispetto al massimo edittale (€ 129.110,00), in

ragione del profilo oggettivo e del profilo soggettivo degli illeciti, nonché dell’assenza di cause di giustificazione .

È appena il caso di notare che non rientra nel perimetro della prospettata violazione di legge la circostanza che i giudizi di opposizione promossi dagli altri sindaci abbiano portato alla riduzione delle sanzioni ad essi irrogate;

1.5. terzo: è inammissibile la censura di ‘omesso esame circa un fatto decisivo.

Infatti, fin da Cass. Sez. U. 07/04/2014, n. 8053, si è andato consolidando il principio di diritto per cui l’attuale art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., nella specie applicabile ratione temporis , ha introdotto nell’ordinamento un vizio specifico denunciabile per cassazione, relativo all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo (vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia). Ne consegue che, nel rigoroso rispetto delle previsioni degli artt. 366, primo comma, n. 6, e 369, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., il ricorrente deve indicare il «fatto storico», il cui esame sia stato omesso, il «dato», testuale o extratestuale, da cui esso risulti esistente, il «come» e il «quando» tale fatto sia stato oggetto di discussione processuale tra le parti e la sua «decisività», fermo restando che l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sé, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorché la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie.
Ciò premesso, la ricorrente non rivolge alla sentenza rilievi riconducibili al paradigma legale di cui al novellato n. 5, dell ‘ art. 360, in quanto non individua alcun fatto storico il cui esame sia stato

omesso, ma si limita (in sostanza) ad affermare che le sanzioni che le sono state applicate le paiono ingiuste ed eccessive;

in conclusione, il ricorso va rigettato;

le spese del giudizio di cassazione, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza;

a i sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis del citato art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente alle spese del giudizio di cassazione, che liquida in € 5.200,00, di cui € 200,00, per esborsi, oltre alle spese generali, e agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis del citato art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2^ Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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