Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 3283 Anno 2026
Civile Ord. Sez. 2 Num. 3283 Anno 2026
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 13/02/2026
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 22542/2019 R.G. proposto da: COGNOME NOME, rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME, unitamente agli avvocati COGNOME, COGNOME NOME;
– ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa da ll’avvocato COGNOME NOME , unitamente all’avvocato COGNOME NOME;
– controricorrente- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di VENEZIA n. 100/2019, depositata il 15/01/2019;
udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
NOME COGNOME ha proposto opposizione innanzi alla Corte d’Appello di Venezia avverso la delibera della RAGIONE_SOCIALE n. 20031 del 14.06.2017, così come rettificata con delibera n. 20056 del 06.07.2017, con cui la predetta Autorità di vigilanza ha applicato a suo carico, quale Amministratore Delegato (dal 30.04.2011 al 26.4.2014) e quale Direttore Generale (dal 26.04.2014 al 31.07.2014) di Veneto Banca, la sanzione pecuniaria di euro 50.000,00 per la violazione del combinato disposto dell’art. 95, comma 1, d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (‘ T.U.F. ‘) e dell’art. 34 -decies , comma 1, del Regolamento RAGIONE_SOCIALE n. 11971 del 14 maggio 1999 (‘Reg. Emittenti’ ).
Più precisamente: con la delibera menzionata, come successivamente rettificata, si contestava a RAGIONE_SOCIALE la mancata trasmissione a RAGIONE_SOCIALE della modulistica riguardante la raccolta di intenzioni di acquisto presso la clientela, nonché il mancato inserimento nei moduli di uno dei warning diretto alla clientela (che, cioè, le intenzioni di acquisto raccolte non costituissero proposte di acquisto).
La Corte d’Appello ha rigettato l’opposizione, così motivando (per quanto ancora qui rileva):
-quanto all’illegittimità della delibera nella parte in cui irroga la sanzione amministrativa a suo carico, invece che nei confronti di Veneto Banca (come prevede la riforma del 2015), trova applicazione la sanzione amministrativa prevista dal comma 2 del l’art. 191 T.U.F. nella formulazione anteriore alla riforma, a mente della quale la sanzione era a carico non della società ma dei suoi esponenti aziendali. Ciò sia che si tratti di illeciti amministrativi derivanti da depenalizzazione, sia che essi debbano considerarsi tali ab origine , senza che possano trovare applicazione analogica, attesa la differenza qualitativa delle situazioni considerate, gli opposti principi di cui all’art.
2 cod. pen., commi 2 e 3, i quali, recando deroga alla regola generale dell’irretroattività della legge, possono, al di fuori della materia penale, trovare applicazione solo nei limiti in cui siano espressamente richiamati dal legislatore;
pertanto, ai sensi del d.lgs. n. 72 del 2015, art. 6, comma 2, «le modifiche apportate alla Parte 5° del T.U.F. si applicano alle violazioni commesse dopo l’entrata in vigore delle disposizioni adottate dalla RAGIONE_SOCIALE e dalla Banca d’Italia secondo le rispettive competenze ai sensi del l’ art. 196bis T.U.F.. Alle violazioni commesse prima della data di entrata in vigore delle disposizioni adottate dalla RAGIONE_SOCIALE e dalla Banca d’Italia continuano ad applicarsi le norme della Parte 5° del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, vigenti prima della data di entrata in vigore del presente d.lgs.»;
-sull’asserita illegittimità della delibera per il superamento del termine di conclusione del procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 4, comma 2, del Nuovo Regolamento, non è condivisibile la tesi dell’opponente per la quale la scadenza del procedimento era stata individuata dalla stessa RAGIONE_SOCIALE nell’8 luglio 2017, mentre le due delibere sono state sottoscritte digitalmente dal Presidente della RAGIONE_SOCIALE solo il 31 luglio e il 1 agosto 2017, notificate il successivo 2 agosto. Infatti, il procedimento preordinato all’irrogazione delle sanzioni amministrative sfugge all’ambito di applicazione della legge n. 241/1990, in quanto per la sua natura sanzionatoria esso è compiutamente retto dalla legge n. 689 del 1981. Pertanto, non assume alcuna rilevanza il termine stabilito per la conclusione del procedimento dettato dall’art. 4 Regolamento RAGIONE_SOCIALE (che stabilisce il termine di conclusione del procedimento sanzionatorio in 200 giorni a decorrere dal trentesimo giorno successivo alla data di perfezionamento per i destinatari della notificazione della lettera di
contestazione degli addebiti). Deve, infatti, reputarsi inidoneo un regolamento interno a regolare i tempi del procedimento e modificare le disposizioni della citata legge n. 689 del 1981. In definitiva, va rilevata la natura meramente acceleratoria dei termini previsti nel richiamato Regolamento, sicché la loro violazione non può riverberarsi sul provvedimento finale, viziandolo.
La suddetta pronuncia veniva impugnata da NOME COGNOME innanzi a questa Corte, e il ricorso affidato a quattro motivi, illustrato da memoria.
Resiste RAGIONE_SOCIALE depositando controricorso illustrato da memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo si deduce violazione, ex art. 360, comma 1, n. 4) cod. proc. civ., per mancanza assoluta di motivazione o, comunque, per motivazione solo apparente della decisione impugnata, in relazione alla natura sostanzialmente penale della sanzione erogata e alla conseguente disapplicazione del principio del favor rei.
In via subordinata, il ricorrente deduce violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., in relazione all’art. 191 T.U.F. e all’art. 49 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’unione Europea.
Le prime due censure non possono trovare accoglimento.
3.1. Le questioni elevate dal mezzo di gravame in esame devono essere convogliate verso la tesi dirimente, relativa alla natura afflittiva della fattispecie sanzionatoria di cui all’art. 191 T.U.F.
3.1 .1. Com’è noto, secondo la giurisprudenza comunitaria, per stabilire la sussistenza di un’accusa di natura penale, occorre impiegare tre criteri (c.d. ‘ RAGIONE_SOCIALE ‘ ) tra loro alternativi, non cumulativi: la qualificazione giuridica della misura secondo il diritto nazionale, la natura nonché il grado di severità della «sanzione».
3.1.2. Avendo riguardo alla sanzione comminata nel caso di specie al ricorrente ex art. 191, comma 2, T.U.F., può escludersi la sua natura sostanzialmente penale avuto riguardo: alla qualificazione giuridica (illecito amministrativo) attribuita chiaramente dal legislatore; alla natura (stante l’assenza di un divieto generale di applicabilità, essendo la norma indirizzata ad una platea ristretta di possibili destinatari, ossia i componenti degli organi sociali dell’offerente, dell’emittente e del responsabil e del collocamento, secondo l’organizzazione interna, il ruolo e le funzioni di essi; nonché l’assenza di finalità retributive, trattandosi di illeciti derivanti da trasgressioni di norme che impongono obblighi comportamentali riferiti all’emissione dei prodotti finanziari), e grado di severità (assenza della connotazione dell’afflittività economica).
Sotto quest’ultimo profilo, è opportuno precisare che, secondo la formulazione applicabile ratione temporis , l’importo delle sanzioni era compreso nella forbice edittale da euro cinquemila a euro settecentomila (sì che la sanzione concretamente inflitta al ricorrente era di euro 50.000,00). Ora, la valutazione sull’afflittività economica di una sanzione non può comunque essere svolta in termini totalmente astratti e assoluti, ma dev’essere necessariamente rapportata al contesto normativo nel quale la disposizione sanzionatoria si inserisce e al bene giuridico tutelato: deve considerarsi, da un lato, che nell’ordinamento sezionale del credito e della finanza sono previste sanzioni amministrative pecuniarie che possono ascendere a molti milioni di euro; dall’altro lato, il bene giuridico tutelato concerne gli interessi dei consumatori, degli investitori, del mercato finanziario e del risparmio (Cass. Sez. 2, Sentenza n. 1154 del 11/01/2024).
3.2. Tanto chiarito, neanche ha pregio la censura del ricorrente in ordine all’asserita apparenza della motivazione resa dalla Corte d’Appello .
Il giudice dell’opposizione ha fatto espresso riferimento alla «differenza qualitativa» delle situazioni considerate come illeciti amministrativi rispetto alla materia penale (v. sentenza p. 5, rigo 26), per l’effetto assoggettando la condotta illecita del COGNOME alla legge del tempo del suo verificarsi, ritendendo inapplicabile la disciplina posteriore più favorevole apportata dal d.lgs. n. 72 del 2015.
E’ utile ricordare che, i n tema di motivazione apparente, la costante giurisprudenza di legittimità ritiene che il vizio ricorre quando la motivazione, benché graficamente esistente, non renda, tuttavia, percepibile il fondamento della decisione, perché recante argomentazioni obbiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento, non potendosi lasciare all’interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche congetture (v. tra le tante: (Cass. Sez. 3, Ordinanza n. 23123 del 28/07/2023; Cass, Sez. Un., Ordinanza n. 2767 del 30/01/2023; Cass. Sez. 6 – 1, Ordinanza n. 6758 del 01/03/2022; Cass. Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 13977 del 23/05/2019; Cass., Sez. Un., Sentenza n. 22232 del 03/11/2016; Cass., Sez. Un., Sentenza n. 16599 del 2016).
3.3. Infine, si deve escludere il riconoscimento di alcun vincolo di matrice convenzionale in ordine alla previsione generalizzata, da parte degli ordinamenti interni dei singoli Stati aderenti, del principio della retroattività della legge più favorevole, da trasporre nel sistema delle sanzioni amministrative.
Neanche può dirsi sussistente un principio di inderogabilità assoluta della retroattività in mitius anche in materia di sanzioni afflittive non
penali. Sul punto, è sufficiente rimettersi a quanto chiarito dalla Corte costituzionale, secondo la quale, rispetto a singole sanzioni amministrative che abbiano natura e finalità «punitiva», il complesso dei principi enucleati dalla Corte di Strasburgo a proposito della materia penale – ivi compreso, dunque, il principio di retroattività della lex mitior – non potrà che estendersi anche a tali sanzioni, nei limiti, tuttavia, dettati dalla stessa Corte costituzionale e dalla Corte EDU. Mentre, infatti, l’irretroattività in peius della legge penale costituisce un «valore assoluto e inderogabile», la regola della retroattività in mitius della legge penale (e, quindi, di specifiche sanzioni amministrative con finalità punitiva) «è suscettibile di limitazioni e deroghe legittime sul piano costituzionale, ove sorrette da giustificazioni oggettivamente ragionevoli» (Corte Cost., sentenza n. 236 del 2011). La giurisprudenza costituzionale è, in tal modo, giunta ad assegnare alla derogabilità della retroattività della lex mitior in materia penale un duplice, e concorrente, fondamento. L’uno – di matrice domestica riconducibile allo spettro di tutela del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost. L’altro – di origine internazionale, ma avente ora ingresso nel nostro ordinamento attraverso l’art. 117, comma 1, Cost. -riconducibile all’art. 7 CEDU, nella lettura offertane dalla giurisprudenza di Strasburgo (Grande Camera della Corte EDU, 17 settembre 2009, Scoppola c. Italia ; Corte EDU, decisione 27 aprile 2010, COGNOME c. Italia ; Corte EDU, sentenza 24 gennaio 2012, NOME COGNOME c. Romania ; Corte EDU, sentenza 12 gennaio 2016, COGNOME c. Andorra ; Corte EDU, sentenza 12 luglio 2016, COGNOME c. Ucraina ), nonché alle altre norme del diritto internazionale dei diritti umani vincolanti per l’Italia che enunciano il medesimo principio, tra cui gli stessi artt. 15, comma 1, del Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici e l’art. 49, par. 1, della CDFUE (Corte Cost., sentenza n. 63 del 21.03.2019).
Inoltre, con sentenza n. 193 del 2016 richiamata nella pronuncia impugnata, la Corte costituzionale ha giudicato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689, del quale il giudice a quo sospettava il contrasto con gli artt. 3 e 117, comma 1, Cost., quest’ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU, nella parte in cui non prevede una regola generale di applicazione della legge successiva più favorevole agli autori degli illeciti amministrativi: regola generale la cui introduzione, secondo la valutazione del giudice delle leggi, avrebbe finito «per disattendere la necessità della preventiva valutazione della singola sanzione (qualificata «amministrativa» dal diritto interno) come «convenzionalmente penale», alla luce dei criteri RAGIONE_SOCIALE».
3.4. Esclusa, dunque, la natura afflittiva delle sanzioni irrogate, richiamata la ricostruzione nel quadro normativo internazionale e domestico di cui sopra, in virtù del quale il principio di retroattività della lex mitior anche delle sanzioni amministrative di carattere afflittivo non è assoluto, ma può essere ragionevolmente derogato dal legislatore, si deve rigettare l’istanza di rimessione pregiudiziale alla CGUE elevata in ricorso (p. 9; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 1154 del 11/01/2024).
Con il terzo motivo (indicato per mero errore materiale come secondo in ricorso) si deduce violazione, ex art. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ., del combinato disposto degli artt. 3 e 195 d.lgs. 24 febbraio 1998 n. 58, 24 della legge 24 dicembre 2005, n. 262 e 4 del Regolamento generale sui procedimenti sanzionatori della RAGIONE_SOCIALE, con conseguente violazione del diritto alla celerità e alla certezza del procedimento sanzionatorio e del principio del buon andamento della pubblica amministrazione. La tesi del ricorrente è che il nuovo
Regolamento RAGIONE_SOCIALE (adottato con delibera n. 18750 del 19.12.1013) non è volto a dare attuazione alla legge n. 241 del 1990, come argomentato in motivazione dalla Corte d’Appello ; esso trova, piuttosto, fondamento giuridico nella normativa primaria di settore, ossia nell’art. 3 T.U.F. e nell’art. 24 legge 28 dicembre 2005, n. 262. Da tanto discende che la normativa secondaria (art. 4 del Nuovo Regolamento RAGIONE_SOCIALE) non ha modificato, ma solo integrato, quanto già disposto dalla legge n. 689 del 1981 per le sanzioni amministrative in generale.
Sostiene, quindi, il ricorrente che nel caso di specie RAGIONE_SOCIALE abbia superato il termine stabilito per legge: infatti, a seguito dell’apertura in data 31 maggio 2016 della fase decisoria del procedimento che ha portato al provvedimento impugnato in sede di merito, e per effetto della sospensione del menzionato termine intervenuta due volte, il termine ultimo per la conclusione del procedimento sanzionatorio scadeva l’8 luglio 2017, mentre la sottoscrizione digitale ad opera del Presidente della RAGIONE_SOCIALE sulla delibera n. 20031 e sulla delibera modificativa n. 20056 è intervenuta rispettivamente il 31 luglio e il 1° agosto, e la notifica del provvedimento sanzionatorio nei confronti di COGNOME si è perfezionata solo in data 2 agosto 2017.
In via subordinata, il ricorrente deduce violazione ex art. 360, comma 1, n. 4) cod. proc. civ., per motivazione solo apparente e comunque contraddittoria della decisione impugnata in relazione alla violazione del termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio.
Anche le ultime due censure, da trattare congiuntamente, in quanto propongono la medesima doglianza benché sotto profili diversi, sono infondate.
6.1. In merito alla perentorietà del termine di conclusione del procedimento sanzionatorio, esso risulta incompatibile con i procedimenti regolati dalla legge n. 689 del 1981, la quale costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine non adattabile alle complessità del caso concreto (Cass. n. 9591 del 2006, cit.; conf.: Cass. Sez. 2, Sentenza n. 8763 del 13/04/2010; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 21797 del 11/10/2006)
In quest’ottica, non ha pregio quanto argomentato nel ricorso (soprattutto p. 13, ultimo capoverso), ove si afferma l’avvenuto mutamento del sistema sanzionatorio operato dagli artt. 3, comma 2, T.U.F. e 24, comma 3, della legge n. 262 del 2005, che avrebbero innovato la disciplina previgente sostanzialmente appuntata sulla legge n. 689 del 1981, legge generale sulle sanzioni amministrative, per il tramite di una disposizione integrativa di rango secondario.
La tesi non può essere condivisa, neppure considerando che l’art. 4 del Regolamento RAGIONE_SOCIALE 18750/2013, come quelli precedenti, è stato adottato in forza della previsione dell’art. 24 , comma 3, legge n. 262/2005, che così recita: «Le Autorità di cui al comma 1 disciplinano con propri regolamenti l’applicazione dei principi di cui al presente articolo, indicando altresì i casi di necessità e di urgenza o le ragioni di riservatezza per cui è ammesso derogarvi».
Giova, in proposito, considerare che il citato art. 24 non aveva conferito alla RAGIONE_SOCIALE il potere di porre un termine perentorio all’esercizio della sua potestà sanzionatoria, non essendo stata introdotta -con norma primaria – alcuna deroga al regime generale delle sanzioni amministrative ricadenti nella disciplina della legge n.
689/1981 (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 10922 del 23.04.2024; Cass. n. 1833/2024; Cass. n. 17670/2022).
6.2. Di conseguenza, non assume alcuna rilevanza il termine di duecento giorni per la conclusione del procedimento di cui all’art. 4, comma 2, del Regolamento RAGIONE_SOCIALE n. 18750 del 19 dicembre 2013, attesa l’inidoneità di un regolamento interno a modificare le disposizioni della legge n. 689 del 1981.
La norma regolamentare che pone un termine alla conclusione del procedimento sanzionatorio non pertiene, infatti, al nucleo irriducibile di garanzie del contraddittorio endo-procedimentale, che è rappresentato dalla contestazione dell’addebito e dalla valutazione delle controdeduzioni dell’interessato (cfr. Cass. n. 4521/2022), ma ha esclusivamente una funzione sollecitatoria e ordinatoria dell’attività degli uffici delle Autorità di vigilanza, potendosi qualificare – secondo uno schema concettuale risalente, ma ancora utilmente richiamabile a fini descrittivi – come «norma di azione» e non come «norma di relazione» (Cass. Sez. 2, Sentenza n. 1154 del 11/01/2024; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 17670 del 2022).
7. In definitiva, il Collegio rigetta il ricorso.
Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013, stante il tenore della pronuncia, va dato atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1quater D.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis , del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte Suprema di Cassazione rigetta il ricorso;
condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, in favore del controricorrente, che liquida in euro 7.000,00 per compensi, oltre ad euro 200,00 per esborsi e agli accessori di legge nonché al rimborso delle spese forfettarie nella misura del 15%.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater D.P.R. n. 115 del 2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 13 febbraio 2025.
La Presidente NOME COGNOME