Sanzione amministrativa: chiarezza della norma basta

Una società ha ricevuto una sanzione amministrativa da un Comune per aver violato un regolamento che limitava la vendita di certi beni al 20% della merce esposta. La società ha impugnato la sanzione, sostenendo che la norma fosse poco chiara. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, affermando che i termini usati nel regolamento erano sufficientemente comprensibili per un operatore professionale e che la colpa si presume. La sanzione amministrativa è stata quindi confermata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzione Amministrativa: quando la norma è abbastanza chiara per punire?

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per cittadini e imprese: fino a che punto una norma deve essere dettagliata per poter giustificare una sanzione amministrativa? Il caso analizzato riguarda un esercente multato per aver violato un regolamento comunale che imponeva limiti quantitativi su determinate merci. La decisione chiarisce importanti principi sulla prevedibilità della legge e sulla presunzione di colpa.

I fatti del caso: una questione di percentuali

Una società che gestiva un banco in un mercato storico cittadino veniva sanzionata dalla Polizia Municipale. Il motivo? Aver esposto per la vendita una quantità di frutta secca superiore al limite del 20% del totale della merce, come previsto da un regolamento comunale volto a preservare la tipicità del mercato, favorendo la vendita di frutta e verdura fresca. L’esercente, dopo aver perso sia davanti al Giudice di Pace che in appello presso il Tribunale, ha proposto ricorso in Cassazione, lamentando la scarsa chiarezza della normativa.

Le argomentazioni del ricorrente

L’esercente ha basato il suo ricorso su tre motivi principali:
1. Violazione del principio di legalità: Si sosteneva che il regolamento fosse troppo vago. Non definiva in modo preciso cosa si intendesse per “frutta secca”, “merce totale in vendita” e, soprattutto, non specificava il criterio per misurare il superamento del 20%. Questa indeterminatezza, a dire del ricorrente, rendeva la sanzione imprevedibile e illegittima.
2. Mancanza dell’elemento soggettivo: Il ricorrente affermava di aver agito in buona fede, data l’impossibilità di adeguarsi a una norma così poco chiara. L’assenza di criteri di calcolo avrebbe reso l’errore inevitabile, escludendo quindi la colpa.
3. Motivazione apparente della sentenza d’appello: Infine, si contestava la sentenza del Tribunale, ritenendola contraddittoria e incomprensibile riguardo alla prova della violazione.

La decisione sulla sanzione amministrativa e i principi in gioco

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la legittimità della sanzione amministrativa. La decisione si fonda su un’attenta analisi dei doveri di un operatore professionale e dei limiti del sindacato di legittimità.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha smontato punto per punto le argomentazioni del ricorrente.

Per quanto riguarda il primo motivo, i giudici hanno stabilito che il regolamento comunale, pur non essendo iper-dettagliato, era sufficientemente chiaro. I termini “frutta secca” e “merce totale in vendita” (intesa come quella esposta sui banchi) sono di uso comune e facilmente comprensibili. La norma mirava chiaramente a far prevalere la vendita di prodotti freschi, relegando la frutta secca a un ruolo minoritario. Pertanto, il principio di legalità e determinatezza non era stato violato.

In merito al secondo motivo, la Corte ha ribadito un principio consolidato: nelle violazioni amministrative, la colpa è presunta. Spetta a chi ha commesso l’infrazione dimostrare di aver agito senza colpa, provando la propria buona fede. In questo caso, essendo la società un venditore professionale e non occasionale, non poteva invocare l’ignoranza o l’incertezza della norma come scusante. Un operatore del settore ha il dovere di conoscere e interpretare le regole che disciplinano la sua attività.

Infine, il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile. Essendo le sentenze del Giudice di Pace e del Tribunale giunte alla medesima conclusione (“doppia conforme”), il ricorso in Cassazione non poteva contestare la valutazione dei fatti (come l’effettivo superamento della percentuale), ma solo eventuali errori di diritto, che la Corte non ha ravvisato. Il ricorrente, secondo i giudici, stava surrettiziamente tentando di ottenere una nuova valutazione del merito della vicenda, cosa non permessa in sede di legittimità.

Conclusioni

Questa ordinanza offre spunti importanti. In primo luogo, conferma che una norma non deve essere eccessivamente dettagliata per essere valida; è sufficiente che il suo contenuto sia comprensibile per il destinatario medio, soprattutto se si tratta di un operatore professionale. In secondo luogo, rafforza il principio della presunzione di colpa in materia di sanzioni amministrative: non basta affermare di essere in buona fede, ma occorre fornire la prova di un errore inevitabile, un onere particolarmente gravoso per chi svolge un’attività commerciale. Per le imprese, la lezione è chiara: è fondamentale conoscere a fondo non solo le leggi nazionali, ma anche i regolamenti locali che disciplinano la propria attività, poiché l’ignoranza o l’errata interpretazione difficilmente potranno essere usate come scudo contro una sanzione.

Quando un regolamento è considerato sufficientemente chiaro per giustificare una sanzione amministrativa?
Un regolamento è considerato sufficientemente chiaro quando i termini utilizzati, pur non essendo definiti in modo scientifico, sono di comune comprensione e permettono al destinatario, specialmente se è un operatore professionale del settore, di comprendere il precetto e la condotta vietata.

È possibile evitare una sanzione amministrativa sostenendo di aver agito in buona fede?
No, non è sufficiente. Nelle violazioni amministrative la colpa è presunta. Per escludere la responsabilità, l’autore della violazione deve dimostrare di aver agito in buona fede a causa di un errore inevitabile e di aver fatto tutto il possibile per conformarsi alla legge, un onere probatorio particolarmente difficile da assolvere.

Cosa succede se un regolamento non specifica il criterio esatto per calcolare una violazione (es. una percentuale)?
Se la norma è comunque chiara nel suo scopo e nel suo significato letterale (ad esempio, limitare una categoria di merce esposta rispetto al totale), spetta al giudice di merito interpretarla e valutare in fatto se la violazione è avvenuta. L’assenza di un criterio di calcolo esplicito non rende automaticamente la norma inapplicabile o la sanzione illegittima, specialmente se il superamento del limite è palese.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 914 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 914 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 14/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2699/2023 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME domiciliato presso il suo recapito digitale con indirizzo pec;

-ricorrente-

contro

COMUNE DI BOLZANO, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME domiciliato presso il loro recapito digitale con indirizzo pec;

-controricorrente-

per la cassazione della sentenza del Tribunale di Bolzano n. 578/2022 depositata il 16 giugno 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 ottobre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

-Con verbale di contestazione prot. nr. 31/ann. – Reg. Nr. 4071/P d ell’ 8/04/2019 – 17827/19, gli Agenti di Polizia Municipale contestavano alla RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE la violazione degli art. 2 lett. a) e art. 11 comma 1 del Regolamento di INDIRIZZO, delibera Consiglio Comunale n. 20 del 22/03/2016, perché la “frutta secca’ in vendita avrebbe superato il limite di 20 % della merce totale in esposizione. Con ordinanza n. 34/2019, comunicata in data 20/08/2019, veniva ingiunto alla società, per violazione degli artt. 2 lett. a) e 11 c. 1 del Regolamento di INDIRIZZO, il pagamento della sanzione determinata in complessivi € 106,00.
Avverso detta ordinanza la COGNOME proponeva ricorso al Giudice di pace di Bolzano.

Il Comune resisteva chiedendo la conferma dell’ordinanza -ingiunzione.

Il Giudice di pace di Bolzano, con sentenza depositata in data 10 dicembre 2021, rigettava il ricorso.

-Avverso la sentenza ha interposto appello la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE

Si è costituito il Comune di Bolzano contestando l’impugnativa e domandando la conferma della sentenza.

Con sentenza n. 578/2022, depositata il 16 giugno 2022, il Tribunale di Bolzano ha rigettato l’appello.

-La RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

Il Comune di Bolzano si è costituito con controricorso.

-Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.

Il Comune di Bolzano ha depositato una memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione delle norme di diritto di cui all’art. 1 L. 689/1981, art. 25 co. 2 Cost. e art. 7 CEDU, in relazione all’art. 12 Preleggi per aver il giudice dell’appello ritenuto corretta la sanzione amministrativa inflitta al ricorrente ‘perché la frutta secca in vendita superava il 20% della merce totale in esp osizione’, in base alla norma sanzionatoria di cui al combinato disposto artt. 2 co. 1 lett. a) e 12 del Regolamento di INDIRIZZO Bolzano, che prevede che ‘la frutta secca può essere al massimo il 20% della merce totale in vendita’ ma non definisce i con cetti di “frutta secca’, “merce totale in vendita’ e il criterio di quantificazione/misurazione del 20%, in evidente contrasto con i principi di legalità, tassatività-determinatezza e prevedibilità (art. 360 co. 1 n. 3 cod. proc. civ.).
1.1. -Il motivo è infondato.

Il regolamento comunale approvato con la deliberazione del Consiglio comunale di Bolzano n. 20 del 22.3.2016, in base al quale è stata applicata la sanzione oggi contestata assume valore integrativo della fonte primaria (legge provinciale n. 7/2000 e art. 69, comma 1, Disposizioni particolari per il mercato a carattere storico-turistico sito in INDIRIZZO a Bolzano , legge provinciale n. 12/2019, secondo cui « Al fine di preservare la tipicità storica e il particolare valore architettonico e turistico di INDIRIZZO, il Comune di Bolzano stabilisce, tramite apposito regolamento approvato dal Consiglio comunale, in particolare: (…) c) le varie tipologie merceologiche, assicurando la prevalenza della merceologia storica ‘frutta e verdura’ e l’offert a esclusiva -in alcuni posteggi -di prodotti agricoli locali di qualità garantita ;»), prevedendo sia il precetto sia la sanzione.
La lettura della norma di cui all’art. 2 del regolamento evidenzia chiaramente -in conformità all’intento di « mantenere e preservare le caratteristiche tipiche del mercato » di ‘INDIRIZZO‘ la necessità

di mantenere un rapporto tra la ‘frutta secca’ e ‘la frutta e verdura fresca’ nei limiti del 20% della merce totale in vendita (« a) 9 banchi di vendita esclusivamente per frutta e verdura fresca (no succhi di frutta e/o verdura; la frutta secca può essere al massimo il 20% della merce totale in vendita) »), ovverosia messa in esposizione sui banchi; intendendo la normativa dare prevalenza al commercio tradizionale di frutta fresca e verdure onde preservare le caratteristiche tipiche del mercato presente sulla piazza, la vendita di ‘frutta e verdura fresca’ rappresenta la regola mentre la vendita di ‘frutta secca’ costituisce l’eccezione. Va dunque condivisa la lettura offerta dal Tribunale di Bolzano in sede di opposizione, a seguito di pronuncia di uguale tenore da parte del giudice di pace, che ha escluso ogni dubbio sul significato letterale di merce in vendita (offerta quindi all’acquisto degli avventori) e sul concetto di ‘frutta secca’ in contrapposizione a quello di ‘frutta e verdura fresca’, così come sulla percentuale consentita di frutta secca rispetto al totale messo in vendita.
Sul piano dell’istruttoria compiuta, il Tribunale, alla luce delle risultanze documentali acquisite agli atti (accertamento e fascicolo fotografico) ha confermato, con valutazione in fatto non sindacabile in sede di legittimità, che nel caso di specie la frutta secca in vendita superava senz’altro il limite consentito.

2. -Con il secondo motivo di ricorso si prospetta la violazione e falsa applicazione della norma di diritto di cui all’art. 3 L. 689/1981 per aver il giudice dell’appello ritenuto sussistente l’elemento soggettivo ovvero la coscienza e volontà da parte del ricorrente nel comportamento sanzionato pur non essendo stato possibile adeguarsi ex ante al regolamento, cosi come ex post interpretato dall’amministrazione, in assoluta mancanza di criteri di definizione di frutta secca – la cui definizione scientifica differisce da quella data dall’amministrazione – e di criteri di calcolo per le percentuali
ammesse, trattandosi, nella specie, di esempio tipico di ignoranza inevitabile del precetto (art. 360 co. 1 n. 3 cod. proc. civ.).

2.1. -Il motivo è infondato.

Il principio posto dall’art. 3 della legge n. 689 del 1981 secondo il quale, per le violazioni amministrativamente sanzionate, è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, sia essa dolosa o colposa, postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o della colpa in capo all’agente, sul quale grava, pertanto, l’onere della dimostrazione di aver agito senza colpa (Cass., Sez. VI-2, 18 giugno 2020, n. 11777). Ne deriva che l’esimente della buona fede, applicabile anche all’illecito amministrativo disciplinato dalla legge n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa – al pari di quanto avviene per la responsabilità penale, in materia di contravvenzioni – solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso. (Cass., Sez. II, 11 giugno 2007, n. 13610).
Nel caso di specie, il Tribunale ha fornito una chiara interpretazione del regolamento sulla base del significato letterale delle espressioni contenute nel testo (nozioni di frutta secca e di merce in vendita, nonché di percentuale della merce totale in vendita), negando ogni dubbio circa la sua comprensibilità, tanto più, come osservato nella pronuncia, che la società in questione non è un occasionale venditore, così da escludere il rilievo della buona fede.

-Con il terzo motivo di ricorso si deduce la nullità della sentenza per motivazione apparente, contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili e motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile in relazione alla violazione e falsa applicazione

dell’art. 2697 c.c. nonché art. 437 cod. proc. civ. in merito alla prova dell’illecito amministrativo per la totale incertezza circa il criterio di calcolo – ovvero la variabile di calcolo dato che l’intimato nella propria comparsa di costituzione in appello dichiarava che l’amministrazione prendesse in considerazione le singole unità di prodotti (‘vuole dire che, ogni 100 prodotti di frutta fresca, solo 20 possono essere di frutta secca’), mentre la sentenza n. 401/2022 del Tribunale di Bolzano, invocata per relationem , riporta dichiarazioni testimoniali che confermano accertamenti sulla superficie totale occupata di merce e non sulla quantità di prodotti (art. 360 co. 1 n. 4 cod. proc. civ.).
3.1. -Il motivo è inammissibile.

Non sussiste alcuna violazione del minimo costituzionale mentre la parte mira surrettiziamente a ottenere una rivalutazione del merito a fronte di una ipotesi di ‘doppia conforme’ che impedisce l’ammissibilità della censura di omesso esame di fatti decisivi in mancanza di una diversità di argomenti tra i due gradi di giudizio di merito (Cass., Sez. III, 28 febbraio 2023, n. 5947).

-Il ricorso va dunque rigettato.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115 del 2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 400,00 per compensi, oltre ad euro 100,00 per esborsi e agli accessori di legge nella misura del 15%.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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