Riscossione demanio marittimo: quando è legittima?

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’Amministrazione Pubblica può procedere alla riscossione demanio marittimo per l’occupazione abusiva di beni statali tramite iscrizione a ruolo, senza la necessità di un preventivo titolo esecutivo ottenuto in tribunale. La Corte ha chiarito che una legge speciale (L. 311/2004) prevale sulla regola generale, consentendo allo Stato di agire direttamente dopo la notifica di una seconda richiesta di pagamento. La sentenza ha quindi cassato la decisione del tribunale di merito che aveva annullato la cartella di pagamento, affermando il potere di auto-accertamento dell’ente pubblico in questa specifica materia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 22 agosto 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riscossione Demanio Marittimo: La Cassazione Chiarisce i Poteri della P.A.

L’occupazione di un bene pubblico senza autorizzazione, come l’ormeggio di una barca in uno specchio d’acqua demaniale, genera un’indennità a favore dello Stato. Ma con quali strumenti può agire l’Amministrazione per recuperare queste somme? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto luce su un punto cruciale della riscossione demanio marittimo, stabilendo che lo Stato può procedere con la riscossione coattiva tramite ruolo senza dover prima ottenere una sentenza. Vediamo nel dettaglio la vicenda e i principi affermati.

I Fatti del Caso: Un Ormeggio Conteso

La controversia nasce dalla notifica di una cartella di pagamento a un cittadino per un importo di poco superiore ai 1.100 euro. La somma era richiesta a titolo di indennità per l’occupazione abusiva, con un’imbarcazione privata, di una porzione di circa 30 mq dello specchio d’acqua nel porto di un’isola famosa. L’occupazione si era protratta per due giorni durante il periodo estivo. Il cittadino ha impugnato la cartella, sostenendo che l’Amministrazione non potesse procedere alla riscossione forzata senza un titolo esecutivo emesso da un giudice.

Il Percorso Giudiziario: Due Gradi di Giudizio a Favore del Cittadino

Sia il Giudice di Pace in primo grado, sia il Tribunale in appello, hanno dato ragione al privato. Entrambi i giudici di merito hanno ritenuto che, trattandosi di un’entrata di natura privatistica (un’indennità per occupazione, non una tassa o un canone), l’Amministrazione non potesse avvalersi della procedura di riscossione mediante ruolo. Secondo le corti inferiori, per riscuotere coattivamente il credito, l’ente pubblico avrebbe dovuto prima agire in un normale giudizio civile per ottenere una sentenza di condanna, ovvero un titolo esecutivo che accertasse con certezza il debito.

La Svolta della Cassazione sulla Riscossione Demanio Marittimo

La Corte di Cassazione, ribaltando le decisioni precedenti, ha accolto il ricorso dell’Agenzia del Demanio. I giudici supremi hanno chiarito che, sebbene la regola generale per le entrate di diritto privato richieda un titolo esecutivo preesistente, esistono delle eccezioni previste da specifiche disposizioni di legge.

La Norma Speciale che Prevale sulla Regola Generale

Il punto chiave della decisione risiede nell’applicazione dell’articolo 1, comma 274, della Legge n. 311/2004. Questa norma stabilisce espressamente che, per le somme non corrisposte all’erario per l’utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietà dello Stato (inclusa l’occupazione di fatto), si procede alla loro riscossione mediante ruolo dopo 90 giorni dalla notifica della seconda richiesta di pagamento. Questa disposizione costituisce una deroga esplicita alla normativa generale, conferendo all’Amministrazione un potente strumento di auto-accertamento.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che la legge del 2004 crea un ‘doppio binario’ per la riscossione. Per le entrate di natura pubblicistica, il ruolo è di per sé titolo esecutivo. Per quelle di natura privatistica, di norma serve un titolo preesistente (es. una sentenza). Tuttavia, la fattispecie dell’indennità per occupazione abusiva di beni demaniali rientra in una clausola di salvaguardia prevista proprio per i rapporti privatistici, per i quali una legge speciale – in questo caso la L. 311/2004 – dispone diversamente.
In virtù di questa norma speciale, la pretesa dello Stato non necessita di un preventivo accertamento giudiziale. Il procedimento attivato dall’ente, che culmina con la seconda richiesta di pagamento, è sufficiente a fondare la legittimità dell’iscrizione a ruolo. Il ruolo stesso, in questo contesto specifico, assume la natura e l’efficacia di titolo esecutivo, permettendo la riscossione coattiva del credito.

Le Conclusioni

L’ordinanza ha un’importante implicazione pratica: rafforza la capacità dello Stato di recuperare i crediti derivanti dall’utilizzo illegittimo dei suoi beni immobiliari. Viene sancito il principio per cui, in materia di riscossione demanio marittimo e, più in generale, di occupazione abusiva di beni dello Stato, l’Amministrazione Pubblica può agire in maniera più rapida ed efficace. Non è tenuta a intraprendere un lungo e costoso procedimento giudiziario per ottenere un titolo esecutivo, ma può attivare direttamente la procedura di riscossione tramite ruolo, a condizione che sia stata inviata una seconda richiesta di pagamento al debitore.

Lo Stato può riscuotere un’indennità per l’occupazione abusiva del demanio marittimo senza una sentenza del giudice?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, una legge specifica (art. 1, comma 274, L. 311/2004) consente all’Amministrazione di procedere alla riscossione coattiva mediante ruolo dopo aver inviato una seconda richiesta di pagamento, senza la necessità di un preventivo titolo esecutivo giudiziale.

La procedura di riscossione mediante ruolo si applica solo ai tributi?
No. Sebbene sia la procedura tipica per i tributi, la legge può estenderla anche a crediti di natura diversa. In questo caso, viene applicata a un’indennità di natura privatistica, grazie a una specifica previsione normativa che deroga alla regola generale.

Qual è l’atto che permette allo Stato di avviare la riscossione coattiva in caso di occupazione abusiva di un suo bene?
L’atto fondamentale è la notificazione della seconda richiesta di pagamento. Decorsi novanta giorni da tale notifica senza che il debitore abbia pagato, l’Amministrazione è legittimata a iscrivere il credito a ruolo per la riscossione forzata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 20295 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 20295 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 20/07/2025

sul ricorso n. 7172/2018 R.G., proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappres. p.t., rappres. e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, come per legge; -ricorrente-

-contro-

COGNOME NOMECOGNOME rappres. e difeso dagli avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME con procura speciale in atti;

-controricorrente-

-e-

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappres. p.t.;

-intimata- avverso la sentenza n. 8871/2017 del Tribunale di Napoli, pubblicata il 31.08.2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 31/01/2025 dal Cons. rel., dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME conveniva innanzi al Giudice di pace di Capri l’Agenzia del Demanio ed Equitalia Sud RAGIONE_SOCIALE.RAGIONE_SOCIALE.RAGIONE_SOCIALE – ora confluita nell’Agenzia delle Entrate – chiedendo l’annullamento della cartella esattoriale per euro 1.109,50, emessa a seguito dell’iscrizione a ruolo degli importi determinati dalla Regione Campania, a titolo d’indennità per l’occupazione abusiva di uno specchio d’acqua nel porto di Capri, esteso circa mq 30, con un’imbarcazione di proprietà, nei giorni 23 e 24 agosto 2011.

Con sentenza del 28.3.2013, il Giudice di Pace accoglieva la domanda, annullando la cartella di pagamento, osservando che: la cartella impugnata non era fondata su un titolo esecutivo, in quanto determinato unilateralmente dall’Amministrazione e, dunque, privo dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità; pertanto, le somme dovute per l’abusiva occupazione di beni demaniali dello Stato non potevano essere riscosse tramite ruolo se non a seguito di una sentenza giudiziale.

Con sentenza del 31.8.2017, il Tribunale di Napoli rigettava l’appello proposto dall’Agenzia del Demanio, osservando che: ferma la legittimazione attiva dell’appellante, l’Ente non poteva ricorrere al procedimento di riscossione dei crediti tramite iscrizione a ruolo e relativa ingiunzione, di cui al RD n. 629/1910, difettando un potere di legge in tal senso, e dovendo piuttosto adire l’ordinaria tutela civile per riscuotere i crediti derivanti dall’abusiva utilizzazione del demanio marittimo. L’Agenzia del Demanio ricorre in cassazione avverso la suddetta sentenza, con unico motivo. NOME COGNOME resiste con controricorso.
RITENUTO CHE

L’unico motivo denunzia violazione dell’art. 1, c. 274, l. n. 311/2004, per aver il Tribunale ritenuto che l’Amministrazione demaniale fosse priva del potere di procedere alla diretta riscossione, tramite ruolo, dei crediti derivanti dal mancato pagamento dell’indennità per l’utilizzo abusivo del demanio marittimo. Al riguardo, la ricorrente lamenta che il Giudice di primo grado non abbia applicato la suddetta norma, nella parte in cui prevede la richiesta di pagamento e la successiva azione di riscossione dei crediti.
Il motivo è fondato.

La cartella di pagamento per cui è causa non ha ad oggetto un canone dovuto per la concessione di beni del demanio marittimo, ma l’indennità dovuta per l’occupazione abusiva, cioè un’entrata di diritto privato. Al riguardo, ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 46 del 1999, « Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall’art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall’articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva ».
Tale norma non è contraddetta dall’art. 21ter , della legge n. 241 del 1990, il quale, prevedendo che «1. Nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono imporre coattivamente l’adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il provvedimento costitutivo di obblighi indica il termine e le modalità dell’esecuzione da parte del soggetto obbligato. Qualora l’interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all’esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge. 2. Ai fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva
dei crediti dello Stato», si limita a richiamare la disciplina dell’esecuzione mediante ruolo, senza modificarne i presupposti.

Tuttavia, ai sensi dell’art. 1, comma 274, della legge n. 311 del 2004, « Relativamente alle somme non corrisposte all’erario per l’utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietà dello Stato, decorsi novanta giorni dalla notificazione, da parte dell’Agenzia del demanio ovvero degli enti gestori, della seconda richiesta di pagamento delle somme dovute, anche a titolo di occupazione di fatto, si procede alla loro riscossione mediante ruolo, con la rivalutazione monetaria e gli interessi legali. Limitatamente alle situazioni debitorie per le quali la seconda richiesta di pagamento è intervenuta entro il 31 dicembre 2004, la riscossione di cui al primo periodo non è effettuata nel caso in cui i soggetti interessati provvedono, entro il 30 aprile 2005, a dichiarare alla Agenzia del demanio ovvero all’ente gestore di voler adempiere, in unica soluzione, l’intera sorte del debito maturato, effettuando altresì contestualmente il relativo versamento. I giudizi pendenti, aventi ad oggetto l’accertamento, la liquidazione ovvero la condanna al pagamento dei debiti di cui al secondo periodo, si estinguono di diritto con l’esatto adempimento di quanto previsto nel medesimo periodo ».
Dunque, per le entrate in questione il titolo esecutivo, nel caso della cartella di pagamento, è rappresentato dal ruolo, come espressamente previsto dall’art. 49, comma 1 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602. Inoltre, va osservato che lo speciale procedimento disciplinato dal r.d. n. 639 del 1910 è utilizzabile, da parte della P.A., non solo per le entrate di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, trovando il suo fondamento nel potere di auto-accertamento della medesima P.A., con il solo limite che il credito in base al quale viene emesso l’ordine di pagare sia certo, liquido ed esigibile, dovendo la sua sussi-
stenza, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità derivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, rispetto ai quali l’Amministrazione dispone di un mero potere di accertamento, restando affidata al giudice del merito la valutazione, in concreto, dell’esistenza dei suindicati presupposti (Cass., n. 7076/ 2016; SU, n. 11992/2009; n. 16855/2004).

Giova inoltre, sotto il profilo dell’inquadramento dommatico dell’istituto in questione, osservare che anche l’azione di ripetizione d’indebito oggettivo, ove esperita dalla P.A. (nella specie, per il recupero di somme pagate a dipendente pubblico nell’ambito del rapporto di lavoro), può essere esercitata con il procedimento d’ingiunzione di cui all’art. 2 del r.d. n. 639 del 1910, applicabile non solo alle entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche a quelle di diritto privato, senza che occorra la preventiva adozione di un autonomo provvedimento che accerti e quantifichi il debito restitutorio (Cass., n. 34552 del 27/12/2019; n. 13139/2006).
Nell’ottica di un riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo e nella prospettiva di una generalizzazione di tale sistema e della funzionalizzazione dello stesso al recupero di qualsivoglia genere di entrata delle Pubbliche Amministrazioni, in particolare dello Stato e degli altri enti pubblici, eccetto quelli economici, nonché degli enti pubblici territoriali quali le regioni e le province), l’art. 17 del d.lgs. n. 46 del 1999 (intitolato ‘Entrate riscosse mediante ruolo’) dispone: ‹‹1. Salvo quanto previsto dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle di altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici. 2. Può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle province, anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali …››. L’utilizzo del
ruolo esattoriale soggiace, tuttavia, a modalità procedimentali differenziate in relazione alla natura delle somme oggetto di recupero; infatti, la previsione generale dell’art. 17 sopracitato incontra un limite per l’ipotesi di entrate che si fondino su rapporti di natura privatistica ove il ruolo esattoriale non assume natura di titolo esecutivo. In tal senso depone l’art. 21 del medesimo decreto legislativo n. 46/99, che prevede che ‹‹salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge e salvo, altresì, quanto stabilito dall’art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall’articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva ››.
Dal raffronto delle due disposizioni citate emerge che l’art. 17 si riferisce alla riscossione mediante ruolo di entrate anche diverse dalle imposte sui redditi facenti capo allo Stato, agli enti pubblici e territoriali di natura pubblicistica, in ordine alle quali il titolo esecutivo è costituito proprio dal ruolo, ex art. 49 d.P.R. n. 602/1973 (Cass., sez. 3, 08/02/2018, n. 3021; Cass., sez. 5, 16/03/2018, n. 6526), mentre l’art. 21, nell’estendere la riscossione mediante ruolo alle entrate dei medesimi enti anche se derivanti da rapporti di diritto privato, esige, quale presupposto imprescindibile, la preesistenza di un autonomo titolo esecutivo.
Il combinato disposto degli artt. 17 e 21 del d.lgs. n. 46/1999 delinea, dunque, un doppio binario di riscossione mediante ruolo, quello delle entrate di natura pubblicistica, che prescinde dalla formazione di un distinto titolo esecutivo, da quello delle entrate che hanno causa in rapporti di diritto privato, che invece necessitano della preventiva formazione di un titolo avente efficacia esecutiva.

Tale ricostruzione ha trovato pieno riscontro nella giurisprudenza di legittimità in materia tributaria (Cass., sez. 5, n. 5, 12/01/2017, n. 582;

Cass., sez. 5, 29/11/2019, n. 31331), laddove si è precisato, con specifico riguardo ai crediti del Comune spettanti a titolo di canoni per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (cd. Cosap), che, vertendosi in ipotesi di entrate patrimoniali riconducibili ad una prestazione di tipo privatistico, l’iscrizione a ruolo è subordinata – ex art. 21 d.lgs. cit. all’ottenimento da parte dell’ente pubblico locale, secondo le ordinarie procedure di realizzazione del credito tra privati, di un titolo esecutivo; ed è stata confermata, anche di recente, da Cass. n. 7188 del 2022, che ha affermato il principio secondo cui, ai fini del recupero dell’indennità da abusiva occupazione di suolo pubblico con riscossione coattiva mediante ruolo, la pubblica amministrazione è tenuta a munirsi preventivamente di un titolo esecutivo, in quanto la pretesa creditoria attiene ad un’entrata patrimoniale di natura privatistica, al pari di quella relativa al canone concessorio cd. ‘Cosap’ (Cass., n. 13634/2024).
Ora, nella fattispecie, si controverte in ordine all’occupazione di una parte dello specchio d’acqua del porto di Capri per il quale, non trattandosi di suolo pubblico in senso stretto, viene in rilievo il predetto art. 1, comma 274, della legge n. 311 del 2004, a tenore del quale ‘ Relativamente alle somme non corrisposte all’erario per l’utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietà dello Stato, decorsi novanta giorni dalla notificazione, da parte dell’Agenzia del demanio ovvero degli enti gestori, della seconda richiesta di pagamento delle somme dovute, anche a titolo di occupazione di fatto, si procede alla loro riscossione mediante ruolo ‘.
Tale norma contempla una fattispecie che rientra nella clausola di salvezza di cui al citato art. 21 del decreto legislativo n. 46/99, che prevede, circa i rapporti di natura privatistica, ove il ruolo esattoriale non assume natura di titolo esecutivo, che le entrate sono iscritte a ruolo

quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva ‘ salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge ‘.

Invero, nel caso concreto, la riscossione mediante ruolo può avvenire anche in mancanza di un pregresso titolo esecutivo, sulla base della seconda notificazione della richiesta di pagamento che, secondo i principi generali, viene elaborata dall’ente procedente esercitando il potere di auto-accertamento.

Le suesposte argomentazioni, in quanto conducono alla cassazione con rinvio del provvedimento impugnato, esimono dall’accertare la fondatezza delle eccezioni sollevate dal controricorrente, circa l’incompletezza della richiesta di pagamento in ordine alla mancata indicazione del termine d’impugnazione e dell’autorità innanzi alla quale impugnare, accertamento che rientra nel potere del giudice di rinvio.

Pertanto, la sentenza impugnata va cassata, con rinvio della causa al Tribunale di Napoli, anche in ordine alle spese.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, nei limiti di cui in motivazione, e cassa la sentenza impugnata, rinviando la causa al Tribunale di Napoli, in diversa composizione, anche in ordine alle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio del 31 gennaio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.