Sanzione più favorevole retroattiva per lavoro nero

La Corte di Cassazione ha stabilito che la ‘sanzione più favorevole’ introdotta da una legge successiva si applica retroattivamente anche alle sanzioni amministrative per lavoro irregolare, qualora queste abbiano una natura sostanzialmente penale e afflittiva. Nel caso di specie, una sanzione di oltre 100.000 euro è stata ridotta a circa 7.000 euro in applicazione della nuova normativa, respingendo il ricorso dell’Ispettorato del Lavoro che invocava il principio ‘tempus regit actum’.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzione più Favorevole Retroattiva: La Cassazione sul Lavoro Irregolare

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 13182/2025, affronta un tema cruciale nel diritto sanzionatorio amministrativo: l’applicabilità retroattiva della sanzione più favorevole in caso di illeciti legati al lavoro irregolare. La Corte ha confermato che, quando una sanzione amministrativa ha una natura sostanzialmente punitiva e afflittiva, deve prevalere il principio del favor rei, superando il tradizionale criterio del tempus regit actum.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine da un’ordinanza-ingiunzione emessa dall’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Treviso nei confronti di un’imprenditrice e della sua società. L’accusa era la violazione delle norme sul lavoro irregolare, la cosiddetta “maxi sanzione per lavoro nero”. L’importo contestato era particolarmente elevato, ammontando a oltre 103.000 euro.

Le parti sanzionate hanno impugnato l’ordinanza davanti al Tribunale di Treviso, sostenendone l’illegittimità. Il Tribunale, accogliendo parzialmente l’opposizione, ha revocato l’ordinanza e rideterminato la sanzione, riducendola drasticamente a 7.200 euro. La decisione del giudice di primo grado si basava sull’applicazione retroattiva di una legge successiva (D.Lgs. n. 151/2016), che aveva notevolmente alleggerito il trattamento sanzionatorio per quella specifica violazione. Questa applicazione della lex mitior era stata ritenuta possibile in virtù di precedenti pronunce della Corte Costituzionale.

L’Ispettorato del Lavoro ha appellato la sentenza, ma la Corte d’Appello di Venezia ha respinto il gravame, confermando la decisione del Tribunale. Di qui, il ricorso in Cassazione da parte dell’Ispettorato.

La Questione della Sanzione più Favorevole

Il nucleo della controversia ruotava attorno a un quesito fondamentale: una sanzione più favorevole, introdotta da una legge successiva, può essere applicata a un illecito commesso quando era in vigore una norma molto più severa? L’Ispettorato sosteneva l’applicazione del principio tempus regit actum, secondo cui vale la legge del tempo in cui è stata commessa la violazione.

Al contrario, i giudici di merito hanno ritenuto che la maxi-sanzione per lavoro irregolare, per il suo carattere marcatamente afflittivo e punitivo (evidente dalla sproporzione tra la sanzione originaria e quella successiva), dovesse essere considerata di natura “sostanzialmente penale”. Questa qualificazione, derivata dall’interpretazione della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) e della Corte Costituzionale, impone l’applicazione del principio del favor rei e, di conseguenza, della retroattività della legge più favorevole.

L’inammissibilità del Ricorso dell’Ispettorato

La Corte di Cassazione, prima di entrare nel merito, ha dichiarato inammissibile una parte del motivo di ricorso. L’Ispettorato, infatti, non aveva specificato in appello le ragioni per cui la sanzione non avrebbe dovuto essere considerata afflittiva e “sostanzialmente penale”, limitandosi a invocare il principio tempus regit actum. Questa mancata contestazione specifica ha reso inattaccabile sul punto la decisione della Corte d’Appello.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Nel merito, la Suprema Corte ha rigettato il ricorso, confermando l’orientamento dei giudici dei gradi inferiori. Gli Ermellini hanno chiarito che, per stabilire il carattere afflittivo e punitivo di una sanzione, si deve guardare alla sua finalità. Se la sanzione ha uno scopo di “deterrenza o prevenzione generale negativa” e una portata che eccede il mero ripristino economico, essa assume una connotazione “sostanzialmente penale”.

Nel caso del lavoro irregolare, gli importi originariamente previsti erano talmente elevati da superare ampiamente il mero carico retributivo e previdenziale evaso, rivelando una chiara finalità punitiva. Pertanto, la sanzione rientra a pieno titolo in quella “materia penale” (secondo l’interpretazione della Corte di Strasburgo) a cui si applicano le garanzie costituzionali e convenzionali, tra cui la retroattività della lex mitior.

La Corte ha richiamato un suo precedente specifico (Cass. n. 13071/2024), ribadendo che, in presenza di sanzioni amministrative con natura e finalità punitiva, il principio del favor rei deve prevalere, a meno che non esistano disposizioni transitorie che dispongano diversamente.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un importante principio di garanzia per i cittadini e le imprese. La Corte di Cassazione stabilisce che non tutte le sanzioni amministrative sono uguali: quelle che, per la loro severità e finalità, assumono un carattere punitivo devono essere assoggettate ai principi garantisti tipici del diritto penale, incluso quello dell’applicazione retroattiva della sanzione più favorevole. Viene così respinta una rigida applicazione del tempus regit actum, promuovendo un’interpretazione del diritto sanzionatorio più attenta ai diritti fondamentali e allineata alla giurisprudenza europea e costituzionale. La decisione implica che l’amministrazione non può pretendere il pagamento di sanzioni divenute sproporzionate secondo una valutazione successiva dello stesso legislatore.

Quando si applica retroattivamente una sanzione amministrativa più favorevole?
Secondo la Corte, una sanzione amministrativa più favorevole si applica retroattivamente quando la sanzione originaria ha una natura “sostanzialmente penale”, ovvero un carattere marcatamente afflittivo e una finalità di deterrenza e punizione, piuttosto che un mero scopo ripristinatorio.

Perché la maxi-sanzione per lavoro irregolare è considerata “sostanzialmente penale”?
È considerata tale per il suo carattere marcatamente afflittivo, che emerge dall’elevato importo della sanzione originaria (oltre centomila euro), ampiamente superiore al carico retributivo e previdenziale evaso. Questa sproporzione rivela una specifica finalità di deterrenza e punizione dell’autore dell’illecito.

Il principio del tempus regit actum è sempre valido per le sanzioni amministrative?
No, non è sempre valido. La Corte chiarisce che il principio tempus regit actum (la legge applicabile è quella in vigore al momento del fatto) cede il passo al principio di retroattività della norma più favorevole (lex mitior) quando le sanzioni amministrative hanno natura e finalità “punitiva”, secondo l’interpretazione della giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 13182 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 13182 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 18/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11419/2023 r.g., proposto da

Ispettorato Territoriale del Lavoro di Treviso , in persona del legale rappresentante pro tempore , elett. dom.to in INDIRIZZO Roma , rappresentato e difeso dall’ Avvocatura generale dello Stato.

ricorrente

contro

COGNOME Luigi NOME e RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , entrambi elett. dom.ti presso la Cancelleria di questa Corte, rappresentati e difesi dall’avv. NOME COGNOME.

contro

ricorrenti

avverso la sentenza della Corte d’Appello di Venezia n. 154/2023 pubblicata in data 31/03/2023, n.r.g. 872/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 18/03/2025 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

1.- NOME COGNOME in qualità di trasgressore, e la RAGIONE_SOCIALE, in qualità di coobbligata solidale, erano stati destinatari dell’ordinanza ingiunzione per euro 103.350,00, emessa dall’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Treviso per violazione dell’art. 3, co. 3 d.l. n. 12/2002, conv. in L.

OGGETTO:

sanzione amministrativa pecuniaria per infedele indicazione sul LUL (c.d. lavoro irregolare) – maxi sanzione -norma successiva più favorevole applicazione retroattiva -condizioni

n. 72/2002 (c.d. maxi sanzione per lavoro irregolare), oltre alla sanzione di euro 450,00 per le infedeli dichiarazioni sul LUL, in violazione dell’art. 39, co. 7, d.l. n. 112/2008, conv. in L. n. 133/2008.

Adìvano il Tribunale di Treviso impugnando la predetta ordinanza, di cui prospettavano l’illegittimità sotto vari profili.

2.- Costituitosi il contraddittorio, il Tribunale, in parziale accoglimento dell’opposizione, revocava l’ordinanza ingiunzione e rideterminava la sanzione per lavoro irregolare in euro 7.200,00, lasciando invariata quella per le infedeli dichiarazioni sul LUL. In particolare il Tribunale riteneva che la lex mitior , rappresentata dall’art. 22 d.lgs. n. 151/2016, che aveva drasticamente ridotto il trattamento sanzionatorio, fosse applicabile retroattivamente in virtù di C. Cost. n. 63/2019, che aveva a sua volta richiamato C. Cost. n. 193/2016.
3.Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte d’Appello rigettava il gravame interposto dall’Ispettorato.

Per quanto ancora rileva in questa sede, a sostegno della sua decisione la Corte territoriale affermava:

va condiviso il principio di diritto espresso dalla Corte di legittimità, secondo cui il principio del favor rei e quindi dell’applicazione retroattiva della norma più favorevole si applica anche alle sanzioni amministrative qualora siano di natura sostanzialmente penale (Cass. n. 23814/2019);

nel caso in esame il Tribunale ha esattamente ritenuto che, alla stregua dell’ordinamento convenzionale europeo, la sanzione per lavoro irregolare ha natura sostanzialmente penale avuto riguardo al suo carattere marcatamente afflittivo, che emerge dalla circostanza per cui, in base alla formulazione applicabile al momento di commissione dell’illecito, ammontava ad oltre centomila euro mentre in base alla norma successiva è pari a poco più di settemila euro;

a fronte di tale motivazione l’Ispettorato si è limitato ad invocare il principio tempus regit actum proprio delle sanzioni amministrative e ad escludere che la giurisprudenza CEDU e quella della Corte Costituzionale impongano il favor rei per tutte le sanzioni amministrative;

quindi l’Ispettorato appellante, in violazione dell’art. 434 c.p.c., non ha specificato sotto quali profili il Tribunale avrebbe errato nel ritenere che nello specifico caso la sanzione per lavoro irregolare, nella versione originaria, abbia natura afflittiva (in considerazione dell’elevato importo) e quindi sostanzialmente penale;

quindi non è stato formulato uno specifico motivo di appello in ordine alla questione dirimente.

4.- Avverso tale sentenza l’ Ispettorato Territoriale del Lavoro di Treviso ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un motivo.

5.- COGNOME NOME e RAGIONE_SOCIALE hanno resistito con controricorso e poi hanno depositato memoria.

6.- Il collegio si è riservata la motivazione nei termini di legge.

CONSIDERATO CHE

1.- Con l’unico motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3), c.p.c. il ricorrente lamenta violazione degli artt. 1 L. n. 689/1981, 3, co. 3, d.l. n. 12/2002 per avere la Corte territoriale ritenuto applicabile il principio di retroattività della legge più favorevole. Invoca al riguardo Cass. n. 8229/2022.

Il motivo è in parte inammissibile, in parte infondato.

E’ inammissibile laddove non si confronta con la ratio decidendi della sentenza impugnata, in cui i giudici d’appello hanno ritenuto che l’Ispettorato appellante, in violazione dell’art. 434 c.p.c., non avesse formulato uno specifico motivo di gravame avverso il convincimento del Tribunale circa la natura afflittiva e quindi sostanzialmente penale della sanzione prevista dall’art. 3, co. 3, d.l. n. 12/2002, cui conseguiva l’applicazione del principio di retroattività della legge più favorevole.
E’ altresì inammissibile laddove anche in sede di ricorso per cassazione l’Ispettorato non spiega le ragioni per cui quella sanzione non avrebbe carattere afflittivo e, quindi, sostanzialmente penale.

Il motivo è poi infondato laddove il ricorrente pretende di applicare il principio tempus regit actum .

Il precedente invocato (Cass. ord. n. 8229/2022) è inconferente. In quell’ordinanza questa Corte ha affermato che in tema di sanzioni amministrative, non contrasta con il principio di legalità di cui all’art. 1 della

L. n. 689/1981 – applicabile anche in riferimento alle sanzioni previste con legge regionale – la norma che, oltre a descrivere l’illecito amministrativo, ne preveda la sanzione mediante indicazione di un coefficiente di moltiplicazione di un moltiplicando, costituente il prezzo del bene o del servizio (evaso dal trasgressore) periodicamente aggiornato con atto normativo secondario, al solo fine di rendere attuale il predetto controvalore, avente portata generale per gli utenti o fruitori, e non al precipuo scopo di integrare la sanzione.
Nel caso in esame si verte in tutt’altra materia e la questione controversa è quella del regime giuridico applicabile ad un illecito amministrativo che viene punito meno gravemente da una legge successiva.

La sanzione amministrativa per il c.d. lavoro irregolare era prevista dall’art. 3, co. 3, d.l. n. 12/2002, conv. in L. n. 73/2002, del seguente tenore:

‘

‘.

Secondo la Corte territoriale, condividendo il giudizio del Tribunale, tale sanzione ha carattere afflittivo e, quindi, sostanzialmente penale. Al riguardo ha sottolineato l’entità della sanzione.

Orbene, al fine di verificare il carattere di afflittività, può in primo luogo farsi ricorso agli indici elaborati da questa Corte in materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB (Cass. ord. n. 20949/2024), fra i quali quello principale è rappresentato dalla eccedenza della sanzione rispetto al valore del profitto in concreto conseguito o conseguibile dall’autore dell’illecito. Tale

criterio, infatti, esprime quella ‘ finalità di deterrenza, o prevenzione generale negativa ‘ che fonda l’interpretazione della norma ‘ in chiave di punizione dell’autore dell’illecito’ .

Sulla base di questo criterio deve ritenersi che pure la sanzione per lavoro irregolare presenti questa funzione, visti gli importi elevati, ampiamente superiori al carico retributivoprevidenziale che, con l’omessa denuncia del rapporto di lavoro, il datore di lavoro ha interesse ad evitare in relazione ai vari periodi di durata del rapporto ‘irregolare’ previsti dal legislatore all’art. 3, co. 3, d.l. cit., sopra riportato. Dunque sussiste anche in tal caso la specifica ‘ finalità di deterrenza, o prevenzione generale negativa ‘ , sicché la sanzione va interpretata come ‘sostanzialmente penale’ e pertanto trova applicazione il principio di retroattività della lex mitior .
In tal senso va quindi confermato lo specifico precedente di questa Corte, nel quale ugualmente la norma sopra citata è stata considerata come prescrittiva di una sanzione sostanzialmente penale, con conseguente applicabilità del regime di retroattività della norma più favorevole. Questa Corte ha infatti ritenuto la sanzione in esame di ‘ natura sostanzialmente penale, e comunque elevatamente afflittiva, nei termini definiti dalla giurisprudenza della Corte Europea di Giustizia (che richiama la giurisprudenza della Corte EDU) e da questa Corte … in assenza di disposizioni di diritto transitorio che dispongano diversamente, non vi siano ostacoli (e che, segnatamente, tali ostacoli non siano rinvenibili nel principio tempus regit actum ) all’applicazione del principio generale dell’applicazione retroattiva della lex mitior , ovvero della legge più favorevole dal punto di vis ta sanzionatorio … Con la sentenza n. 63/2019, invero, la Corte Costituzionale ha ritenuto estensibile il complesso dei principi enucleati dalla Corte di Strasburgo a proposito della ‘materia penale’ ivi compreso, dunque, il principio di retroattività della lex mitior -a ‘singole’ sanzioni amministrative che abbiano natura e finalità ‘punitiva’ … Sulla scorta delle univoche affermazioni di principio della Corte costituzionale, applicati i cd. criteri Engel alla normativa sanzionatoria in esame, deve percorrersi l’interpretazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981 nel senso della sua applicabilità tanto alle modifiche in peius delle sanzioni amministrative, in base al principio di legalità, quanto della diretta applicabilità del correlato
principio generale, di matrice chiaramente costituzionale e convenzionale, della retroattività delle modifiche in mitius delle sanzioni punitive, pianamente ricavabile in forza dell’accertata natura elevatamente afflittiva delle sanzioni applicate e del doppio binario sanzionatorio seguito in materia dal legislatore, compatibile con l’architettura normativa europea in misura e in funzione della necessaria interferenza ed espansione dei principi garantisti generali, espressi dalla Carta dei diritti fondamentali … ‘ (Cass. n. 13071/2024, par. 35. ss.).
2.Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente a rimborsare ai controricorrenti le spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in euro 5.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfettario delle spese generali e accessori di legge.

Dà atto che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ai sensi dell’art. 13, co. 1 quater, d.P.R. n. 115/2002 pari a quello per il ricorso a norma dell’art. 13, co. 1 bis, d.P.R. cit., se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione lavoro, in

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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