Sanzione amministrativa: termine per l'ordinanza

Un cittadino ha impugnato una sanzione amministrativa per l’emissione di un assegno a vuoto, sostenendo che l’ordinanza-ingiunzione fosse stata emessa oltre il termine di 90 giorni. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, chiarendo che per l’emissione del provvedimento sanzionatorio non si applica il termine generale dei procedimenti amministrativi, bensì il termine di prescrizione quinquennale previsto dalla Legge n. 689/1981, confermando la legittimità della sanzione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzione Amministrativa e Termini: Quando si Applica la Prescrizione di 5 Anni?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha ribadito un principio fondamentale in materia di sanzione amministrativa: il termine per l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione non è quello breve di 90 giorni previsto per i procedimenti amministrativi generici, ma quello più lungo di prescrizione quinquennale. Questa decisione chiarisce un dubbio frequente tra i cittadini e gli operatori del diritto, consolidando un orientamento giurisprudenziale di grande importanza pratica. Analizziamo insieme i dettagli del caso e le motivazioni della Corte.

I Fatti del Caso: Dalla Sanzione al Ricorso in Cassazione

Un cittadino si opponeva a un’ordinanza-ingiunzione emessa da una Prefettura, con la quale gli era stata irrogata una sanzione pecuniaria di 516,00 euro e la sanzione accessoria del divieto di emettere assegni per 24 mesi. La violazione contestata era relativa alla normativa sugli assegni bancari e postali (L. 386/1990).

Dopo aver perso sia in primo grado davanti al Giudice di Pace sia in appello davanti al Tribunale, il cittadino proponeva ricorso per cassazione affidandosi a tre motivi principali:
1. La mancata notifica di un valido verbale di contestazione prima dell’ordinanza-ingiunzione.
2. La tardività dell’ordinanza stessa, in quanto emessa oltre il termine di 90 giorni previsto dalla Legge n. 241/1990 per la conclusione dei procedimenti amministrativi.
3. L’eccessività delle spese legali liquidate in favore della Prefettura nella sentenza d’appello.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso manifestamente infondato, respingendolo integralmente. La Corte ha confermato la validità del procedimento sanzionatorio e ha condannato il ricorrente al pagamento di un’ulteriore somma in favore della Cassa delle ammende, a titolo di sanzione per lite temeraria.

Le Motivazioni della Corte

La decisione si fonda su principi giuridici consolidati, che la Corte ha applicato con rigore per respingere ciascuno dei motivi di ricorso.

Inapplicabilità del Termine di 90 Giorni alla Sanzione Amministrativa

Il punto centrale della pronuncia riguarda il secondo motivo di ricorso, relativo alla presunta tardività dell’ordinanza. La Corte ha ribadito un orientamento ormai pacifico (inaugurato dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 9591/2006): la Legge n. 689/1981, che disciplina la sanzione amministrativa, costituisce un sistema normativo organico e autonomo.

Di conseguenza, le norme generali sul procedimento amministrativo, inclusa quella sul termine di conclusione di 90 giorni (art. 2 della L. 241/1990), non trovano applicazione. Il termine entro cui l’amministrazione deve agire è, invece, quello di prescrizione di cinque anni, stabilito dall’art. 28 della stessa Legge n. 689/1981. Tale termine decorre dal giorno in cui è stata commessa la violazione. Poiché nel caso di specie l’ordinanza era stata emessa ben prima dello scadere dei cinque anni, la censura è stata ritenuta infondata.

La Contestazione Generica delle Prove Documentali

In merito al primo motivo, relativo alla mancata notifica del verbale, la Corte ha osservato che la contestazione del ricorrente circa l’efficacia probatoria delle copie prodotte dall’amministrazione era stata formulata in modo del tutto generico. Secondo l’art. 2712 del Codice Civile, le riproduzioni fotografiche o informatiche hanno la stessa efficacia degli originali se la parte contro cui sono prodotte non ne disconosce la conformità. Tale disconoscimento, per essere efficace, non può essere generico, ma deve specificare gli elementi per cui la copia sarebbe difforme dall’originale. In assenza di una contestazione specifica, le copie erano da considerarsi valide prove.

La Liquidazione delle Spese Legali

Infine, anche il terzo motivo sull’eccessività delle spese legali è stato respinto. La Corte ha ricordato che la determinazione del compenso dell’avvocato, quando avviene entro i limiti minimi e massimi previsti dalle tabelle ministeriali (D.M. 55/2014), rientra nel potere discrezionale del giudice di merito e non è sindacabile in sede di legittimità. Solo una liquidazione che superi i massimi o scenda sotto i minimi richiede una motivazione specifica, cosa che non era avvenuta nel caso in esame.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza in commento offre importanti conferme per chi si confronta con il diritto sanzionatorio amministrativo. In primo luogo, stabilisce con certezza che l’amministrazione ha cinque anni di tempo per concludere il procedimento e notificare l’ordinanza-ingiunzione, fugando ogni dubbio sull’applicabilità del termine più breve di 90 giorni. In secondo luogo, sottolinea l’importanza di una difesa tecnica e precisa: una contestazione generica delle prove documentali non è sufficiente a inficiare la loro validità in giudizio. Questa pronuncia, pertanto, rafforza la stabilità del sistema sanzionatorio e delinea chiaramente gli oneri a carico di chi intende opporsi a una sanzione amministrativa.

Qual è il termine per l’emissione di un’ordinanza-ingiunzione per una sanzione amministrativa?
La sentenza chiarisce che il termine applicabile non è quello di 90 giorni per la conclusione dei procedimenti amministrativi, ma il termine di prescrizione quinquennale (cinque anni) previsto dall’art. 28 della Legge n. 689/1981.

Il termine di 90 giorni previsto dalla Legge n. 241/1990 si applica ai procedimenti sanzionatori?
No. La Corte di Cassazione conferma che la Legge n. 689/1981, che disciplina le sanzioni amministrative, costituisce un sistema normativo autonomo e completo, e pertanto le disposizioni generali della Legge n. 241/1990, incluso il termine di 90 giorni, non si applicano.

Come deve essere contestata la conformità di una copia di un documento prodotta in giudizio per essere efficace?
Per essere efficace, la contestazione della conformità di una copia all’originale non può essere generica. La parte deve indicare specificamente gli elementi di difformità; in caso contrario, la copia prodotta mantiene la stessa efficacia probatoria dell’originale, secondo quanto previsto dall’art. 2712 del Codice Civile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 2257 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 2257 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 30/01/2025

R.G.N. 13147/2019

C.C. 24/10/2024

SANZIONI AMMINISTRATIVE

ORDINANZA

sul ricorso (iscritto al N.R.G. 13147/2019) proposto da:

COGNOME rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale apposta a margine del ricorso, dagli Avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME e con indicazione di domicilio digitale all’indirizzo PEC: EMAIL

– ricorrente –

contro

U.T.G. di Agrigento, in persona del Prefetto p.t.;

–

resistente

– avverso la sentenza del Tribunale di Agrigento n. 1220/2018, pubblicata il 9 ottobre 2018;

udita la relazione della causa svolta nell’adunanza camerale del 24 ottobre 2024 dal Consigliere relatore NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Giudice di pace di Agrigento, decidendo – con sentenza n. 400/2017 -sull’opposizione formulata da COGNOME NOME avverso l’ordinanza -ingiunzione emessa in data 22 marzo 2016 dal Prefetto di Agrigento con la quale gli veniva irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 516,00 (oltre a quella accessoria del divieto di emettere assegni per 24 mesi) in ordine alla violazione dell’art. 2 della legge n. 386/1990, la respingeva.

Detta sentenza veniva confermata dal Tribunale di Agrigento con sentenza n. 1220/2018, il quale ravvisava l’infondatezza di tutti i motivi formulati relativi alla contestazione della mancata notificazione del verbale relativo alla violazione contestatagli, all’allegata circostanza dell’avvenuta produzione in copia del verbale stesso senza alcuna attestazione di conformità all’originale e all’addotta applicabilità dell’art. 2 della legge n. 241/1990.

Il Cavallo impugnava per cassazione la citata sentenza di appello con ricorso affidato a tre motivi.

L’intimato Prefetto ha depositato un mero atto di costituzione al fine dell’eventuale partecipazione all’udienza di discussione della causa.

Il Presidente della Sezione, in persona del dr. NOME COGNOME ha proposto definirsi il ricorso ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c., sul presupposto della ravvisata manifesta infondatezza di tutte le censure.

Il citato ricorrente, con istanza sottoscritta dal difensore munito di una nuova procura speciale, ha chiesto decidersi il ricorso in virtù del comma 2 dell’indicato art. 380 -bis c.p.c.

Il giudizio è stato, conseguentemente, fissato per l’adunanza camerale nelle forme dell’art. 380 -bis.1. c.p.c., in prossimità della quale il ricorrente ha depositato memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente denuncia – ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. – l’omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia, ovvero avuto riguardo alla circostanza che egli non aveva ritualmente ricevuto alcun atto valido, o comunicazione o legittimo verbale relativo alla violazione contestatagli, fino alla notifica dell’ordinanza -ingiunzione opposta, avvenuta in data 14.04.2016.

Con il secondo motivo il ricorrente deduce la ‘violazione e falsa applicazione di norme di diritto’, nonché ‘insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo’ della sentenza impugnata, nella parte in cui non ha rilevato la tardività dell’emissione dell’ordinanza -ingiunzione che, in assenza di un termine specificamente previsto dalla legge, avrebbe dovuto essere

emanata dal Prefetto entro il termine di 90 giorni ordinariamente contemplato per la conclusione dei procedimenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990.

Con il terzo ed ultimo motivo il ricorrente lamenta la ‘violazione e falsa applicazione del D.M. n. 55 del 2014’ oltre che ‘insufficiente e/o carente motivazione’ in ordine all’eccessività dei compensi liquidati con la sentenza impugnata in favore dell’appellato Prefetto.

Ritiene il collegio che va integralmente condivisa la proposta di definizione anticipata formulata ai sensi dell’art. 380 -bis c.p.c., con riguardo alla quale, peraltro, la memoria depositata dal ricorrente non offre alcun argomento per una specifica e idonea confutazione (essendosi lo stesso limitato a dichiarare di ‘ non condividere le conclusioni di cui alla prefata proposta e pertanto di non volervi aderire, per le ragioni di cui al ricorso per cassazione, che si abbiano qui per riportate ‘).
Con riferimento al primo motivo si fa valere -da un lato – un vizio di motivazione ricondotto all’antecedente formulazione del n. 5) dell’art. 360 c.p.c., ormai non più ammissibile (cfr. Cass. SU n. 8053/2014, Cass. n. 23940/2017 e Cass. n. 7090/2022), e -dall’altro un’asserita violazione dell’art. 2712 c.c., che è, invece, manifestamente priva di fondamento.

Con riguardo a quest’ultimo aspetto si deve, infatti, osservare che -per quanto emergente dallo stesso contenuto del ricorso (v., in particolare, pag. 4) la contestazione circa l’efficacia probatoria delle confutate riproduzioni era stata formulata del tutto genericamente, avendo il ricorrente, nell’atto introduttivo del giudizio di primo rado, dedotto che ‘grava sulla P.A. la dimostrazione della ritualità e tempestività delle comunicazioni e notifiche previste dalla legge, così come sulla stessa incombe l’onere di dimostrare (attraverso l’esibizione degli originali della relata di notifica e degli avvisi di ricevimento) la materiale consegna del plico a mani o spedito tramite il servizio postale’, così risolvendosi detta contestazione in una generica prospettazione dell’assunto mancato assolvimento dell’onere probatorio da parte del Prefetto (v. Cass. n.
17526/2016 e Cass. n. 12794/2021), prescindendo del tutto dalla fattispecie concreta.

6. Anche il secondo motivo è manifestamente privo di fondamento. Infatti, è da considerarsi ormai pacificamente acquisito nella giurisprudenza di questa Corte (a partire da Cass. SU n. 9591/2006, seguita, tra le tante, da Cass. 8763/2010, Cass. n. 4363/2015 e Cass. n. 31239/2021) in principio secondo cui, i n tema di sanzioni amministrative, alla mancata previsione nella legge n. 689 del 1981 del termine per l’emissione dell’ordinanza -ingiunzione, non si può ovviare applicando quello, peraltro non perentorio, previsto per la conclusione del procedimento amministrativo dall’art. 2 della legge n. 241 del 1990 (originariamente trenta giorni, poi novanta a seguito della modifica apportata dal d.l. n. 35 del 2005, convertito nella legge n. 80 del 2005), in quanto la legge n. 689 del 1981 costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso in sede amministrativa, scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine così breve.
Ne consegue che è applicabile il termine quinquennale di cui all’art. 28 della legge n. 689 del 1981, ancorché detta norma faccia letteralmente riferimento al termine per riscuotere le somme dovute per le violazioni (v., ad es., Cass. n. 17526/2009 e Cass. n. 21706/2018).

Il terzo ed ultimo motivo è pur esso manifestamente infondato, dovendo ribadirsi il principio generale già ricordato nella proposta ex art. 380-bis c.p.c., ovvero che, in tema di liquidazione delle spese processuali ai sensi del d.m. n. 55 del 2014, l’esercizio del potere discrezionale del giudice, contenuto tra il minimo e il massimo dei parametri previsti, non è soggetto al controllo di legittimità, attenendo pur sempre a parametri indicati tabellarmente, mentre la motivazione è doverosa allorquando il giudice decida di aumentare o diminuire ulteriormente gli importi da riconoscere, essendo in tal caso necessario che siano controllabili le ragioni che giustificano lo
scostamento e la misura di esso (cfr ., ex multis , Cass. n. 14198/2022).

Da ciò deriva che, nel caso di specie, le spese liquidate dal giudice di appello (nella misura di euro 800,00) sono state contenute entro il limite massimo tabellare (euro 994,00), atteso che, in materia di spese processuali, ai fini della liquidazione del compenso spettante al difensore, il d.m. n. 55 del 2014 non prevede alcun compenso specifico per la fase istruttoria, ma prevede un compenso unitario per la fase di trattazione, che comprende anche quella istruttoria, con la conseguenza che nel computo dell’onorario deve essere compreso anche il compenso spettante per la fase istruttoria, a prescindere dal suo concreto svolgimento (v. Cass. n. 8561/2023 e Cass. n. 23630/2024).
8. In definitiva, alla stregua delle ragioni complessivamente svolte, il ricorso deve essere integralmente respinto.

In difetto di rituale costituzione dell’intimato Prefetto mediante controricorso, non vi è luogo a provvedere sulle spese del presente giudizio, così come non può -pur in presenza della conformità della decisione alla proposta di cui all’art. 380 -bis c.p.c. -disporsi la condanna prevista dall’art. 96, comma 3, c.p.c., mentre trova applicazione quella al pagamento della somma indicata al successivo comma dello stesso articolo 96, quantificata nella misura di cui in dispositivo.

Infine, ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, occorre dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento, in favore della Cassa delle ammende, ai sensi dell’art. 96, comma 4, c.p.c., della somma di euro 600,00.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento,

da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio della Seconda Sezione civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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