Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31602 Anno 2025
Civile Ord. Sez. 2 Num. 31602 Anno 2025
Presidente: COGNOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 03/12/2025
ORDINANZA
sul ricorso n. 4981/2020 proposto da:
COGNOME NOME , in proprio e quale titolare dell’omonima ditta individuale, rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO;
-ricorrente-
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliata per legge in INDIRIZZO;
-controricorrente-
avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Lecce n. 512/2019 , pubblicata il 16 settembre 2019.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/11/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
NOME COGNOME proponeva ricorso in opposizione nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE per l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione con la quale gli era stato intimato di pagare la somma di € 20.000,00 a titolo di sanzione amministrativa, ai sensi dell’art. 7, comma 3 quater, del d.l. n. 158 del 2012 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), conv., con modif., dalla legge n. 189 del 2012, per avere messo a disposizione della clientela n. 3 apparecchi PC che, attraverso la connessione telematica, consentivano di giocare sulle piattaforme messe a disposizione dai concessionari on line .
Il Tribunale di Lecce, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parti, con sentenza n. 1521/2018, accoglieva il ricorso.
RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE impugna va la sentenza.
La Corte d’appello di Lecce, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parti, con sentenza n. 512/2019, accoglieva il gravame.
NOME COGNOME, nella indicata duplice qualità, ha proposto ricorso per cassazione sulla base di quattro motivi.
La P.A. intimata ha resistito con controricorso.
Parte ricorrente ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 7, comma 3 quater, del d.l. n. 158 del 2012, conv. dalla legge n. 189 del 2012, dell’art. 21 Cost., degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 259 del 2003, dell’art. 10 della l egge n. 69 del 2013, conv. dalla legge n. 98 del 2013 e degli artt. 12 e 15 RAGIONE_SOCIALE Preleggi.
Sostiene che il d.l. n. 69 del 2013 avrebbe disposto la liberalizzazione dell’accesso alla rete Internet tramite tecnologia WIFI e dell’allacciamento dei terminali di comunicazione alle interfacce della rete pubblica, prescrivendo che, ove l’esercizio non svolga attività prevalente in tal senso, non debba trovare applicazione l’art. 25 del Codice RAGIONE_SOCIALE comunicazioni elettroniche riguardo alle relative formalità autorizzatorie.
Aggiunge che gli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 259 del 2003 garantirebbero i diritti di libertà RAGIONE_SOCIALE persone nell’uso dei mezzi di comunicazione, in coerenza con l’art. 21 Cost.
Sostiene che la C orte territoriale avrebbe male interpretato l’art. 1, comma 923, della legge n. 208 del 2015 in quanto, in realtà, l’art. 7, comma 3 quater, d.l. n. 158 del 2012, conv. dalla legge n. 189 del 2012 non avrebbe vietato in generale l’installazione di postazioni telematiche, ma avrebbe posto un divieto inerente al loro utilizzo, in via esclusiva, per attività abusive finalizzate al gioco non autorizzato. D’altronde, il titolare di un Internet point o di altro esercizio dotato di postazioni similari non avrebbe avuto alcun potere di controllo circa gli utilizzi della postazione telematica da parte del cliente, anche per ragioni di tutela della privacy. La legge, in realtà, avrebbe inteso vietare l’attività di intermediazione o la navigazione web obbligata, senza possibilità di scelta per l’ute nte, e non la mera messa a disposizione RAGIONE_SOCIALE postazioni telematiche.
Nella stessa giurisprudenza di legittimità e costituzionale vi sarebbero argomenti a sostegno di questa ricostruzione.
1.1) La censura è fondata.
Con due distinte ordinanze del 24 luglio 2024, rispettivamente iscritte ai numeri 169 e 171 reg. ord. del 2024, la Corte di cassazione, sezione seconda civile, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 3 quater, del d.l. n. 158 del 2012 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), conv., con modif., dalla legge n. 189 del 2012, che vieta «la messa a disposizione, presso qualsiasi pubblico esercizio, di apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentano ai clienti di giocare sulle piattaforme di gioco messe a disposizione dai concessionari on-line, da soggetti autorizzati all’esercizio dei giochi a distanza, ovvero da soggetti privi di qualsias i titolo concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorità».
La stessa Corte di cassazione, con le ordinanze sopra indicate, e il Tribunale ordinario di Viterbo, con ordinanza del 17 luglio 2024, iscritta al n. 168 reg. ord. del 2024, hanno censurat o l’art. 1, comma 923, della legge n. 208 del
2015, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», che punisce con la sanzione amministrativa di ventimila euro la violazione del divieto previsto dall’art. 7, comma 3 quater, del d.l. n. 158 del 2012, come convertito.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 104 del 10 luglio 2025, ha dichiarato ‘l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 3 -quater, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189’ e ‘l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 923, primo periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», nella parte in cui prevede la sanzione amministrativa di euro ventimila per la violazione dell’art. 7, comma 3 -quater, del d.l. n. 158 del 2012, come convertito’.
Essa ha premesso una sintetica ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale in cui si collocavano le due disposizioni censurate.
Queste si inserivano nell’ambito della disciplina del gioco con vincita di denaro. Si trattava di un apparato normativo complesso e stratificato, in cui venivano in rilievo plurimi beni costituzionali, quali la sicurezza, l’ordine pubblico, la libertà di iniziativa economica e la salute, individuale e collettiva.
La Corte costituzionale ha rilevato che l ‘avvento di Internet e il rapido aumento RAGIONE_SOCIALE possibilità di gioco online avevano straordinariamente ampliato l’offerta di tali servizi, cui si era accompagnata la progressiva diffusione del fenomeno del gioco di azzardo patologico. Al fine di fronteggiare l’invasiva penetrazione di questo disturbo e di promuovere «un più alto livello di tutela della salute» (così il titolo del d.l. n. 158 del 2012, come convertito), il legislatore era intervenuto adottando strategie diversificate.
Queste ultime erano consistite nell’introduzione di misure di prevenzione logistica, che stabilivano distanze minime RAGIONE_SOCIALE sale da gioco rispetto a luoghi cosiddetti ‘sensibili’ (art. 7, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012, come
convertito), nella previsione di interventi a tutela dei minori, come il divieto di ammettere i minorenni a partecipare a giochi con vincita di denaro – art. 1, comma 70, della legge n. 220 del 2010, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2011)» e art. 24, comma 20, del d.l. n. 98 del 2011, recante «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria», conv., con modif., dalla legge n. 111 del 2011 nonché nell’apposizione di divieti o limitazioni della pubblicità di giochi e scommesse (art. 7, commi 4 e 6, del d.l. n. 158 del 2012, come convertito, e art. 9 del d.l. n. 87 del 2018, recante «Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e RAGIONE_SOCIALE imprese», conv., con modif., dalla legge n. 96 del 2018).
La Corte costituzionale ha messo in luce di avere già affermato che la «’dipendenza da gioco d’azzardo’ (cosiddetto gioco d’azzardo patologico o ludopatia) ‘fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo’ (sentenza n. 108 del 2017), con riflessi, talvolta gravi, sulle capacità intellettive, di lavoro e di relazione di chi ne è affetto, e con ricadute negative altrettanto rilevanti sulle economie personali e familiari» (sentenza n. 54 del 2024; nello stesso senso, sentenza n. 185 del 2021).
D’altra parte, la Corte di giustizia UE aveva sottolineato che, in considerazione dell’assenza di contatto diretto tra consumatore e operatore, i giochi d’azzardo accessibili online comporta vano rischi differenti e più gravi rispetto a quelli connessi all’offerta tradizionale di tali giochi, anche per eventuali frodi commesse dagli operatori a danno dei consumatori (CGUE, sesta sezione, sentenza 28 febbraio 2018, causa C-3/17, RAGIONE_SOCIALE; grande sezione, sentenza 8 settembre 2009, causa C -42/07, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE).
Nel merito, quindi, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 3 quater, del d.l. n. 158 del 2012, come convertito, sono state ritenute fondate in riferimento agli artt. 3, 41, 42, 117, comma 1, Cost.,
quest’ultimo in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU e agli artt. 16 e 17 CDFUE.
La Corte costituzionale ha sottolineato che la disposizione censurata era stata inserita, in sede di conversione del d.l . n. 158 del 2012, nell’ambito dell’art. 7, dedicato alle «misure di prevenzione per contrastare la ludopatia». Dopo avere fatto salve le sanzioni previste per l’offerta illecita di giochi con vincita in denaro, essa aveva vietato «la messa a disposizione, presso qualsiasi pubblico esercizio, di apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentano ai clienti di giocare sulle piattaforme di gioco messe a disposizione dai concessionari on-line, da soggetti autorizzati all’esercizio dei giochi a distanza, ovvero da soggetti privi di qualsiasi titolo concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorità».
Quanto ai pubblici esercizi, ricadeva no nell’ambito applicativo del divieto in esame sia gli esercizi abilitati all’installazione degli apparecchi da gioco (come sale bingo, agenzie per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse su eventi sportivi, negozi di gioco, sale pubbliche da gioco ed esercizi dediti esclusivamente al gioco, sale da biliardo, circoli privati), sia qualunque altro esercizio commerciale, compresi gli internet point, che rendesse le proprie prestazioni in favore di una pluralità indifferenziata di soggetti.
In ordine alle apparecchiature, dalla lettera della disposizione in esame emerge che il divieto riguardava non solo i cosiddetti totem (ossia dispositivi destinati in via esclusiva al gioco online, attraverso sistemi di preimpostazione o di restrizioni di navigazione), ma anche gli strumenti a navigazione libera, ossia qualsiasi dispositivo idoneo al collegamento a siti di gioco online, compresi personal computer, tablet o apparecchi analoghi, che consentissero di navigare in rete.
Infatti, la disposizione faceva generico riferimento ad «apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentano ai clienti di giocare sulle piattaforme di gioco». Il divieto di messa a disposizione riguardava, pertanto, tutte le apparecchiature con cui fosse possibile effettuare il gioco online.
Il divieto in esame prescindeva, dunque, dalla possibilità di configurare tali dispositivi come congegni da gioco, poiché rilevava soltanto la circostanza che la messa a disposizione degli stessi avvenisse all’interno di un pubblico esercizio. Doveva ritenersi vietata, di conseguenza, la mera messa a disposizione di qualsiasi apparecchiatura che offrisse la possibilità di navigare in rete e, quindi, di accedere sia a piattaforme di gioco legale, poiché gestite «da soggetti autorizzati all’esercizio dei gioc hi a distanza», sia a piattaforme di gioco illegale, in quanto gestite «da soggetti privi di qualsiasi titolo concessorio o autorizzatorio».
Nello scrutinare la legittimità costituzionale della disposizione censurata la Corte costituzionale è partita dall’individuazione della sua ratio .
La misura restrittiva in esame perseguiva la finalità legittima e meritevole di limitare le occasioni di gioco in funzione di prevenzione della ludopatia e, più in generale, di tutela della salute. Essa si collocava, infatti, tra le misure di contrasto del gioco d’azzardo patologico introdotte dal d.l. n. 158 del 2012, come convertito, che, fin dal preambolo, dichiarava di volere procedere al «riassetto dell’organizzazione sanitaria allo scopo di garantire e promuovere in tale ottica un più alto livello di tutela della salute, adottando misure finalizzate alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza per le persone affette da malattie croniche e rare e da dipendenza da gioco con vincita di denaro». In particolare, l’art. 7 di tale decreto -legge dettava «misure di prevenzione per contrastare la ludopatia».
Tuttavia, la disposizione censurata vietava la mera messa a disposizione di qualsiasi apparecchiatura che consentisse di collegarsi a siti di gioco online. Essa accomunava, nella medesima valutazione di illiceità, condotte ampiamente diversificate sul piano dell’offesa all’interesse giuridico protetto.
Il divieto in esame atteneva, infatti, alla messa a disposizione di apparecchiature che consentivano l’accesso al gioco sia legale che illegale, cioè praticato al di fuori della rete dei concessionari o dei soggetti autorizzati. La disposizione censurata, inoltre, colpiva allo stesso modo sia la destinazione occasionale RAGIONE_SOCIALE apparecchiature al gioco sia quella esclusiva e permanente.
Il precetto era, dunque, eccessivamente inclusivo, in quanto riferito a una gamma assai estesa di comportamenti, connotati da un diverso grado di offensività degli interessi protetti e da rilevanti differenze di disvalore. L’estensione dell’area dell’illecito risulta va effettivamente sproporzionata rispetto al fine legittimamente perseguito, in violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.
Per un diverso profilo, la disposizione censurata introduceva una misura di tutela del diritto alla salute consistente in un divieto volto a fronteggiare la diffusione della ludopatia tramite la delimitazione dell’offerta di gioco online che, comunque, rimaneva capillare e vastissima, anche attraverso canali di accesso diversi da quelli contemplati dalla disposizione in esame. Ciò rivelava la modesta efficacia della misura rispetto alla sua finalità, a fronte di una significativa e immediata compressione degli interessi contrapposti, fra i quali, in primo luogo, la libertà di impresa. Anche sotto questo profilo, l’estensione del divieto in esame era sproporzionata rispetto agli obiettivi che esso si prefiggeva.
L’illegittimità costituzionale della disposizione censurata è stata apprezzata anche alla luce della giurisprudenza della Corte di Lussemburgo, costante nel ritenere che, pur essendo gli Stati membri liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione ricercato, le restrizioni da essi imposte alla libera prestazione dei servizi dovevano nondimeno soddisfare le condizioni risultanti dalla giurisprudenza della stessa Corte, per quanto riguarda la loro proporzionalità (Corte di giustizia UE, nona sezione, sentenza 16 marzo 2023, causa C -517/20, OL, punto 52; sesta sezione, sentenza 28 febbraio 2018, causa C-3/17, RAGIONE_SOCIALE, punto 62; quarta sezione, sentenza 13 settembre 2007, causa C -260/04, Commissione RAGIONE_SOCIALE Comunità europee, punto 28; grande sezione, sentenza 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Placanica, punto 48). In particolare, occorreva verificare, tenendo conto RAGIONE_SOCIALE concrete modalità di applicazione della normativa restrittiva di cui si trattava , che quest’ultima rispond esse veramente all’intento di ridurre le occasioni di gioco, di limitare le attività in
tale settore e di combattere la criminalità connessa a tali giochi in maniera coerente e sistematica (Corte di giustizia UE, seconda sezione, sentenza 14 giugno 2017, causa C-685/15, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, punti 49 e 50; terza sezione, sentenza 30 aprile 2014, causa C-390/12, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, punti 49 e 50).
In definitiva, nel caso de quo , il divieto, nella sua indiscriminata estensione, sacrificava in modo irragionevole e sproporzionato RAGIONE_SOCIALE interessi contrapposti, fra i quali la libertà di impresa.
L’accoglimento del primo mo t ivo rende non necessario l’esame del secondo, relativo alla violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 689 del 1981, del terzo, che ha denunciato l’omesso esame di un fatto decisivo, e del quarto, concernente la violazione e falsa applicazi one dell’art. 57 del Testo unico funzionamento Unione europea, RAGIONE_SOCIALE direttive 2000/31, 98/34 e 98/48 CE e della sentenza della CGUE del 15 settembre 2016, causa C-484/14.
Detti motivi rimangono, quindi, assorbiti.
In accoglimento del primo motivo (assorbiti gli RAGIONE_SOCIALE), la sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata e, non essendo necessari accertamenti di merito, la causa può essere decisa nel merito ex art. 384, comma 2, c.p.c., con l’accoglimento dell’originaria opposizione all’ordinanza -ingiunzione sanzionatoria avanzata dall’odierno ricorrente .
Le spese di lite de ll’intero giudizio possono essere integralmente compensate ex art. 92 c.p.c., alla stregua dell’obiettiva controvertibilità RAGIONE_SOCIALE questioni prospettate e, soprattutto, per essere dipesa la presente decisione dalla sopravvenienza della citata sentenza della Corte costituzionale.
P.Q.M.
La Corte,
accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti gli RAGIONE_SOCIALE;
cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie l’originaria opposizione a ordinanza-ingiunzione proposta dal ricorrente;
compensa le spese de ll’intero giudizio .
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della II Sezione Civile, il 19 novembre 2025.
Il Presidente
NOME COGNOME