Sanzione amministrativa: chiarezza del regolamento

Un’impresa individuale ha ricevuto una sanzione amministrativa per aver violato un regolamento comunale che limita la vendita di frutta secca al 20% del totale della merce esposta in un mercato storico. La società ha impugnato la sanzione sostenendo che il regolamento fosse vago e incomprensibile. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, affermando che i termini del regolamento erano sufficientemente chiari e che, in materia di illeciti amministrativi, la colpa è presunta, rendendo difficile invocare la buona fede, specialmente per un operatore professionale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzione amministrativa: quando un regolamento è sufficientemente chiaro?

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un caso interessante relativo a una sanzione amministrativa inflitta a un commerciante per la violazione di un regolamento comunale. La decisione chiarisce importanti principi sulla determinatezza delle norme amministrative e sulla presunzione di colpa, specialmente quando l’autore della violazione è un operatore professionale. Analizziamo insieme i dettagli di questa vicenda.

I fatti del caso

Un’impresa individuale che gestiva una bancarella in un mercato storico di una nota città del nord Italia veniva multata dalla Polizia Municipale. Il motivo? Aver superato il limite del 20% di “frutta secca” rispetto alla merce totale esposta, come previsto dal Regolamento comunale per la tutela del carattere storico del mercato. Tale regolamento mirava a garantire la prevalenza di “frutta e verdura fresca”, prodotto tipico di quella piazza.

L’impresa si opponeva alla sanzione, prima davanti al Giudice di Pace e poi in appello al Tribunale, ma entrambi i ricorsi venivano respinti. Non arrendendosi, il commerciante decideva di portare il caso fino alla Corte di Cassazione, lamentando la presunta vaghezza della normativa comunale.

I motivi del ricorso in Cassazione

Il ricorrente basava la sua difesa su tre argomenti principali:

1. Violazione del principio di legalità: Il regolamento era accusato di essere indeterminato e imprevedibile, poiché non definiva chiaramente cosa si intendesse per “frutta secca” e “merce totale in vendita”, né specificava il criterio per calcolare il 20%. Questo, secondo la difesa, rendeva la norma illegittima.
2. Mancanza dell’elemento soggettivo: Il commerciante sosteneva di aver agito in buona fede, data l’impossibilità di adeguarsi a una regola così poco chiara. Si trattava, a suo dire, di un caso di ignoranza inevitabile della legge.
3. Motivazione apparente della sentenza d’appello: Infine, si contestava la sentenza del Tribunale per essere contraddittoria, soprattutto riguardo ai criteri di accertamento utilizzati (se basati sul numero di prodotti o sulla superficie occupata).

L’analisi della Corte sulla sanzione amministrativa

La Corte di Cassazione ha rigettato tutti i motivi del ricorso, confermando la legittimità della sanzione amministrativa. La Corte ha chiarito che non è necessario che una norma definisca ogni singolo termine, se il suo significato può essere desunto dal linguaggio comune e dal contesto normativo.

La chiarezza del regolamento

I giudici hanno sottolineato che lo scopo del regolamento era preservare le caratteristiche tipiche del mercato. In questo contesto, la distinzione tra “frutta secca” e “frutta e verdura fresca” è di immediata comprensione. L’intento del legislatore locale era chiaro: la frutta fresca è la regola, la frutta secca l’eccezione contingentata. Pertanto, l’assenza di definizioni specifiche non rendeva la norma ambigua o inapplicabile.

L’esclusione della buona fede

Per quanto riguarda la buona fede, la Corte ha ribadito un principio fondamentale: nelle violazioni amministrative, la colpa si presume. Spetta al trasgressore dimostrare di aver agito senza colpa, provando che la sua ignoranza della legge era inevitabile. In questo caso, essendo il ricorrente un operatore professionale con più banchi in quella stessa piazza, non poteva sostenere di non aver compreso una regola così basilare per la sua attività. La professionalità impone un dovere di diligenza e conoscenza delle norme che regolano il proprio settore.

L’inammissibilità della censura sulla motivazione

L’ultimo motivo è stato dichiarato inammissibile. La Corte ha rilevato che, essendoci una “doppia conforme” (decisioni identiche in primo e secondo grado), la critica alla motivazione era un tentativo mascherato di ottenere un riesame dei fatti, cosa preclusa nel giudizio di legittimità.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla prevalenza del significato letterale e dello scopo della norma. Il regolamento comunale, pur non essendo una legge statale, integra la fonte primaria e deve essere interpretato in modo logico e coerente con la sua finalità. L’obiettivo di tutelare il carattere storico-turistico del mercato giustifica pienamente la limitazione imposta, e i termini utilizzati sono sufficientemente chiari per un destinatario che opera professionalmente in quel contesto. La presunzione di colpa, prevista dall’art. 3 della L. 689/1981, non è stata superata, poiché il ricorrente non ha fornito elementi positivi idonei a dimostrare un errore incolpevole sulla liceità della propria condotta.

Le conclusioni

La decisione rafforza la validità dei regolamenti locali anche quando non contengono definizioni da vocabolario, a patto che il loro significato sia desumibile dal senso comune e dalla finalità della norma. Per gli operatori professionali, l’onere della prova per dimostrare la buona fede in caso di sanzione amministrativa è particolarmente gravoso. Questa ordinanza serve da monito: la professionalità richiede una conoscenza approfondita delle regole del gioco, e l’ignoranza, salvo casi eccezionali, non è una scusante valida.

Un regolamento comunale deve definire ogni singolo termine per essere considerato valido?
No. Secondo la Corte, non è necessaria una definizione specifica se i termini utilizzati, come “frutta secca” o “merce in vendita”, hanno un significato letterale chiaro e comprensibile nel contesto dello scopo della norma, che in questo caso era la tutela di un mercato storico.

È possibile evitare una sanzione amministrativa sostenendo di non aver compreso la regola?
È molto difficile, specialmente per un operatore professionale. La legge presume la colpa (negligenza) e spetta a chi ha commesso la violazione dimostrare di aver fatto tutto il possibile per rispettare la legge e che la sua ignoranza era inevitabile. La professionalità, secondo la Corte, esclude la rilevanza della buona fede in questo caso.

Come viene accertata la violazione se il regolamento non specifica il metodo di calcolo?
La Corte non entra nel merito del metodo di calcolo specifico, ma conferma la valutazione dei giudici precedenti basata sulle prove acquisite (come accertamenti e fotografie). Si ritiene sufficiente dimostrare che il limite sia stato superato, e la mancanza di un criterio di calcolo esplicito nel regolamento non rende la norma inapplicabile se la violazione è evidente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 912 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 912 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 14/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27297/2022 R.G. proposto da :

IMPRESA INDIVIDUALE COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME domiciliata presso il suo recapito digitale con indirizzo pec;

-ricorrente-

contro

COMUNE DI BOLZANO, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME domiciliato presso il loro recapito digitale con indirizzo pec;

-controricorrente-

per la cassazione della sentenza del Tribunale di Bolzano n. 401/2022, depositata il 22 aprile 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 ottobre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

-Con verbale di contestazione prot. nr. 28 ann.-Reg.Nr. 4072/P d ell’ 8.04.2019 – 17834/19 a carico della impresa individuale COGNOME gli Agenti di Polizia Municipale contestavano la violazione degli art. 2 lett. a) e art. 11 comma 1 del Regolamento di INDIRIZZO, delibera Consiglio Comunale n. 20 del 22.03.2016, perché la “frutta secca’ in vendita avrebbe superato il limite di 20 % della merce totale in esposizione. Previo annullamento in autotutela dell’ordinanza ingiunzione a carico di sogge tto diverso, con ordinanza n. 47/2019 del 24.10.2019, veniva ingiunto all’Impresa Individuale RAGIONE_SOCIALE per violazione degli artt. 2 lett. a) e 11 c. 1 del Regolamento di INDIRIZZO, il pagamento della sanzione determinata in complessivi euro 100,00, oltre alle spese di euro 6,00 entro 30 giorni.
Avverso detta ordinanza l’impresa individuale COGNOME Ali proponeva ricorso.

Il Giudice di Pace di Bolzano, con sentenza n. 171/2021, depositata in data 28 luglio 2021, rigettava il ricorso, confermando la sanzione amministrativa.

NOME proponeva appello.

Si costituiva ritualmente il Comune di Bolzano chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

Con sentenza n. 401/2022, pubblicata il 22 aprile 2022, il Tribunale di Bolzano ha rigettato l’appello .

NOME ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

Il Comune di Bolzano si è costituito con controricorso.

-Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.

Il Comune di Bolzano ha depositato una memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione delle norme di diritto di cui all’art. 1 L. 689/1981, art. 25 co. 2 Cost. e art. 7 CEDU, in relazione all’art. 12 Preleggi per aver il giudice dell’appello ritenuto corretta la sanzione ammin istrativa inflitta al ricorrente ‘perché la frutta secca in vendita superava il 20% della merce totale in esposizione’, in base alla norma sanzionatoria di cui al combinato disposto artt. 2 co. 1 lett. a) e 12 del Regolamento di INDIRIZZO Bolzano, che pr evede che ‘la frutta secca può essere al massimo il 20% della merce totale in vendita’ ma non definisce i concetti di “frutta secca’, “merce totale in vendita’ e il criterio di quantificazione/misurazione del 20%, in evidente contrasto con i principi di legalità, tassatività-determinatezza e prevedibilità (art. 360 co. 1 n. 3 cod. proc. civ.).
1.1. -Il motivo è infondato.

Il regolamento comunale approvato con la deliberazione del Consiglio comunale di Bolzano n. 20 del 22.3.2016, in base al quale è stata applicata la sanzione oggi contestata assume valore integrativo della fonte primaria (legge provinciale n. 7/2000 e art. 69, comma 1, Disposizioni particolari per il mercato a carattere storico-turistico sito in INDIRIZZO a Bolzano , legge provinciale n. 12/2019, secondo cui « Al fine di preservare la tipicità storica e il particolare valore architettonico e turistico di INDIRIZZO, il Comune di Bolzano stabilisce, tramite apposito regolamento approvato dal Consiglio comunale, in particolare: (…) c) le varie tipologie merceologiche, assicurando la prevalenza della merceologia storica ‘frutta e verdura’ e l’offerta esclusiva in alcuni posteggi -di prodotti agricoli locali di qualità garantita ;»), prevedendo sia il precetto sia la sanzione.
La lettura della norma di cui all’art. 2 del regolamento evidenzia chiaramente -in conformità all’intento di « mantenere e preservare le caratteristiche tipiche del mercato » di ‘INDIRIZZO‘ – la necessità di mantenere un rapporto tra la ‘ frutta secca ‘ e ‘ la frutta e verdura

fresca ‘ nei limiti del 20% della merce totale in vendita (« a) 9 banchi di vendita esclusivamente per frutta e verdura fresca (no succhi di frutta e/o verdura; la frutta secca può essere al massimo il 20% della merce totale in vendita) »), ovverosia messa in esposizione sui banchi; intendendo la normativa dare prevalenza al commercio tradizionale di frutta fresca e verdure onde preservare le caratteristiche tipiche del mercato presente sulla piazza, la vendita di ‘ frutta e verdura fresca ‘ rappresenta la regola mentre la vendita di ‘ frutta secca ‘ costituisce l’eccezione. Va dunque condivisa la lettura offerta dal Tribunale di Bolzano in sede di opposizione, a seguito di pronuncia di uguale tenore da parte del giudice di pace, che ha escluso ogni dubbio sul significato letterale di merce in vendita (offerta quindi all’acquisto degli avventori) e sul concetto di ‘ frutta secca ‘ in contrapposizione a quello di ‘ frutta e verdura fresca ‘ , così come sulla percentuale consentita di frutta secca rispetto al totale messo in vendita.
Sul piano dell’istruttoria compiuta, il Tribunale, alla luce delle risultanze documentali acquisite agli atti (accertamento e fascicolo fotografico) ha confermato, con valutazione in fatto non sindacabile in sede di legittimità, che nel caso di specie la frutta secca in vendita superava senz’altro il limite consentito.

2. -Con il secondo motivo di ricorso si prospetta la violazione e falsa applicazione della norma di diritto di cui all’art. 3 L. 689/1981 per aver il giudice dell’appello ritenuto sussistente l’elemento soggettivo ovvero la coscienza e volontà da parte del ricorrente nel comportamento sanzionato pur non essendo stato possibile adeguarsi ex ante al regolamento, cosi come ex post interpretato dall’amministrazione, in assoluta mancanza di criteri di definizione di frutta secca – la cui definizione scientifica differisce da quella data dall’amministrazione – e di criteri di calcolo per le percentuali ammesse, trattandosi, nella specie, di esempio tipico di ignoranza inevitabile del precetto (art. 360 co. 1 n. 3 cod. proc. civ.).
2.1. -Il motivo è infondato.

Il principio posto dall’art. 3 della legge n. 689 del 1981 secondo il quale, per le violazioni amministrativamente sanzionate, è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, sia essa dolosa o colposa, postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o della colpa in capo all’agente, sul quale grava, pertanto, l’onere della dimostrazione di aver agito senza colpa (Cass., Sez. VI-2, 18 giugno 2020, n. 11777). Ne deriva che l’esimente della buona fede, applicabile anche all’illecito amministrativo disciplinato dalla legge n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa – al pari di quanto avviene per la responsabilità penale, in materia di contravvenzioni – solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso. (Cass., Sez. II, 11 giugno 2007, n. 13610).
Nel caso di specie, il Tribunale ha fornito una chiara interpretazione del regolamento sulla base del significato letterale delle espressioni contenute nel testo (nozioni di frutta secca e di merce in vendita, nonché di percentuale della merce totale in vendita), negando ogni dubbio circa la sua comprensibilità, tanto più, come osservato nella pronuncia, che il ricorrente risulta essere esercente professionale e titolare di più banchetti sulla piazza ove è stata comminata la sanzione e non occasionale venditore, così da escludere il rilievo della buona fede.
-Con il terzo motivo di ricorso si deduce nullità della sentenza per motivazione apparente, contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili e motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile in relazione alla violazione e falsa applicazione

dell’art. 2697 c.c. nonché art. 437 cod. proc. civ. in merito alla prova dell’illecito amministrativo per la totale incertezza circa il criterio di calcolo – ovvero la variabile di calcolo dato che l’intimato nella propria comparsa di costituzione in appello dichiarava che l’amministrazione prendesse in considerazione le singole unità di prodotti (‘vuole dire che, ogni 100 prodotti di frutta fresca, solo 20 possono essere di frutta secca’) , mentre gli agenti accertatori sentiti come testimoni dichiaravano di aver verificato tramite la foto da loro scattata la superficie totale occupata di merce (art. 360 co. 1 n. 4 cod. proc. civ.).
3.1. -Il motivo è inammissibile.

Non sussiste alcuna violazione del minimo costituzionale mentre la parte mira surrettiziamente a ottenere una rivalutazione del merito a fronte di una ipotesi di ‘doppia conforme’ che impedisce l’ammissibilità della censura di omesso esame di fatti decisivi in mancanza di una diversità di argomenti tra i due gradi di giudizio di merito (Cass., Sez. III, 28 febbraio 2023, n. 5947).

4. -Il ricorso va dunque rigettato.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115 del 2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 400,00 per compensi, oltre ad euro 100,00 per esborsi e agli accessori di legge nella misura del 15%.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115 del 2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del

ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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