Sanzione amministrativa: chiarezza e buona fede

Una società ha ricevuto una sanzione amministrativa per aver violato un regolamento di un mercato locale che limitava la vendita di determinati prodotti. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso e confermato la multa, stabilendo che un regolamento che utilizza termini di uso comune è sufficientemente chiaro. Inoltre, ha precisato che lo status di operatore professionale impedisce di invocare la buona fede per giustificare la violazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzione Amministrativa: Quando un Regolamento è Chiaro e la Buona Fede non Basta

La recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un caso emblematico in materia di sanzione amministrativa, chiarendo i confini tra la presunta vaghezza di un regolamento comunale e la responsabilità dell’operatore commerciale. La decisione sottolinea come la professionalità di un soggetto escluda, in linea di massima, la possibilità di invocare la buona fede per giustificare la violazione di norme chiare e basate su un linguaggio comune.

I Fatti: Una Multa in uno Storico Mercato Cittadino

Una società operante nel commercio al dettaglio riceveva da un’amministrazione comunale un’ordinanza di pagamento per una sanzione pecuniaria di 100 euro. Il motivo? La violazione di un regolamento locale che disciplinava l’attività di vendita in uno storico mercato cittadino. Nello specifico, la norma limitava la quantità di “frutta secca” che poteva essere esposta e venduta a un massimo del 20% del totale della merce. Secondo l’accertamento, l’impresa aveva superato tale limite.

L’impresa decideva di impugnare la sanzione, sostenendo che il regolamento fosse vago e non definisse chiaramente i concetti di “frutta secca” e “merce totale in vendita”, né i criteri per calcolare la percentuale. Dopo la conferma della sanzione sia da parte del Giudice di Pace che del Tribunale, la questione è giunta fino alla Corte di Cassazione.

La questione della sanzione amministrativa e la chiarezza della norma

Il cuore della controversia ruotava attorno a due argomenti principali sollevati dalla società ricorrente: la violazione del principio di legalità a causa della presunta indeterminatezza della norma e la mancanza dell’elemento soggettivo della colpa, data l’impossibilità di comprendere appieno il precetto.

La presunta vaghezza del regolamento

Secondo la difesa, l’assenza di definizioni specifiche e di un metodo di calcolo esplicito nel regolamento rendeva la norma inapplicabile, in contrasto con i principi di legalità, tassatività e prevedibilità, fondamentali quando si applica una sanzione amministrativa.

L’esclusione della buona fede

Di conseguenza, l’impresa sosteneva di aver agito in buona fede, in una condizione di ignoranza inevitabile del precetto. In altre parole, non potendo comprendere con certezza cosa fosse richiesto dalla norma, non le si poteva attribuire la colpa per la violazione.

La Decisione della Corte: una sanzione amministrativa legittima

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la legittimità della sanzione. La decisione si fonda su un’analisi chiara sia del testo normativo sia dei principi generali che governano le sanzioni amministrative.

Interpretazione letterale e scopo della norma

I giudici hanno stabilito che il regolamento comunale era sufficientemente chiaro. Lo scopo della norma era preservare il carattere storico e tipico del mercato, dando prevalenza alla vendita di “frutta e verdura fresca” (la regola) rispetto alla “frutta secca” (l’eccezione). I termini utilizzati, secondo la Corte, sono di uso comune e il loro significato letterale non lascia spazio a dubbi interpretativi. Non è necessaria una definizione scientifica o tecnica quando il linguaggio è comprensibile da chiunque.

La responsabilità dell’operatore professionale

La Corte ha inoltre demolito l’argomento della buona fede. Nel campo degli illeciti amministrativi, la colpa si presume. Spetta al trasgressore dimostrare di aver agito senza colpa, provando l’esistenza di elementi eccezionali che lo abbiano indotto a credere, erroneamente, che il suo comportamento fosse lecito. Nel caso di specie, la Corte ha sottolineato che la ricorrente era un’impresa professionale, titolare di più banchi in quel mercato, e non un venditore occasionale. Tale status impone una conoscenza più approfondita delle regole del settore e rende inescusabile l’ignoranza di un regolamento così specifico e pertinente alla sua attività.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si basano sul principio che la legge, e in questo caso un regolamento che integra la fonte primaria, deve essere interpretata secondo il suo significato letterale e la sua finalità. La norma mirava a mantenere un equilibrio merceologico per tutelare l’identità di un luogo specifico. La distinzione tra “frutta fresca” e “frutta secca” è di immediata comprensione. Per quanto riguarda l’elemento soggettivo, la Corte ha ribadito un principio consolidato: l’esimente della buona fede opera solo in presenza di circostanze oggettive e positive che abbiano indotto in errore il trasgressore, cosa che non può essere invocata da un operatore professionale di fronte a una norma chiara nel suo scopo e nel suo dettato letterale.

Le conclusioni

Questa ordinanza riafferma che la chiarezza di una norma non richiede definizioni da vocabolario, ma si basa sulla comprensibilità comune del linguaggio utilizzato, specialmente quando si rivolge a una platea di operatori professionali. Per evitare una sanzione amministrativa, non basta affermare che una norma è poco chiara; è necessario dimostrare un errore scusabile basato su elementi concreti, un onere particolarmente gravoso per chi opera professionalmente in un determinato settore. La decisione serve da monito per tutti gli operatori commerciali: la conoscenza delle normative che regolano la propria attività è un dovere la cui negligenza non può essere facilmente giustificata.

Quando un regolamento comunale può essere considerato sufficientemente chiaro da giustificare una sanzione amministrativa?
Un regolamento è considerato sufficientemente chiaro quando utilizza termini di uso comune e il suo significato letterale, insieme allo scopo della norma, è facilmente comprensibile. Non è necessaria una definizione tecnica o scientifica dei termini se questi sono di immediata percezione, come nel caso della distinzione tra “frutta fresca” e “frutta secca”.

Un operatore commerciale professionale può invocare la buona fede per evitare una sanzione se ritiene una norma poco chiara?
No, di norma non può. La Corte ha chiarito che lo status di “esercente professionale” e “titolare di più banchetti” sulla piazza implica una maggiore conoscenza delle normative di settore. La buona fede può essere invocata solo in presenza di elementi positivi e oggettivi che inducano in errore, una circostanza che è stata esclusa nel caso di un operatore esperto di fronte a un regolamento chiaro.

Come viene valutata la violazione se il regolamento non specifica il metodo di calcolo della percentuale di merce esposta?
La Corte di Cassazione non entra nel merito del metodo di calcolo (es. superficie, numero di prodotti), poiché si tratta di una valutazione di fatto riservata ai giudici dei gradi precedenti (Giudice di Pace e Tribunale). La Corte si limita a confermare che la valutazione fattuale compiuta dal Tribunale, basata su prove documentali e fotografiche, è sufficiente e non può essere riesaminata in sede di legittimità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 913 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 913 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 14/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29640/2022 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME domiciliato presso il suo recapito digitale con indirizzo pec;

-ricorrente-

contro

COMUNE DI BOLZANO, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME domiciliato presso il loro recapito digitale con indirizzo pec

-controricorrente-

per la cassazione della sentenza del Tribunale di Bolzano n. 434/2022, depositata il 5 maggio 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 ottobre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

-Con ordinanza n. 39/2019 del Comune di Bolzano, comunicata in data 20.08.2019, veniva ingiunto alla RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria euro 100,00 per violazione degli artt. 2 lett. a) e 11 c. 1 del Regolamento di INDIRIZZO, approvato con delibera di Consiglio n. 20 del 22.03.2019, perché la “frutta secca’ in vendita avrebbe superato il limite di 20 % della merce totale in esposizione.

Avverso detta ordinanza la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE proponeva ricorso al Giudice di Pace di Bolzano.

Il Comune resisteva chiedendo la conferma dell’ordinanza -ingiunzione.

Il Giudice di Pace di Bolzano, con sentenza depositata in data 10 dicembre 2021, rigettava il ricorso.

-Avverso la sentenza ha interposto appello la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE

Si è costituito il Comune di Bolzano contestando l’impugnativa.

Con sentenza n. 434/2022, depositata il 5 maggio 2022, il Tribunale di Bolzano ha rigettato l’appello.

-La RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

Il Comune di Bolzano si è costituito con controricorso.

-Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.

Entrambe le parti hanno depositato una memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione delle norme di diritto di cui all’art. 1 l. 689/1981, art. 25 co. 2 Cost. e art. 7 CEDU , in relazione all’art. 12 Preleggi per aver il giudice dell’appello ritenuto corretta la sanzione amministrativa

inflitta al ricorrente ‘perché la frutta secca in vendita superava il 20% della merce totale in esposizione’, in base alla norma sanzionatoria di cui al combinato disposto degli artt. 2 co. 1 lett. a) e 12 del Regolamento di INDIRIZZO, che prevede che ‘la frutta secca può essere al massimo il 20% della merce totale in vendita’ ma non definisce i concetti di “frutta secca’, “merce totale in vendita’ e il criterio di quant ificazione/misurazione del 20%, in evidente contrasto con i principi di legalità, tassativitàdeterminatezza e prevedibilità (art. 360 co. 1 n. 3 cod. proc. civ.).
1.1. -Il motivo è infondato.

Il regolamento comunale approvato con la deliberazione del Consiglio comunale di Bolzano n. 20 del 22.3.2016, in base al quale è stata applicata la sanzione oggi contestata assume valore integrativo della fonte primaria (legge provinciale n. 7/2000 e art. 69, comma 1, Disposizioni particolari per il mercato a carattere storico-turistico sito in INDIRIZZO a Bolzano , legge provinciale n. 12/2019, secondo cui « Al fine di preservare la tipicità storica e il particolare valore architettonico e turistico di INDIRIZZO, il Comune di Bolzano stabilisce, tramite apposito regolamento approvato dal Consiglio comunale, in particolare: (…) c) le varie tipologie merceologiche, assicurando la prevalenza della merceologia storica ‘frutta e verdura’ e l’offerta esclusiva in alcuni posteggi -di prodotti agricoli locali di qualità garantita ;»), prevedendo sia il precetto sia la sanzione.
La lettura della norma di cui all’art. 2 del regolamento evidenzia chiaramente -in conformità all’intento di « mantenere e preservare le caratteristiche tipiche del mercato » di ‘INDIRIZZO‘ – la necessità di mantenere un rapporto tra la ‘ frutta secca ‘ e ‘ la frutta e verdura fresca ‘ nei limiti del 20% della merce totale in vendita (« a) 9 banchi di vendita esclusivamente per frutta e verdura fresca (no succhi di frutta e/o verdura; la frutta secca può essere al massimo il 20% della merce totale in vendita) »), ovverosia messa in esposizione sui
banchi; intendendo la normativa dare prevalenza al commercio tradizionale di frutta fresca e verdure onde preservare le caratteristiche tipiche del mercato presente sulla piazza, la vendita di ‘frutta e verdura fresca’ rappresenta la regola mentre la vendita di ‘frutta secca’ costituisce l’eccezione. Va dunque condivisa la lettura offerta dal Tribunale di Bolzano in sede di opposizione, a seguito di pronuncia di uguale tenore da parte del giudice di pace, che ha escluso ogni dubbio sul significato letterale di merce in vendita (offerta quindi all’acquisto degli avventori) e sul concetto di ‘frutta secca’ in contrapposizione a quello di ‘frutta e verdura fresca’, così come sulla percentuale consentita di frutta secca rispetto al totale messo in vendita.
Sul piano dell’istruttoria compiuta, il Tribunale, alla luce delle risultanze documentali acquisite agli atti (accertamento e fascicolo fotografico) ha confermato, con valutazione in fatto non sindacabile in sede di legittimità, che nel caso di specie la frutta secca in vendita superava senz’altro il limite consentito.

2. -Con il secondo motivo di ricorso si prospetta la violazione e falsa applicazione della norma di diritto di cui all’art. 3 l. 689/1981 per aver il giudice dell’appello ritenuto sussistente l’elemento soggettivo, ovvero la coscienza e volontà da parte del ricorrente nel comportamento sanzionato pur non essendo stato possibile adeguarsi ex ante al regolamento, cosi come ex post interpretato dall’amministrazione, in assoluta mancanza di criteri di definizione di frutta secca – la cui definizione scientifica differisce da quella data dall’amministrazione – e di criteri di calcolo per le percentuali ammesse, trattandosi, nella specie, di esempio tipico di ignoranza inevitabile del precetto (art. 360 co. 1 n. 3 cod. proc. civ.).
2.1. -Il motivo è infondato.

Il principio posto dall’art. 3 della legge n. 689 del 1981 secondo il quale, per le violazioni amministrativamente sanzionate, è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, sia essa

dolosa o colposa, postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o della colpa in capo all’agente, sul quale grava, pertanto, l’onere della dimostrazione di aver agito senza colpa (Cass., Sez. VI-2, 18 giugno 2020, n. 11777). Ne deriva che l’esimente della buona fede, applicabile anche all’illecito amministrativo disciplinato dalla legge n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa – al pari di quanto avviene per la responsabilità penale, in materia di contravvenzioni – solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso. (Cass., Sez. II, 11 giugno 2007, n. 13610).
Nel caso di specie, il Tribunale ha fornito una chiara interpretazione del regolamento sulla base del significato letterale delle espressioni contenute nel testo (nozioni di frutta secca e di merce in vendita, nonché di percentuale della merce totale in vendita), negando ogni dubbio circa la sua comprensibilità, tanto più, come osservato nella pronuncia, che il ricorrente risulta essere esercente professionale e titolare di più banchetti sulla piazza ove è stata comminata la sanzione e non occasionale venditore, così da escludere il rilievo della buona fede.
-Con il terzo motivo di ricorso si deduce nullità della sentenza per motivazione apparente, contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili e motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 c.c. nonché art. 437 cod. proc. civ. in merito alla prova dell’illecito amministrativo per la totale incertezza circa il criterio di calcolo – ovvero la variabile di calcolo dato che l’intimato nella propria comparsa di costituzione in appello dichiarava che
l’amministrazione prendesse in considerazione le singole unità di prodotti (‘vuole dire che, ogni 100 prodotti di frutta fresca, solo 20 possono essere di frutta secca’) , mentre la sentenza n. 401/2022 del Tribunale di Bolzano, invocata per relationem , riporta dichiarazioni testimoniali che confermano accertamenti sulla superficie totale occupata di merce e non sulla quantità di prodotti (art. 360 co. 1 n. 4 cod. proc. civ.).

3.1. -Il motivo è inammissibile.

Non sussiste alcuna violazione del minimo costituzionale mentre la parte mira surrettiziamente a ottenere una rivalutazione del merito a fronte di una ipotesi di ‘ doppia conforme ‘ che impedisce l’ammissibilità della censura di omesso esame di fatti decisivi in mancanza di una diversità di argomenti tra i due gradi di giudizio di merito (Cass., Sez. III, 28 febbraio 2023, n. 5947).

4. -Il ricorso va dunque rigettato.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115 del 2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 400,00 per compensi, oltre ad euro 100,00 per esborsi e agli accessori di legge nella misura del 15%.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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