Riserve appalti pubblici: quando iscriverle per non perdere

Una società di costruzioni ha perso la sua richiesta di maggiori compensi nei confronti di un Comune a causa dell’iscrizione tardiva delle riserve. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 11547/2024, ha confermato che l’onere di dimostrare la tempestività delle riserve appalti pubblici spetta all’appaltatore e che la riserva va iscritta non appena si percepisce la potenzialità dannosa di un fatto, anche se di natura continuativa, per non incorrere in decadenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riserve appalti pubblici: la tempestività è tutto per non perdere i diritti

Nel mondo degli appalti pubblici, la corretta e tempestiva gestione delle contestazioni è cruciale per la sopravvivenza economica di un’impresa. Le riserve appalti pubblici rappresentano lo strumento fondamentale con cui l’appaltatore può tutelare i propri diritti a maggiori compensi a fronte di imprevisti, ritardi o maggiori oneri non imputabili a sua colpa. Tuttavia, la loro efficacia è strettamente legata al rispetto di precise tempistiche, pena la decadenza del diritto stesso. Un’ordinanza della Corte di Cassazione (n. 11547/2024) ribadisce principi fondamentali in materia, chiarendo l’onere della prova e il momento esatto in cui la riserva deve essere iscritta, anche in presenza di ‘fatti continuativi’.

Il Contesto: I Fatti del Caso

Una società di costruzioni, mandataria di un’associazione temporanea di imprese (ATI), aveva stipulato un contratto d’appalto con un importante Comune per la realizzazione di un complesso edilizio di riqualificazione urbana. Durante i lavori, l’impresa ha accumulato maggiori oneri e costi a causa di una serie di ritardi che riteneva imputabili all’amministrazione committente. Per questo motivo, ha iscritto due riserve nel registro di contabilità, chiedendo il relativo rimborso.

Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello hanno respinto la domanda della società, accogliendo l’eccezione di decadenza sollevata dal Comune. Secondo i giudici di merito, l’impresa aveva tardato eccessivamente nell’iscrivere le riserve. La potenzialità dannosa dei fatti era infatti già percepibile ben due anni prima, come dimostrato da una lettera inviata dalla stessa società. Di fronte a questa doppia sconfitta, l’impresa ha proposto ricorso in Cassazione.

L’Onere della Prova nelle Riserve Appalti Pubblici

Il primo motivo di ricorso si basava sulla presunta violazione delle norme sull’onere della prova (art. 2697 c.c.). L’impresa sosteneva che l’eccezione di decadenza del Comune fosse troppo generica e che, pertanto, dovesse essere respinta. La Cassazione ha ritenuto il motivo infondato, chiarendo un punto essenziale: in tema di riserve appalti pubblici, spetta sempre all’impresa appaltatrice dimostrare la tempestività della loro iscrizione.

L’amministrazione può limitarsi a sollevare un’eccezione generica di tardività. A quel punto, è l’appaltatore che deve fornire la prova di aver rispettato i termini previsti dalla normativa, formulando la riserva al momento giusto. Non è l’ente pubblico a dover specificare nel dettaglio i motivi della tardività.

Riserve Appalti Pubblici e Fatti Continuativi: Il Momento Decisivo

Il secondo motivo di ricorso verteva sulla natura dei fatti che avevano generato i maggiori oneri. L’impresa li qualificava come ‘fatti continuativi’, ovvero impedimenti e ritardi protrattisi nel tempo, sostenendo che in questi casi la decadenza non potesse operare o dovesse essere limitata. Anche questa argomentazione è stata respinta.

La Corte Suprema ha ribadito un principio consolidato: l’onere di immediata denuncia sussiste anche per i fatti continuativi. Il momento cruciale non è la fine dell’evento dannoso, ma l’istante in cui la potenzialità del danno diventa oggettivamente apprezzabile da parte di un appaltatore diligente. L’impresa deve iscrivere la riserva non appena è in grado di percepire l’esistenza di un fatto che potrebbe causare un pregiudizio economico, anche se l’entità esatta del danno sarà quantificata solo in seguito.

Nel caso specifico, la Corte d’Appello aveva correttamente individuato questo momento in una comunicazione di due anni antecedente all’iscrizione delle riserve, in cui l’impresa stessa menzionava le problematiche poi poste a fondamento delle sue richieste.

Le Motivazioni della Decisione

La decisione della Cassazione si fonda su due pilastri giuridici solidi. In primo luogo, la ripartizione dell’onere della prova tutela l’interesse pubblico. L’amministrazione deve essere messa in condizione di conoscere tempestivamente ogni potenziale pretesa economica per poter effettuare le opportune verifiche e valutare se sia più conveniente proseguire con il contratto o recedere. Un’iscrizione tardiva delle riserve vanificherebbe questa funzione di controllo e di tutela della spesa pubblica.

In secondo luogo, il principio della ‘potenzialità dannosa apprezzabile’ per i fatti continuativi risponde a un criterio di ordinaria diligenza e buona fede. Non è ammissibile che l’appaltatore attenda che il danno si consolidi per anni prima di formalizzare le proprie pretese. Deve agire prontamente non appena si manifestano i primi segnali oggettivi di un possibile pregiudizio, riservandosi di precisarne l’entità nelle successive registrazioni contabili.

Conclusioni

L’ordinanza in esame rappresenta un monito importante per tutte le imprese che operano nel settore degli appalti pubblici. La gestione delle riserve non ammette superficialità o ritardi. Per evitare la decadenza dei propri diritti a maggiori compensi, è indispensabile monitorare costantemente l’andamento dei lavori e iscrivere la riserva non appena si percepisce l’insorgere di una circostanza potenzialmente dannosa. Attendere la piena manifestazione del danno o la fine di un evento continuativo è una strategia rischiosa che, come dimostra questo caso, porta quasi certamente alla perdita del diritto al risarcimento.

In un appalto pubblico, chi deve dimostrare che una riserva è stata iscritta tempestivamente?
Spetta all’impresa appaltatrice dimostrare la tempestività delle riserve. L’amministrazione può sollevare un’eccezione generica di tardività, e sarà l’impresa a dover provare di aver rispettato i termini di legge.

Quando va iscritta una riserva se il danno deriva da un fatto continuativo?
La riserva deve essere iscritta non appena la potenzialità del danno diventa oggettivamente apprezzabile secondo criteri di ordinaria diligenza e buona fede, anche se l’evento lesivo è ancora in corso. Non bisogna attendere la conclusione del fatto dannoso.

L’accettazione da parte del Comune di proroghe nei lavori ha qualche valore nel giudizio sulla tempestività delle riserve?
Nel provvedimento analizzato, l’impresa ha menzionato le proroghe concesse dal Comune come prova della non imputabilità dei ritardi. Tuttavia, la Corte ha ritenuto questo elemento non sufficiente a superare la tardività dell’iscrizione della riserva, che andava fatta nel momento in cui il potenziale danno era diventato riconoscibile, a prescindere dalle proroghe.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11547 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11547 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19423/2019 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato RAGIONE_SOCIALE rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso la SENTENZA di CORTE D’APPELLO RAGIONE_SOCIALE n. 5936/2018 depositata il 21/12/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/03/2024 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La società RAGIONE_SOCIALE ha agito in giudizio nei confronti del Comune di Napoli deducendo di avere stipulato -quale mandataria di una ATI- un contratto d’appalto con il predetto Comune, per la costruzione degli edifici che avrebbero dovuto sostituire le ‘Vele di Scampia’, e chiedendo il rimborso dei maggiori oneri e costi aggiuntivi conseguenti ad una serie di ritardi che deduce essere imputabili al Comune e segnatamente due riserve iscritte nel registro contabilità.
Il Tribunale, dopo avere espletato consulenza tecnica d’ufficio , ha respinto la domanda, ritenendo fondata l’eccezione di decadenza sollevata dal Comune per non essere state le riserve tempestivamente iscritte. La società ha proposto appello che la Corte d’appello ha respinto, osservando che la potenzialità dannosa dei fatti che la parte ha denunciato con le riserve (il 1 marzo 2001) era percepibile già due anni prima dell’iscrizione delle predette riserve, in quanto menzionati in una lettera del 4 novembre 1999 (e altre di poco successive). Ha quindi rilevato che anche in caso di fatto produttivo di danni continuativi la riserva deve essere iscritta al momento in cui si percepisce l’insorgenza del fatto lesivo e che l’impresa era ben in grado di avvedersi della portata dannosa dei fatti rilevati.
Avverso la sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’impresa affidandosi a due motivi. Si è costituito il Comune

svolgendo difese con controricorso. La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n.3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione degli artt. 112, 115, 183, 184 c.p.c. e dell’art. 2697 c.c. La ricorrente deduce che la Corte d’appello ha violato i principi in tema di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e in ordine alla valutazione delle prove, accogliendo l’eccezione di tardività della riserve proposta genericamente dal Comune. Osserva che il Comune a fronte della specificità delle riserve enunciate si è limitato a eccepire la decadenza in termini generici, per non avere l’impresa apposto dette riserve tempestivamente e per non averle ritualmente coltivate nei termini, con un generico riferimento alle norme del regolamento sulla contabilità. Lamenta che così operando la Corte ha violato l’art. 2697 c.c. che impone a carico di chi eccepisce l’estinzione del diritto di provare i fatti sui quali si fonda; l’eccezione di decadenza andava quindi respinta.
2.- Il motivo è infondato.

In primo luogo si rileva che l’eccezione di decadenza, già proposta in primo grado è stata accolta dal Tribunale, avendola evidentemente ritenuta ammissibile, senza che risulti sia stato proposto specifico motivo di appello al riguardo. Il Comune, infatti, eccepisce che la denuncia di violazione dell’art. 2697 c.c. è questione nuova non proposta in sede di gravame ed in effetti la parte non specifica dove e come questa eccezione sia stata proposta al giudice d’appello, che non ne fa menzione nella sentenza (sul punto v. Cass., 24/01/2019, n. 2038; Cass., 28/07/2008, n. 20518).
In ogni caso, la censura prospetta una errata lettura dei principi che governano l’onere della prova in questa materia, in

quanto l’onere di dimostrare la tempestività della riserve spetta all’appaltatore e pertanto l’amministrazione può anche eccepire la decadenza genericamente. Sul punto questa Corte ha già affermato che in tema di appalto di opere pubbliche, l’appaltatore che intenda contestare la contabilizzazione dei corrispettivi effettuata dall’Amministrazione e avanzare pretese di maggiori compensi, indennizzi o danni a qualsiasi titolo dovuti, è tenuto, a pena di decadenza, ad iscrivere tempestivamente apposita riserva nel registro di contabilità, o in altri documenti, secondo le modalità di cui all’art. 31 del d.m. n. 145 del 2000; ne consegue che, in caso di contestazione da parte dell’amministrazione appaltante, che può essere sollevata senza necessità di specificare nel dettaglio i requisiti formali omessi, spetta invece all’impresa appaltatrice l’onere di dimostrare la tempestività delle riserve, perché formulate nel rispetto di quanto previsto dal citato decreto (Cass. n. 27451 del 20/09/2022)
3.- Con il secondo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art . 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione dell’art. 26 del Capitolato generale delle opere pubbliche (D.P.R. 1063/ 1962) dell’art. 54 del regolamento di contabilità (R.D. 350/1895). Il ricorrente deduce che ha errato il giudice a dichiarare la decadenza dalle riserve in presenza di impedimenti a carattere continuativo per anomalo andamento, anche per la parte per la quale l’evento dannoso è stato tempestivamente e ritualmente denunciato. Osserva che la riserva per cui si discute ha per oggetto un fatto continuativo, concernendo ritardi e impedimenti perduranti, verificatasi nel corso dei lavori con la conseguenza che i lavori hanno patito, nell’arco di tempo in cui sono stati eseguiti, un anomalo andamento, influenzato da varie causali non imputabili all’impresa, come attestano le proroghe concesse dal Comune,
aventi natura confessoria. La decadenza, quindi, andava limitata semplicemente ai fatti anteriori alla apposizione delle riserve

4.- Il motivo è infondato.

4.1.- La Corte d’appello si è attenuta al principio di diritto, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, secondo il quale l’onere di immediata denuncia di ogni fatto connesso con l’esecuzione dell’opera, che l’appaltatore ritenga produttivo di conseguenze patrimoniali a sé sfavorevoli (onere il quale, ove inosservato, produce la decadenza del diritto a conseguire maggiori compensi) sussiste anche con riguardo ai così detti “fatti continuativi”, consistenti in fatti non immediatamente produttivi di maggiore onerosità. Rispetto a questi ultimi, peraltro, detto onere diventa operativo quando la potenzialità del danno diventi obiettivamente apprezzabile, secondo criteri di ordinaria diligenza e di buona fede, da parte dell’appaltatore, il quale sia in grado di rilevarne la esistenza e la misura presumibile, salvo a precisarne l’entità nelle successive registrazioni. (Cass. n. 15485 del 06/12/2000; Cass. n. 13734 del 18/09/2003). Ed ancora, questa Corte ha affermato che in materia di appalti pubblici, ai sensi degli artt. 164 e ss. del d.P.R. n. 554 del 1999 l’appaltatore, il quale pretenda un maggior compenso o rimborso rispetto al prezzo contrattualmente pattuito, a causa di pregiudizi o maggiori esborsi sopportati per l’esecuzione dei lavori, ha l’onere d’iscrivere apposite riserve nella contabilità entro il momento della prima annotazione, successiva all’insorgenza della situazione integrante la fonte delle vantate ragioni (e ciò anche con riferimento a quelle situazioni di non immediata portata onerosa, la cui potenzialità dannosa si presenti, fin dall’inizio, obbiettivamente apprezzabile secondo criteri di media diligenza e di buona fede), nonché di esplicarle nel termine di quindici giorni e poi di confermarle nel conto finale, dovendosi altrimenti intendere definitivamente accertate le
risultanze della contabilità; ciò per ragioni di tutela della P.A. committente, che, nell’esercizio dei suoi poteri discrezionali, deve essere messa in grado di provvedere immediatamente ad ogni necessaria verifica, al fine di poter valutare, in ogni momento, l’opportunità del mantenimento in vita o del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei propri fini d’interesse pubblico (Cass. n. 11188 del 09/05/2018).

4.2.- Quanto al resto, la valutazione di quale sia il momento in cui emerge la potenzialità dannosa del fatto e la sua concreta idoneità a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi è rimessa al prudente apprezzamento del giudice di merito (Cass. n. 7479 del 23/03/2017); si tratta di giudizio di fatto di cui in questa sede non può sollecitarsi la revisione, avendo peraltro la Corte d’appello chiaramente esplicato la ragione per la quale ha ritenuto che i fatti dedotti fossero suscettibili di essere percepiti nella loro potenzialità dannosa già al momento della stipula del contratto e comunque quantomeno a far data dalla prima lettera del 4 novembre 1999, di due anni antecedente alla iscrizione della riserva con cui i fatti erano stati denunciati.
Ne consegue il rigetto del ricorso. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 12.000,00 per compensi, euro 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del

ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 28/03/2024 nella camera di consiglio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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