Sanzione amministrativa: no alla legge più favorevole

La Corte di Cassazione ha stabilito che una sanzione amministrativa, inflitta a un’attività commerciale per violazione degli orari di chiusura, resta valida anche se una legge successiva abroga l’obbligo. La Corte ha chiarito che nel diritto amministrativo vige il principio “tempus regit actum”, per cui si applica la legge in vigore al momento della violazione, escludendo la retroattività della norma più favorevole, salvo casi eccezionali di sanzioni a carattere “punitivo”.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 25 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile

Sanzione amministrativa e Legge più Favorevole: La Cassazione fa Chiarezza

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per ogni esercente: cosa succede a una sanzione amministrativa se, dopo la violazione, la legge cambia in senso più favorevole? La risposta, come vedremo, non è scontata e si basa su un principio fondamentale del nostro ordinamento: quello di irretroattività. Analizziamo insieme questo caso per capire le logiche seguite dai giudici e le implicazioni pratiche per le imprese.

I fatti del caso: la multa per l’apertura domenicale

Il caso ha origine da un’ordinanza-ingiunzione emessa dal Comune di Bari nei confronti del legale rappresentante di una società che gestiva un’attività di panificazione e vendita di prodotti alimentari. All’esercente veniva contestata la violazione delle norme regionali della Puglia (L.R. n. 11/2003) che imponevano l’obbligo di chiusura domenicale per quel tipo di esercizio commerciale. Per tale violazione, il Comune richiedeva il pagamento di una sanzione di oltre 5.000 euro.

L’esercente decideva di opporsi all’ingiunzione, dando il via a un lungo percorso giudiziario.

L’iter giudiziario: dal Giudice di Pace alla Cassazione

Inizialmente, il Giudice di Pace di Bari rigettava l’opposizione, confermando la validità della sanzione. L’esercente, non dandosi per vinto, impugnava la decisione davanti al Tribunale di Bari. In questa seconda fase, il giudice accoglieva il ricorso e annullava la sanzione. La motivazione del Tribunale si basava su un evento normativo successivo: la legge regionale del 2003 era stata nel frattempo abrogata da una nuova legge (L.R. 24/2015) che liberalizzava gli orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali. Secondo il Tribunale, questa nuova norma più favorevole doveva essere applicata retroattivamente, cancellando di fatto l’illecito commesso in passato.

Contro questa sentenza, il Comune di Bari ha proposto ricorso per cassazione, portando la questione all’attenzione della Suprema Corte.

Le motivazioni della Corte sulla sanzione amministrativa

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Comune, ribaltando la decisione del Tribunale e fornendo importanti chiarimenti sul principio di legalità e irretroattività in materia di sanzioni amministrative.

Il punto centrale della decisione è l’articolo 1 della Legge n. 689/1981, che stabilisce il principio del tempus regit actum (la legge regola l’atto nel momento in cui viene compiuto). Questo significa che, per gli illeciti amministrativi, si applica la legge in vigore al momento della commissione del fatto. Di conseguenza, una disciplina posteriore, anche se abrogatrice o più favorevole, non può essere applicata a violazioni passate.

La Corte ha specificato che il principio del favor rei (applicazione retroattiva della legge più favorevole), tipico del diritto penale, non si estende automaticamente al diritto amministrativo. Tale estensione è possibile solo per quelle sanzioni che, pur essendo formalmente amministrative, hanno una natura sostanzialmente “punitiva” secondo i cosiddetti “criteri Engel” (elaborati dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo). In questo caso, la Corte ha escluso che la sanzione per la violazione degli orari di chiusura avesse una tale natura punitiva, trattandosi di una misura con finalità regolatoria del mercato e di entità economica contenuta.

Infine, la Corte ha aggiunto un’ulteriore e dirimente considerazione: la stessa legge regionale del 2015, che aveva liberalizzato gli orari, era stata a sua volta dichiarata incostituzionale dalla Corte Costituzionale, in quanto la regolamentazione degli orari commerciali rientra nella materia della “tutela della concorrenza”, di competenza esclusiva dello Stato.

Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione riafferma un principio cardine: in materia di illeciti amministrativi, la regola generale è quella dell’irretroattività. Una sanzione amministrativa legittimamente irrogata sulla base della legge vigente al momento della violazione rimane valida, anche se la normativa dovesse cambiare in futuro. Per gli operatori commerciali, questo significa che è fondamentale rispettare le norme in vigore, senza poter fare affidamento su future e incerte modifiche legislative per sanare eventuali illeciti. La decisione sottolinea la certezza del diritto e il valore della norma al momento della sua applicazione, un principio a garanzia sia della pubblica amministrazione che dei cittadini.

Una legge successiva più favorevole può annullare una sanzione amministrativa già emessa?
No, di norma per gli illeciti amministrativi vige il principio di irretroattività (tempus regit actum), secondo cui si applica la legge in vigore al momento in cui è stata commessa la violazione. Una legge successiva, anche se più favorevole, non si applica ai fatti passati.

Il principio del “favor rei” (applicazione della legge più favorevole) si applica alle sanzioni amministrative?
Si applica solo in casi eccezionali, ovvero quando la sanzione amministrativa ha una natura sostanzialmente “punitiva” e non meramente risarcitoria o regolatoria. La valutazione viene fatta caso per caso sulla base di criteri specifici (c.d. criteri Engel), ma non rappresenta la regola generale.

Perché la Corte di Cassazione ha dato ragione al Comune e non all’esercente?
Perché ha stabilito che la sanzione per la violazione degli orari di chiusura non aveva natura punitiva tale da giustificare l’applicazione retroattiva della legge più favorevole. Pertanto, ha applicato il principio generale secondo cui l’illecito doveva essere disciplinato dalla legge in vigore al momento della sua commissione, rendendo irrilevante la successiva abrogazione della norma.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 1957 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 1957 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/01/2024

COGNOME NOME;

– intimato – avverso la SENTENZA del TRIBUNALE di RAGIONE_SOCIALE n. 2040/2020 depositata il 08/07/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/05/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

Con ricorso depositato innanzi al Giudice di Pace di Bari, NOME COGNOME -in proprio e nella sua qualità di l.r.p.t. della sRAGIONE_SOCIALE

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25010/2020 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dagli avvocati BASILE ROSARIA (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE -chiedeva l’annullamento dell’ordinanza -ingiunzione n. 08/2011 del 17.01.2011 emessa dall’ufficio competente del Comune di Bari, con la quale il Comune chiedeva il pagamento di €5.025,80 a titolo di sanzione amministrativa per l’accertata violazione degli artt. 18, comma 4, e 27, comma 1, L.R. Puglia n. 11 del 2003 (Nuova disciplina del commercio) , ossia la mancata osservanza dell’obbligo di chiusura domenicale dell’esercizio commerciale gestito dal trasgressore, che effettuava vendita di prodotti alimentari, compresi prodotti da forno.
Con sentenza depositata il 30.11.2011, il Giudice di Pace di Bari rigettava l’opposizione. La pronuncia veniva, quindi, impugnata dal COGNOME innanzi al Tribunale di Bari il quale, con sentenza n. 2040/2020 accoglieva il gravame, e annullava l’ordinanza -ingiunzione del Comune di Bari n. 08/2011. A sostegno della sua decisione osservava il giudice che:

-risulta accertato che nell’esercizio degli appellanti si svolgevano attività commerciali di vendita di generi alimentari e attività di panificazione, entrambe ricadenti nell’obbligo di chiusura settimanale a norma dell’art. 8, comma 4, L.R. Puglia n. 11/2003 (vendita) e degli artt. 11, comma 4, 12 e 13 d.lgs. n. 114/1998;

-tuttavia, pur sussistendo l’illecito, si deve prendere atto che la L.R. n. 11 del 2003 è stata abrogata dall’art. 63 L.R. 24/2015, che all’art. 9 ha rimesso alla libera determinazione degli esercenti gli orari di apertura e di chiusura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio;

non potendosi nel caso de quo escludere il carattere punitivo della sanzione in questione, né rinvenendosi esigenze di tutela di interessi di rango costituzionale, a mente delle sentenze della Corte Cost. n. 193

del 2016 e n. 63/2019 si deve riconoscere effetto retroattivo all’abrogazione di cui sopra.

Avverso detta pronuncia proponeva ricorso per cassazione il Comune di Bari, affidandolo ad un unico motivo.

COGNOME NOME e RAGIONE_SOCIALE restavano intimate.

CONSIDERATO CHE:

Con l’unico motivo di ricorso si deduce violazione o falsa applicazione di norme di diritto ed in particolare dell’art. 63 della L.R. Puglia n. 24 del 2015, dell’art. 3 della Cost. e dell’art. 1 della legge n. 689/1981, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ. Il ricorrente censura la sentenza nella parte in cui attribuisce alla pronuncia della Corte Cost. n. 63/2019 l’introduzione di un principio generale di retroattività della sanzione amministrativa più favorevole. Nella ricostruzione del ricorrente, con la pronuncia citata la Consulta ha sancito l’applicabilità del principio del favor rei , di matrice penalistica, anche alle sanzioni amministrative di natura «punitiva», censurando una specifica disposizione di regime transitorio ( l’ art. 6, comma 2, d.lgs. n. 72/2015) nella parte in cui ha escluso l’applicazione retroattiva della diminuzione delle sanzioni amministrative previste per gli illeciti disciplinati dagli artt. 187bis e ter d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58. Resta, dunque, ferma la piena applicazione dell’art. 1, legge n. 689/81, che dispone l’indiscriminata applicazione irretroattiva delle sanzioni amministrative, anche nel caso di modifiche in mitius (in assenza di disposizioni ad hoc di diritto transitorio che dispongano diversamente). In ogni caso, deve escludersi la natura sostanzialmente penale delle sanzioni amministrative de qua , alla luce dei criteri RAGIONE_SOCIALE.
1.1. Il motivo è fondato. Escluso il riconoscimento di alcun vincolo di matrice convenzionale ovvero costituzionale in ordine alla previsione generalizzata del principio della retroattività della legge più favorevole

(nella quale si sostanzia, nel ragionamento della sentenza impugnata, l’effetto abrogativo della L.R. n. 11 del 2003), da trasporre nel sistema delle sanzioni amministrative, neanche può dirsi sussistente un principio di inderogabilità assoluta della retroattività in mitius anche in materia di sanzioni afflittive non penali. Sul punto, è sufficiente rimettersi a quanto chiarito dalla Corte costituzionale, secondo la quale rispetto a singole sanzioni amministrative che abbiano natura e finalità «punitiva», il complesso dei principi enucleati dalla Corte di Strasburgo a proposito della materia penale – ivi compreso, dunque, il principio di retroattività della lex mitior -potrà estendersi anche a tali sanzioni, nei limiti, tuttavia, dettati dalla stessa Corte costituzionale e dalla Corte EDU. La regola della retroattività in mitius della legge penale (e, quindi, di specifiche sanzioni amministrative con finalità punitiva) «è suscettibile di limitazioni e deroghe legittime sul piano costituzionale, ove sorrette da giustificazioni oggettivamente ragionevoli» (Corte Cost., sentenza n. 236 del 2011). La giurisprudenza costituzionale citata dal Tribunale barese (Corte Cost., sentenza n. 63 del 21.03.2019, punto 6.1.) giunge ad assegnare al principio della retroattività della lex mitior il limite della sua derogabilità.
1.1.1. Del resto, e la questione può ritenersi dirimente, deve escludersi la natura sostanzialmente punitiva della sanzione de qua alla luce dei «criteri RAGIONE_SOCIALE» che, a partire dalla celebre pronuncia della Corte EDU del 1976, RAGIONE_SOCIALE c. Paesi Bassi , sono stati suddivisi in un triplice ordine (e sono peraltro tra loro alternativi, non cumulativi): (a) la qualificazione giuridica formalmente amministrativa dell’illecito; (b) la natura effettiva della violazione, da valutarsi alla luce della struttura della norma (rivolta ad una platea specifica di destinatari) nonché della tipologia degli interessi oggetto di tutela (regolamentazione del mercato alimentare); (c) la natura e il grado di severità della sanzione,
desumibile dallo scopo della sanzione e dalla procedura prevista per la sua adozione (nel caso di specie, si tratta di sanzione non avente scopo retributivo, affidata ad una procedura amministrativa di irrogazione) e dalla sua gravità (nel caso di specie, limitata ad un valore economico contenuto). Cfr. Cass. Sez. 2, Sentenza n. 19030 del 13/06/2022, Rv. 664993 -01.

1.1.2. In definitiva, trattandosi di illecito amministrativo, i principii di legalità, di irretroattività e di divieto di applicazione dell’analogia, di cui all’art. 1 della l. n. 689 del 1981, comportano l’assoggettamento del comportamento considerato alla legge del tempo in cui si è verificato e la conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore, anche se abrogatrice o più favorevole (Cass. sez. 2, 02.03.2023, n. 6295; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 13336 del 28.04.2022, Rv. 664620 -01; Cass. sez. 2 18-6-2019 n. 16322).
1.2. Per scrupolo di completezza, occorre precisare che il giudice delle leggi ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della L.R. Puglia n. 24/2015, poiché lo Stato ha competenza esclusiva in materia di concorrenza: in particolare, tra gli altri, ha dichiarato l’illegittimità degli artt. 9, comma 4, e 13, comma 7, lett. c, che prevedono interventi regolativi degli «orari di apertura e di chiusura» degli esercizi commerciali, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato la legislazione in materia di «tutela della concorrenza» (Corte cost. n. 239 del 2016).
1.2.1. Sulla scorta di questa premessa, con due ordinanze interlocutorie del 30 e del 18 giugno 2020 (rispettivamente, n. 13142 e n. 11808 del 2020), la Corte di cassazione, sezione seconda civile, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 18 della legge della Regione Puglia del 2003, n. 1 (come modificato e integrato

dall’art. 12 della legge della Regione Puglia 7 maggio 2008, n. 5, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 1° agosto 2003, n. 11»). Tale disposizione è stata censurata nelle parti in cui disciplina l’obbligo della chiusura domenicale degli esercizi di vendita al dettaglio e indica le fattispecie in cui è possibile derogarvi. Ponendo limiti e prescrizioni alle aperture domenicali, essa invaderebbe, ad avviso dei giudici rimettenti, la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela della concorrenza», ledendo quindi l’art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, in quanto si porrebbe in contrasto con la previsione della piena liberalizzazione dei giorni di apertura degli esercizi commerciali introdotta dall’art. 3, comma 1, lettera dbis ), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, nella formulazione risultante dalle modifiche ad esso apportate dall’art. 31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214. Norma, questa, a mente della quale «le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni: dbis ), il rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio». I rimettenti, in sostanza, ritengono che il dedotto contrasto tra la disposizione regionale censurata e quella statale evocata comporti l’illegittimità costituzionale della prima sin dal momento del suo ingresso nell’ordinamento e, in particolare, nel
periodo precedente all’entrata in vigore (il 6 dicembre 2011) della menzionata norma statale. In questa prospettiva, l’auspicata declaratoria di illegittimità costituzionale, producendo gli effetti retroattivi di cui agli artt. 136, primo comma, Cost. e 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), inciderebbe anche sulle fattispecie oggetto dei processi a quibus .

1.2.2. Investita, dunque, della questione di legittimità costituzionale la Consulta, con sentenza 30.11.2021, n. 223, ha rigettato l’istanza. Non condividendo la prospettiva dalla quale muovevano le due ordinanze, secondo cui l’evocata norma statale, sopravvenuta nel 2011, costituisce parametro interposto idoneo, ratione temporis , a valutare la legittimità costituzionale di una disciplina legislativa regionale previgente, in quanto risalente a un arco temporale anteriore all’entrata in vigore del parametro stesso, le questioni così prospettate sono state dichiarate non fondate. La Corte costituzionale ha chiarito che, nel caso di successione nel tempo di discipline statali che costituiscono parametro interposto ai fini del riparto di competenza fra Stato e Regioni la valutazione della legittimità costituzionale di una norma regionale non può prescindere dalla considerazione del pertinente quadro normativo statale vigente al momento della sua entrata in vigore ( ex plurimis , sentenze n. 42 del 2021 e n. 5 del 2020). Pertanto, se, come nel caso in esame, nell’esercizio di una competenza esclusiva trasversale, lo Stato in un momento successivo introduce nuove e diverse previsioni, l’antinomia determina unicamente un vizio sopravvenuto di violazione del riparto di competenza tra Stato e Regioni e deve essere esclusa l’illegittimità della norma regionale per il periodo precedente l’insorgenza del vizio stesso.
L’intervento di un nuovo parametro statale, in sostanza, non produce l’illegittimità costituzionale della norma regionale per il suo intero arco di vigenza, ma solo con riguardo al periodo successivo all’entrata in vigore della novella statale (sentenze n. 189 del 2021, n. 70 del 2020 e n. 218 del 2017). Tale conclusione non è scalfita dal rilievo che le ordinanze di rimessione vorrebbero attribuire alla retroattività, sancita dagli artt. 136, primo comma, Cost. e 30, terzo comma, della legge n. 87 del 1953, delle sentenze che pronunciano l’illegittimità di una norma di legge.
In accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata va cassata e, decidendo nel merito, l’opposizione deve essere respinta .

Stante il carattere controverso della questione, anche per gli interventi della Corte costituzionale, le spese dell’intero giudizio sono compensate integralmente.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito rigetta l’opposizione.

Spese integralmente compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Seconda Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.