Sanzione amministrativa cava: quando si applica?

Una società estrattiva riceve una pesante sanzione amministrativa cava per aver scavato oltre i limiti autorizzati. La Cassazione conferma la sanzione, chiarendo che scavare fuori dal perimetro equivale a un’attività in totale assenza di autorizzazione (art. 19 L.R. FVG 35/1986) e non una semplice difformità (art. 20). La successiva autorizzazione non ha effetto sanante e la colpa si presume.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzione amministrativa cava: cosa succede se si scava oltre i limiti?

L’attività estrattiva è un settore rigidamente regolamentato, dove il rispetto delle autorizzazioni è fondamentale. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un caso emblematico, chiarendo le pesanti conseguenze per chi supera i limiti spaziali concessi. La decisione verte sulla corretta qualificazione dell’illecito e sulla conseguente applicazione di una pesante sanzione amministrativa cava, offrendo spunti cruciali per gli operatori del settore.

Il caso: un’escavazione “troppo profonda”

Una società, titolare di un’autorizzazione per l’estrazione in una cava suddivisa in lotti quinquennali, veniva sanzionata dalla Regione per aver violato la normativa di settore. In particolare, durante le attività relative al terzo lotto autorizzato, la società aveva scavato al di sotto della quota massima consentita (30 metri sul livello del mare) e al di fuori del perimetro designato, invadendo aree destinate a un lotto successivo, non ancora autorizzato.

La Regione emetteva un’ordinanza ingiunzione per oltre un milione di euro. La Corte d’Appello, pur riducendo parzialmente l’importo, confermava la natura dell’illecito: non una semplice difformità rispetto all’autorizzazione esistente, ma un’attività svolta in totale assenza di titolo autorizzativo. La società e il suo rappresentante legale ricorrevano quindi in Cassazione.

Sanzione amministrativa cava: assenza o difformità dall’autorizzazione?

Il cuore della controversia legale risiedeva nella distinzione tra due diverse fattispecie di illecito previste dalla legge regionale:
Art. 19: Sanziona l’esercizio di attività estrattiva in assenza* di autorizzazione.
Art. 20: Sanziona la violazione delle condizioni e prescrizioni stabilite nell’autorizzazione* (quindi una mera difformità).

I ricorrenti sostenevano che, essendo titolari di un’autorizzazione per il lotto e di un progetto generale approvato, la loro condotta dovesse essere inquadrata come una semplice difformità (art. 20), con sanzioni meno severe. Inoltre, ritenevano che l’autorizzazione per il lotto successivo, ottenuta dopo la contestazione, avesse una sorta di effetto sanante.

La chiarezza della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto categoricamente questa tesi. L’autorizzazione alla coltivazione di una cava è rilasciata con preciso riferimento a un’area ben determinata nei suoi limiti spaziali, sia di superficie (estensione) che di altezza (profondità). Qualsiasi attività estrattiva condotta al di fuori di questo perimetro tridimensionale è, per definizione, priva di autorizzazione.

In altre parole, lo sconfinamento orizzontale o verticale non è una mera inosservanza delle prescrizioni, ma equivale a svolgere un’attività completamente diversa da quella autorizzata, ricadendo così nella più grave ipotesi dell’assenza di titolo.

L’onere della prova e la presunzione di colpa

Un altro motivo di ricorso riguardava l’elemento soggettivo dell’illecito. I ricorrenti sostenevano che l’Amministrazione avrebbe dovuto provare il dolo o la colpa, e che l’esistenza di un progetto generale approvato li avesse indotti a un legittimo affidamento. Anche su questo punto, la Cassazione è stata netta. In materia di sanzioni amministrative, vige il principio della presunzione di colpa (art. 3, L. 689/1981). Spetta al trasgressore dimostrare di aver agito senza colpa, provando, ad esempio, un errore inevitabile. La semplice esistenza di un progetto generale non è sufficiente, poiché ogni lotto di coltivazione richiedeva una specifica e puntuale autorizzazione.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha rigettato il ricorso basandosi su principi consolidati. Ha ribadito che l’autorizzazione estrattiva definisce con precisione i confini spaziali (superficie e profondità) dell’attività lecita. Superare tali confini significa operare in un’area per la quale non si possiede alcun titolo, integrando così l’ipotesi di attività in assenza di autorizzazione (art. 19 della legge regionale) e non di mera difformità (art. 20).

Inoltre, la Corte ha specificato che l’autorizzazione successiva per il quarto lotto non poteva avere alcun effetto sanante. Anzi, il fatto che tale nuovo provvedimento detrattasse la quantità di materiale già abusivamente estratto confermava la natura illecita della precedente condotta. Infine, è stato riaffermato il principio secondo cui, nelle violazioni amministrative, la colpa è presunta e l’onere di provare il contrario grava sull’autore dell’illecito.

Le conclusioni

Questa ordinanza è un monito per tutti gli operatori del settore estrattivo. La delimitazione spaziale delle autorizzazioni deve essere rispettata con il massimo rigore. Scavare “un metro più in là” o “un metro più in basso” non è una leggerezza, ma un illecito grave, equiparato a lavorare senza alcuna licenza. La decisione conferma che le autorizzazioni amministrative non sono flessibili e che l’affidamento su progetti generali o autorizzazioni future non esonera da responsabilità. La presunzione di colpa, infine, rende ancora più difficile per le imprese difendersi, imponendo una gestione delle attività estremamente diligente e consapevole dei limiti normativi e autorizzativi.

Scavare in una cava oltre i limiti di profondità o superficie autorizzati è considerato una semplice difformità o un’attività senza autorizzazione?
Secondo la Corte di Cassazione, è un’attività svolta in assenza di autorizzazione. L’autorizzazione è legata a un perimetro spaziale preciso (superficie e profondità), e operare al di fuori di esso equivale a non avere titolo per quell’area specifica, integrando l’illecito più grave.

Un’autorizzazione ottenuta dopo aver commesso l’abuso può “sanare” la violazione e annullare la sanzione amministrativa cava?
No. La Corte ha stabilito che l’autorizzazione successiva non ha alcuna funzione sanante. Anzi, nel caso specifico, il fatto che la nuova autorizzazione tenesse conto del materiale già scavato abusivamente, detraendolo, confermava l’illiceità della condotta passata.

In caso di sanzione amministrativa per violazioni in una cava, chi deve provare la colpa o l’assenza di colpa?
In materia di sanzioni amministrative vige la presunzione di colpa. Ciò significa che spetta al trasgressore (l’impresa o il suo rappresentante) l’onere di dimostrare di aver agito senza colpa, e non all’amministrazione provare l’esistenza del dolo o della colpa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31609 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 31609 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13483/2021 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE,rappresentati e difesi dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME NOMECODICE_FISCALE)

-ricorrenti- contro

REGIONE AUTONOMA FRIULI VENEZIA GIULIA, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO TRIESTE n. 2/2021 depositata il 25/02/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/10/2023 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1.1.La Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia emetteva il 9/8/2016 nei confronti di NOME COGNOME, quale trasgressore, e di RAGIONE_SOCIALE, come obbligata in solido, l’ordinanza ingiunzione prot. N. AMB/ORD/23/2016, con la quale veniva irrogata la sanzione amministrativa di euro 1.322.919,60, in relazione al verbale di accertamento del 19/2/2015, che aveva accertato la violazione dell’art.19, L.R.FVG 35/1986, per avere la società eseguito lo scavo presso la cava ‘Monte Sei Busi’ nel comune di Medea, in assenza di autorizzazione all’attività estrattiva.
Il Tribunale rigettava l’opposizione e la Corte d’appello di Trieste, con la sentenza 2/2021, depositata il 25/2/2021, ha accolto parzialmente l’appello del COGNOME e della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, rideterminando la sanzione in euro 793.742, 52, rigettando nel resto l’ impugnazione, compensando per la metà le spese di entrambi i gradi, e ponendo la restante parte a carico degli appellanti.

1.2.- La Corte del merito ha posto a base della decisione i rilievi, di seguito riportati sinteticamente e per quanto ancora rileva:

il RAGIONE_SOCIALE si era espresso favorevolmente al progetto generale per la coltivazione e ricomposizione ambientale della cava ‘Monte Sei Busi’, prevedente la durata di venti anni in quattro lotti, ognuno dei quali assoggettato a specifica autorizzazione della durata di cinque anni;

con decreto 7/12/2007, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE era stata autorizzata alla coltivazione ed al recupero ambientale del terzo lotto, per la durata di cinque anni, prorogata di tre anni, sino al 7/12/2015;

con verbale di accertamento n.1 del 19/2/2015, a seguito di sopralluogo del 28/11/2014, veniva contestata la violazione di cui all’art. 19 L.R. FVG 35/1986, per avere ‘scavato in approfondimento nel settore ovest del piazzale di cava, raggiungendo una quota ulteriore ai 30 metri sul livello del mare previsti dal decreto…del 7 dicembre 2007 di autorizzazione all’attività estrattiva relativa al terzo lotto, e ( per avere) scavato parte del materiale calcareo che conformava la strada di arroccamento, effettuando in tal modo un’attività di scavo prevista nel successivo quarto lotto non ancora autorizzato’;
con il successivo decreto del 26/5/2015, la RAGIONE_SOCIALE era stata autorizzata alla coltivazione del quarto lotto, dandosi espressamente atto della detrazione di quanto già scavato senza autorizzazione;

correttamente era stata ritenuta dal Tribunale la ricorrenza dell’illecito di cui all’art.19 cit., e non già del meno grave illecito del successivo art. 20 lett.a), relativo alla condotta di escavazione oltre i limiti dell’autorizzazione ( così come corretto era il riferimento alla pronuncia Cass. 5757/2007, pur riferentesi alla diversa legge della regione Lombardia), dato che l’escavazione era avvenuta all’esterno dello spazio autorizzato, in profondità, oltre il limite di m. 30 slm ed al di fuori del perimetro individuato dall’autorizzazione;
irrilevante doveva ritenersi l’autorizzazione al quarto lotto, intervenuta dopo la contestazione dell’illecito, ma prima dell’emissione dell’ordinanza ingiunzione, dato che detto decreto non aveva autorizzato lo scavo in precedenza effettuato, avendo espressamente detratto dalla quantità autorizzata quanto già abusivamente estratto;

l’escavazione abusiva contestata non doveva ritenersi già compresa nella contestazione di cui al verbale di accertamento n. 12/2014, che si era limitato a contestare la violazione delle prescrizioni disposte nell’ autorizzazione, in quanto erano stati svolti lavori differenti da quelli autorizzati;

che, quanto al profilo soggettivo dell’illecito, in linea con i precedenti di legittimità, doveva escludersi che gli opponenti avessero provato di avere agito senza colpa, dato che ogni singolo lotto prevedeva l’autorizzazione, che non costituiva un atto dovuto dell’Amministrazione, ed anzi, doveva ritenersi provata la sussistenza della colpa degli appellanti, che avevano eseguito lo scavo ancora prima di venire a conoscenza dell’esito dell’istruttoria dell’autorizzazione del quarto lotto;

andavano accolte le doglianze degli appellanti quanto all’entità della sanzione, che non aveva tenuto conto delle condotte del trasgressore, che si era adoperato per ridurre le conseguenze dell’ illecito.

1.3.Ricorrono avverso la sentenza della Corte d’appello di Trieste NOME COGNOME e la RAGIONE_SOCIALE, sulla base di tre motivi; si difende con controricorso la Regione.

2.1.Col primo motivo, i ricorrenti denunciano ‘ Violazione e/o falsa applicazione di legge ai sensi dell’art.360, comma 1 n.3 c.p.c. con riferimento agli articoli 19 e 20 della L.R.FVG n.35/1986’.

I ricorrenti insistono nel sostenere l’applicazione nella specie dell’art.20 e non già dell’art. 19 L.R.FVG, avendo posto in essere attività di escavazione in difformità dall’autorizzazione e non in assenza di autorizzazione, attesa l’esistenza del titolo.

Col secondo mezzo, viene denunciata la violazione di legge, ‘con riferimento agli artt. 1 e 4 della legge n. 689/81 e del principio di legalità’; i ricorrenti sostengono la violazione del principio di legalità nell’irrogazione della sanzione amministrativa, che la Corte del merito non avrebbe tenuto conto ‘dell’avvenuto rilascio, in

favore della società ricorrente del titolo autorizzatorio che legittimava l’esecuzione proprio di quei lavori di approfondimento e scavo contestati!’, che sarebbe stato sanzionato un comportamento assentito dalla stessa Amministrazione con l’autorizzazione del 26/5/2015, avente efficacia sanante di quanto già scavato.

Col terzo mezzo, si denuncia il vizio di violazione degli artt. 3 e 4 della legge 689/81 e dell’art. 2697 c.c., sostenendosi che la sussistenza del progetto generale approvato esclude di per sé l’illiceità del comportamento, che sarebbe spettato all’Amministrazione provare la sussistenza del dolo o della colpa in capo a chi, forte dei quattro titoli autorizzatori, aveva agito in esecuzione di un progetto generale approvato e ritenuto di interesse pubblicistico, e che, come riconosciuto dalla stessa Corte d’appello, si era adoperato per dar corso al risanamento dell’area, e ridurre le conseguenze negative dello scavo.
3.1.- I primi due motivi sono strettamente collegati e possono essere pertanto valutati unitariamente.

I detti motivi sono infondati.

L’art. 15 della L.R.FVG 35/1986, nella formulazione vigente ratione temporis, prevedeva che il provvedimento di autorizzazione ‘a)dispone sul limite di superficie e di profondità della coltivazione’; l’art. 19, disponeva che ‘L’esercizio di attività di estrazione e coltivazione dei materiali considerati dalla presente legge, svolto in assenza di autorizzazione di cui al precedente articolo 2 fatte salve eventuali altre sanzioni disposte da leggi statali o regionali e quanto disposto dal successivo articolo 21, è soggetto alla sanzione pecuniaria amministrativa del pagamento di una somma…’.
L’art.20 della legge cit. prevedeva : ‘La violazione delle condizioni e delle prescrizioni stabilite dall’autorizzazione, fatte salve eventuali altre sanzioni disposte da leggi statali o regionali e quanto disposto

dal successivo articolo 21, è soggetta alla sanzione pecuniaria amministrativa del pagamento di una somma di danaro…’.

Come reso palese dalla formulazione letterale delle due norme in oggetto, le stesse prevedono e sanzionano due comportamenti differenti, l’uno consistente nel procedere ad escavazione senza la prescritta autorizzazione, l’altro nell’escavazione condotta violando le condizioni e le prescrizioni imposte con l’autorizzazione.

Ora, nel caso di specie, pacifica essendo l’approvazione del progetto generale per la coltivazione e ricomposizione ambientale della cava ‘Monte Sei Busi’, della durata di venti anni, prevedente quattro lotti della durata di cinque anni, ognuno dei quali soggetto a specifica autorizzazione, i ricorrenti sostengono che la Corte del merito avrebbe erroneamente sussunto la fattispecie nell’ambito dell’art. 19, anziché ricomprenderla nell’art. 20 della L.R. cit.

Tale prospettazione è destituita di fondamento.

Ed infatti, correttamente la Corte del merito ha rilevato che nel caso lo scavo era avvenuto all’esterno ed oltre lo spazio autorizzato previsto nel terzo lotto, eccedendo sia in profondità che in superficie, in quanto eseguito oltre il limite dei 30 m. sul livello del mare ed al di fuori dell’area autorizzata sul punto della strada di accesso.

Il Giudice del merito si è posto in linea con l’orientamento espresso da questa Corte nella pronuncia 5757/2007, che richiama le precedenti sentenze 11464/03, 7918/90, (e si veda anche la successiva 6701/19), che, pronunciando in una fattispecie soggetta alla legislazione regionale della Lombardia, ma in relazione a fattispecie analoga, si è espressa nel senso che in tema di sanzioni amministrative per coltivazione di sostanze minerali di cava effettuata senza autorizzazione o concessione o in eccedenza rispetto ai quantitativi autorizzati, sia dalla disciplina della legge della regione Lombardia 30 marzo 1982, n. 18 (artt. 15 e 34), sia da quella della successiva legge reg., abrogatrice della precedente,
8 agosto 1998, n. 14 (artt. 13 e 29), si evince chiaramente che l’autorizzazione per la coltivazione della cava è rilasciata con preciso riferimento ad un’area ben determinata nelle sue delimitazioni spaziali, rappresentate dalla superficie (estensione) e dall’altezza (profondità) e non già con generico riguardo alla cava considerata nella sua entità oggettiva. Ne consegue che, se il materiale viene estratto all’esterno del perimetro di detta area od oltre la profondità consentita, l’attività deve considerarsi effettuata in mancanza di autorizzazione indipendentemente dal rispetto dei quantitativi consentiti, risolvendosi lo sconfinamento orizzontale o verticale dello scavo nello svolgimento di una attività estrattiva diversa da quella autorizzata.
E d’altra parte, è di immediata evidenza che la diversa attività prevista e sanzionata dall’art. 20 consiste nell’escavazione eseguita senza rispettare le prescrizioni dettate dall’autorizzazione, quindi condotta con modalità non conformi a quelle prescritte dall’Amministrazione, ma sempre nell’ambito di quanto autorizzato, inteso come superficie e profondità.

Né può rilevare in funzione sanante la successiva autorizzazione del quarto lotto, ed anzi, proprio detto successivo decreto, che detraeva dalla quantità del progetto quanto scavato abusivamente in precedenza così limitando l’autorizzazione alla differenza, rende palese come dovesse ritenersi non autorizzato lo scavo in precedenza eseguito.

3.2.- Anche il terzo motivo è infondato.

La Corte del merito ha applicato nel caso il principio pacifico, secondo cui l’art. 3 della legge n. 689 del 1981 secondo il quale, per le violazioni amministrativamente sanzionate, è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, sia essa dolosa o colposa, postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o della colpa in capo

all’agente, sul quale grava, pertanto, l’onere della dimostrazione di aver agito senza colpa ( così, tra le ultime, le pronunce 11777/2020, 13610/07) e, di recente, 24386/23, che ha affermato che in tema di sanzioni amministrative, l’art. 3 della l. n. 689 del 1981 pone una presunzione di colpa a carico dell’autore del fatto vietato, riservando a questi l’onere di provare di aver agito senza colpa, senza che rilevi l’eventuale affidamento incolpevole fondato su una presunta tacita tendenza dell’Autorità a non punire una determinata condotta o a punirla con una sanzione più lieve.
Nè può rilevare l’affidamento nel fatto che fosse stato approvato il progetto generale, occorrendo la specifica autorizzazione per ogni singolo lotto.

4.1.- Conclusivamente, va respinto il ricorso; le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

Stante il tenore della pronuncia, va dato atto -ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002 -della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento di un ulteriore importo a titolo contributo unificato, pari a quello previsto per la proposizione dell’impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna i ricorrenti in solido al pagamento, in favore della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 10.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in euro 200,00 e agli accessori di legge, con distrazione in favore del difensore dichiaratosi antistatario.

Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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