Sanzione fissa e principio di proporzionalità: Analisi

La Corte di Cassazione ha annullato una sentenza che confermava una sanzione fissa di 50.000 euro a carico di un ente di controllo per violazioni relative a un prodotto DOP. La decisione si fonda su una pronuncia della Corte Costituzionale che ha dichiarato illegittima l’applicazione di una sanzione fissa, in quanto viola il principio di proporzionalità. La Cassazione ha specificato che le sanzioni amministrative devono essere graduate in base alla gravità della condotta, rigettando invece i motivi di ricorso basati sulla presunta buona fede dell’ente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 gennaio 2026 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile

Sanzione Fissa Illegittima: La Cassazione Applica il Principio di Proporzionalità

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cruciale in materia di sanzioni amministrative: l’illegittimità di una sanzione fissa che non consente di graduare la pena in base alla gravità della violazione. Analizzando un caso relativo ai controlli sui prodotti a denominazione di origine protetta (DOP), i giudici hanno cassato una sentenza di merito, applicando una storica pronuncia della Corte Costituzionale sul principio di proporzionalità.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da un’ordinanza-ingiunzione emessa dal Ministero delle Politiche Agricole, con cui veniva comminata a una Camera di Commercio una sanzione di 50.000 euro. La contestazione riguardava il mancato adempimento di prescrizioni e obblighi relativi al piano di controllo di un noto olio DOP.

L’ente sanzionato si era opposto, ottenendo in primo grado l’annullamento del provvedimento da parte del Tribunale, il quale aveva ritenuto l’ordinanza carente di motivazione. Tuttavia, la Corte d’Appello aveva riformato la decisione, rigettando l’opposizione e confermando la sanzione. Contro questa sentenza, la Camera di Commercio ha proposto ricorso per cassazione, articolandolo in tre motivi.

I Motivi del Ricorso e la questione della sanzione fissa

Il ricorso si fondava su tre argomentazioni principali:

1. Violazione del principio di buona fede: L’ente ricorrente sosteneva di aver agito in buona fede, poiché il suo modus operandi, oggetto di contestazione, era rimasto invariato per anni senza che precedenti ispezioni ministeriali avessero mai portato a sanzioni.
2. Errata applicazione delle norme: Un secondo motivo criticava l’errata interpretazione delle norme che regolano le funzioni di controllo e gli obblighi di comunicazione.
3. Mancata proporzionalità della sanzione: Il terzo motivo, che si rivelerà decisivo, lamentava la violazione delle norme sulla determinazione delle sanzioni e l’omessa pronuncia sulla richiesta di riduzione dell’importo, ritenuto sproporzionato.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato i primi due motivi. Riguardo alla buona fede, ha chiarito che la sola assenza di sanzioni in passato non costituisce un elemento sufficiente a generare un legittimo affidamento sulla liceità della propria condotta, specialmente se, come emerso in giudizio, le ispezioni precedenti avevano comunque rilevato “difficoltà e criticità”.

Il cuore della decisione risiede però nell’accoglimento del terzo motivo. La Corte ha richiamato la sentenza n. 40/2023 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del d.lgs. 297/2004, proprio nella parte in cui prevedeva una sanzione fissa di 50.000 euro per ogni inadempienza. Secondo la Consulta, tale rigidità viola il principio di proporzionalità (sancito dall’art. 3 della Costituzione), poiché equipara illecitamente condotte di diversa gravità, dalle più lievi alle più pericolose, imponendo per tutte la medesima, pesante sanzione. Una sanzione legittima, al contrario, deve prevedere un minimo e un massimo (in questo caso, da 10.000 a 50.000 euro), per consentire al giudice di adeguarla alla reale entità della violazione.

Le Conclusioni

In applicazione di tale principio, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata. La causa è stata rinviata alla Corte d’Appello, in diversa composizione, che dovrà ora riconsiderare il caso e determinare l’importo della sanzione in modo proporzionato alla gravità dei fatti contestati, all’interno della forbice edittale ritenuta legittima. Questa ordinanza rappresenta un’importante conferma del fatto che il sistema sanzionatorio amministrativo non può basarsi su automatismi rigidi, ma deve sempre garantire una valutazione concreta e ragionevole della condotta, tutelando il fondamentale principio di proporzionalità.

La mancata applicazione di sanzioni in controlli precedenti può giustificare la buona fede dell’autore di un illecito amministrativo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la sola assenza di sanzioni in passato, soprattutto se durante le ispezioni erano state rilevate criticità, non è un elemento sufficiente a ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta.

Perché una sanzione amministrativa pecuniaria fissa è stata considerata illegittima?
Perché la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 40/2023, ha stabilito che una sanzione fissa viola il principio di proporzionalità. Essa, infatti, tratta in modo uguale condotte di gravità diversa (da quelle minori a quelle più gravi), contrastando con il principio di ragionevolezza sancito dalla Costituzione.

Qual è stata la decisione finale della Corte di Cassazione in questo caso?
La Corte ha accolto il motivo di ricorso relativo alla violazione del principio di proporzionalità, ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello. Quest’ultima dovrà rideterminare l’importo della sanzione in modo proporzionato alla gravità della violazione, applicando la forbice sanzionatoria (da 10.000 a 50.000 euro) e non più la sanzione fissa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 28157 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 28157 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17848/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende insieme all’avvocato COGNOME;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE n. 966/2020, depositata il 15/01/2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 4/07/2024 dal

Consigliere NOME COGNOME.

PREMESSO CHE

RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione contro l’ordinanza -ingiunzione n. 792/2015, con la quale le era stato ingiunto il pagamento, in solido con l’autore materiale dell’illecito, della somma di euro 50.000 a titolo di sanzioni, ai sensi dell’art. 4, comma 1 d.lgs. 297/2004, per il ‘mancato adempimento RAGIONE_SOCIALE prescrizioni e degli obblighi impartiti dalla competente autorità pubblica, comprensivi RAGIONE_SOCIALE disposizioni del piano di controllo e del relativo tariffario concernenti la denominazione di origine protetta ‘.
Con sentenza n. 2227/2018 il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE annullava l’ordinanza opposta: nell’ordinanza -ingiunzione il RAGIONE_SOCIALE non aveva indicato le ragioni per le quali aveva disatteso le censure articolate con gli scritti difensivi e dall’ordinanza non si evinceva che tali doglianze fossero state effettivamente considerate e vagliate.

La sentenza è stata impugnata dal RAGIONE_SOCIALE. Con la sentenza 15 gennaio 2020, n. 966, la Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE ha accolto il gravame ed, esaminati i motivi di opposizione ritenuti assorbiti dal Tribunale stante la nullità dell’ordinanza -ingiunzione, li ha ritenuti non fondati e ha rigettato l’opposizione.

Avverso la sentenza la RAGIONE_SOCIALE ricorre per cassazione.

Resiste con controricorso il RAGIONE_SOCIALE.

Memoria è stata depositata dalla ricorrente, con la quale si chiede a questa Corte di tenere conto della sopravvenuta declaratoria, ad

opera della pronuncia n. 40/2023 della Corte costituzionale, di illegittimità RAGIONE_SOCIALE disposizioni poste alla base dell’ordinanza -ingiunzione impugnata.

CONSIDERATO CHE

I. Il ricorso è articolato in tre motivi.

1) Il primo motivo contesta ‘violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 legge 689/1981, 115 e 116 c.p.c., 2967 c.c., in relazione all’art. 360, nn. 3 e 5 c.p.c.’: la Corte d’appello non ha valutato la ‘dimostrata sussistenza, nella fattispecie, della buona fede esimente e dell’affidamento incolpevole’, in particolare ha omesso di esaminare un fatto storico, oggetto di discussione tra le parti e comprovato sia documentalmente, sia dalla prova testimoniale espletata in primo grado, ossia che il modus operandi della ricorrente era stato lo stesso tenuto negli anni precedenti, senza che il RAGIONE_SOCIALE nelle ispezioni eseguite negli anni 2009 e 2010, in relazione ai medesimi fatti oggetto di addebito, avesse comminato sanzione alcuna, ovvero avesse avviato il procedimento per la revoca dell’autorizzazione.
Il motivo non può essere accolto. Secondo la giurisprudenza di questa Corte (orientamento richiamato dalla ricorrente, v. pag. 13 del ricorso), ‘l’esimente della buona fede, applicabile anche all’illecito amministrativo disciplinato dalla legge n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa (al pari di quanto avviene per quella penale in materia di contravvenzioni) solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto il possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso’ (così, da ultimo, Cass. n. 18469/2020, v. pure Cass. n. 20219/2018); il giudizio di colpevolezza è infatti ricollegato a parametri normativi estranei al dato puramente psicologico, essendo limitata l’indagine
sull’elemento oggettivo dell’illecito all’accertamento della “suità” della condotta inosservante sicché, integrata e provata dall’autorità amministrativa la fattispecie tipica dell’illecito, grava sul trasgressore, in virtù della presunzione di colpa posta dall’art. 3 della legge n. 689 del 1981, l’onere di provare di aver agito in assenza di colpevolezza (cfr. Cass., sez. un., n. 20930/2009).

La ricorrente sostiene l’applicazione nei propri confronti della buona fede in quanto vi sarebbero stati degli elementi positivi idonei a ingenerare il convincimento della legalità del proprio operato. Tali elementi positivi sarebbero costituiti dal fatto che negli anni 2009 e 2010 sono state effettuate RAGIONE_SOCIALE ispezioni da parte del RAGIONE_SOCIALE senza che quest’ultimo avesse comminato alcuna sanzione. La stessa ricorrente evidenzia come dalle dichiarazioni testimoniali di due funzionari dipendenti del RAGIONE_SOCIALE sia emerso come gli ispettori avessero rilevato RAGIONE_SOCIALE difficoltà e criticità. La presenza di criticità e difficoltà in relazione alle quali non era stato adottato un provvedimento sanzionatorio non può certo costituire un elemento positivo idoneo a ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta. Non è poi esatto che l’esame di tali circostanze sia stato del tutto omesso dalla Corte d’appello, che infatti ha sottolineato la deduzione del mancato rilievo in un precedente controllo della contestazione relativa al versamento di una somma variabile a titolo di diritto di campionamento (v. pag. 5 della sentenza impugnata).
2) Il secondo motivo di ricorso denuncia violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981 e del d.m. 6 maggio 2004, in relazione all’art. 360, n. 3 c.p.c.: la sentenza impugnata è poi errata per non avere correttamente applicato le prescrizioni del d.m. con le quali è stata designata la RAGIONE_SOCIALE quale autorità pubblica autorizzata a espletare le funzioni di controllo previste dal regolamento CEE n. 2081/1992.

Il motivo non può essere accolto. La ricorrente, in riferimento alla contestazione relativa al versamento di una somma variabile a titolo di diritti di campionamento pretesi dall’organismo di controllo, sostiene che contrariamente a quanto affermato dalla Corte d’appello il versamento di tale somma era stato da essa richiesto in virtù del piano tariffario: si tratta di questione di fatto la cui valutazione spettava al giudice di merito e che non può essere sottoposta a questa Corte. In relazione all’addebito relativo all’omessa comunicazione della variazione del personale del comitato di certificazione, la ricorrente contesta vizio della motivazione, in quanto alla data di accertamento dei fatti contestati (18 febbraio 2011) non sussisteva l’obbligo di sottoposizione all’approvazione ministeriale, sopravvenuto sei mesi dopo la suddetta contestazione: la censura non può essere accolta in quanto la contestazione è relativa ‘all’omessa comunicazione della variazione del personale del comitato di certificazione’ e fa quindi riferimento all’obbligo di comunicazione, che poi la Corte d’appello abbia anche parlato di obbligo di sottoposizione all’approvazione ministeriale è affermazione ad abundantiam che incide sulla ratio decidendi della decisione.
Il terzo motivo contesta violazione dell’art. 112 c.p.c., degli artt. 11 e 23 della legge n. 689/1981, dell’art. 4 del d.lgs. 297/2004, in relazione all’art. 360, nn. 3 e 5: la sentenza impugnata risulta inoltre viziata per omessa pronuncia, non avendo deciso sulla domanda subordinata di riduzione della sanzione irrogata.

Il motivo è fondato alla luce della pronuncia della Corte costituzionale n. 40/2023. La Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo, per violazione dell’art. 3 della Costituzione, in combinato disposto con gli artt. 42 e 117 Cost., l’art. 4,comma 1, primo periodo del d.lgs.297/2004, nella parte in cui prevede, per ogni inadempienza alle prescrizioni o agli obblighi impartiti dalle competenti autorità pubbliche agli organismi di controllo RAGIONE_SOCIALE DOP

o IGP, la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 50.000 anziché da un minimo di euro 10.000 a un massimo di euro 50.000, equiparando le condotte più gravi e pericolose a quelle di minor rilievo, stabilendo per tutte una sanzione in misura fissa, in aperto contrasto con il principio di proporzionalità RAGIONE_SOCIALE sanzioni.

II. La sentenza impugnata va cassata in relazione al motivo accolto e la causa va rinviata alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE; il giudice di rinvio provvederà anche in relazione alle spese del presente giudizio.

P.Q.M .

La Corte accoglie il terzo motivo di ricorso, rigettati i primi due motivi, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione .

Così deciso in Roma, nella adunanza camerale della sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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