Riscossione coattiva: sì al garante senza titolo

La Cassazione ha stabilito che l’ente gestore del Fondo di Garanzia per le PMI può procedere con la riscossione coattiva nei confronti del fideiussore (garante) senza necessità di un titolo esecutivo preventivo. Questo potere deriva dalla natura pubblicistica del credito, finalizzato a reintegrare le risorse pubbliche. La Corte ha chiarito che questa procedura è sempre stata applicabile, anche prima delle modifiche legislative del 2015, confermando la legittimità dell’azione di recupero.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 ottobre 2025 in Diritto Bancario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riscossione Coattiva: Legittima Contro il Garante Anche Senza Titolo Esecutivo

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha consolidato un principio di fondamentale importanza in materia di recupero crediti derivanti da finanziamenti assistiti da garanzia pubblica. L’argomento centrale è la riscossione coattiva, una procedura che consente di recuperare somme dovute in modo accelerato. La Suprema Corte ha chiarito che l’ente gestore del Fondo di Garanzia per le PMI può agire direttamente contro il garante (fideiussore) mediante iscrizione a ruolo, senza la necessità di ottenere prima un titolo esecutivo nei suoi confronti.

Il caso: un garante si oppone alla cartella esattoriale

La vicenda trae origine dall’opposizione promossa da un fideiussore avverso una cartella esattoriale per un importo di oltre 288.000 euro. Tale debito derivava da un finanziamento agevolato concesso a una società, per il quale il soggetto si era costituito garante. A seguito dell’inadempimento della società debitrice, l’ente gestore del Fondo di Garanzia pubblico era intervenuto, pagando il creditore originario (una banca) e surrogandosi nei suoi diritti. Successivamente, l’ente aveva avviato il recupero del credito nei confronti del garante tramite iscrizione a ruolo e conseguente notifica della cartella esattoriale.

Il garante sosteneva l’illegittimità di tale procedura, affermando che la riscossione tramite ruolo fosse possibile solo contro il debitore principale e non contro i terzi garanti, in assenza di un preventivo titolo esecutivo (come una sentenza o un decreto ingiuntivo) che accertasse il suo obbligo di pagamento.

La decisione della Corte d’Appello

In un primo momento, il Tribunale aveva respinto l’opposizione del garante. Tuttavia, la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, accogliendo le ragioni del fideiussore. Secondo i giudici di secondo grado, la normativa che permetteva il recupero tramite iscrizione a ruolo si applicava esclusivamente al debitore principale. Inoltre, una successiva modifica legislativa del 2015, che estendeva tale possibilità ai garanti, non poteva essere considerata retroattiva, in quanto non qualificabile come norma di interpretazione autentica. Di conseguenza, per i crediti sorti prima di tale legge, l’ente gestore avrebbe dovuto munirsi di un titolo esecutivo per agire contro il garante.

Riscossione coattiva e Fondo di Garanzia: la parola alla Cassazione

L’ente gestore ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che la procedura di riscossione coattiva fosse pienamente legittima anche nei confronti del garante. La questione giuridica sottoposta alla Corte era se il credito restitutorio dell’ente gestore, derivante dall’escussione della garanzia pubblica, potesse essere recuperato con gli strumenti privilegiati previsti per i crediti pubblici, anche nei confronti del fideiussore.

Le motivazioni della Suprema Corte

La Cassazione ha accolto il ricorso, cassando la sentenza d’appello e affermando un principio opposto. La Corte ha chiarito, in linea con il suo più recente e consolidato orientamento, che il diritto di recupero dell’ente gestore del Fondo di Garanzia non è un semplice credito di diritto comune, ma assume una natura pubblicistica. L’obiettivo primario, infatti, non è recuperare il credito originario del finanziamento, bensì riacquisire le risorse pubbliche erogate per rimpinguare la disponibilità del Fondo stesso.

Questa natura pubblicistica giustifica l’applicazione della procedura speciale di riscossione tramite ruolo. La Corte ha inoltre specificato che la normativa del 2015 non è né innovativa né di interpretazione autentica, ma semplicemente confermativa e ripetitiva di un regime giuridico già esistente. Pertanto, la possibilità di procedere con la riscossione coattiva nei confronti dei garanti era già insita nel sistema, anche per i crediti sorti prima del 2015. Di conseguenza, l’azione dell’ente gestore era pienamente legittima, senza la necessità di munirsi preventivamente di un titolo esecutivo.

Le conclusioni

L’ordinanza della Cassazione rafforza significativamente gli strumenti a disposizione degli enti che gestiscono fondi di garanzia pubblici. Stabilendo che il credito di rivalsa ha natura pubblicistica, la Corte legittima l’uso della procedura di iscrizione a ruolo come strumento ordinario per il recupero delle somme, sia nei confronti del debitore principale che del fideiussore. Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche: accelera i tempi di recupero delle risorse pubbliche e chiarisce in modo definitivo che la garanzia personale offerta in questi contesti espone il fideiussore a una procedura di recupero più rapida e incisiva rispetto a quella ordinaria.

L’ente gestore del Fondo di Garanzia può usare la riscossione coattiva contro il fideiussore?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che la procedura di riscossione coattiva tramite iscrizione a ruolo è applicabile anche nei confronti dei terzi prestatori di garanzie, come i fideiussori.

Per agire contro il garante è necessario un titolo esecutivo separato?
No. La natura pubblicistica del credito, finalizzato al recupero di risorse pubbliche, consente all’ente gestore di procedere mediante iscrizione a ruolo senza doversi previamente munire di un titolo esecutivo nei confronti del garante.

La normativa che consente la riscossione coattiva contro i garanti ha effetto retroattivo?
Sì, di fatto. La Corte ha chiarito che la disposizione legislativa del 2015 (art. 8-bis, d.l. n. 3/2015) non è innovativa, ma meramente confermativa di un regime già vigente. Pertanto, la procedura è applicabile anche per i crediti sorti prima della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 30181 Anno 2024

ORDINANZA

sul ricorso N. 1205/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa da ll’avv. NOME COGNOME come da procura in calce al ricorso, domicilio digitale come in atti

– ricorrente –

contro

NOMECOGNOME rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME come da procura in calce al controricorso, domicilio digitale come in atti

– controricorrente –

e contro

AGENZIA DELLE ENTRATE-RISCOSSIONE

N. 1205/23 R.G.

avverso la sentenza n. 793/2022 del la Corte d’appello di Lecce, depositata il 6.7.2022;

udita la relazione della causa svolta nella adunanza camerale del 25.9.2024 dal Consigliere relatore dr. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con atto di citazione in opposizione ex art. 615 c.p.c. dell’8.6.2015, NOME COGNOME convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Lecce Equitalia Sud s.p.a.Agente della Riscossione della Provincia di Lecce e la Banca del Mezzogiorno -Medio Credito Centrale s.p.a. (d’ora in poi ‘MCC’) proponendo opposizione avverso la cartella esattoriale n. NUMERO_CARTA relativa al pagamento della somma di € 288.195,50, notificatagli il 12.5.2015, relativa al ruolo n. 2015/000923 -Entrate coattive, scaturente dalla surroga di MCC alla Banca Monte dei Paschi di Siena, nell’ambito del finanziamento agevolato ex lege n. 662/1996 concesso da quest’ultima alla società RAGIONE_SOCIALE, della quale esso COGNOME, insieme ad altri soggetti, era garante. L’opponente deduceva l’illegittimità dell’iscrizione a ruolo del credito vantato da MCC per carenza del titolo esecutivo, in violazione dell’art. 21 del d.lgs. n. 46/1999. Costituitosi MCC, che – in virtù della convenzione stipulata con il Ministero dello Sviluppo Economico, svolge attività di gestione del Fondo di Garanzia istituito ai sensi dell’art. 2, comma 100, lettera a) della legge n. 662 del 23.12.1996 -, il Tribunale di Lecce, con sentenza n. 1980/2018 del 23.05.2018, previa dichiarazione della contumacia di Equitalia, rigettò l’opposizione. NOME COGNOME propose quindi gravame e la Corte d’appello di Lecce, con sentenza del 6.7.2022, lo accolse. Osservò i l giudice d’appello che, secondo il più recente orientamento della Suprema Corte, l’art. 8 -bis , comma 3,
del d.l. n. 3/2015, non recava interpretazione autentica, e dunque retroattiva, dell’art. 2, comma 100, della legge n. 662/1996, né una disposizione innovativa, trattandosi invece di disposizione meramente confermativa del regime già vigente (Cass. n. 19461/2022; Cass. n. 30621/2019; Cass. n. 17101/2019; Cass. n. 14915/2019). Pertanto, il credito restitutorio di MCC non poteva essere recuperato nei confronti del fideiussore COGNOME mediante iscrizione a ruolo, in difetto di un apposito titolo esecutivo, poiché la norma di cui all’art. 9 d.lgs. n. 123/1998, che consente il recupero di tale credito mediante iscrizione a ruolo, non contenendo alcun riferimento ai terzi garanti, poteva trovare applicazione soltanto nei confronti del debitore principale e non anche del fideiussore.
Avverso detta sentenza MCC ha proposto ricorso per cassazione, affidandosi a due motivi, illustrati da memoria, cui resiste con controricorso NOME COGNOME L’Agenzia delle Entrate-Riscossione è rimasta intimata. Il Collegio ha riservato il deposito dell’o rdinanza entro sessanta giorni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1 -Con il primo motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 9 d.lgs. n. 123/1998 e 8bis legge n. 33/2015, in relazione all’art. 360, comma 1, n.3 c.p.c. Si censura la sentenza impugnata perché la Corte leccese avrebbe erroneamente negato all’art. 8 -bis della legge n. 33/2015, sopravvenuto alla concessione del finanziamento in oggetto, natura di interpretazione autentica e, dunque, efficacia retroattiva. Avrebbe dunque errato il giudice del merito nel ritenere che il credito restitutorio di MCC non potesse essere recuperato nei confronti del fideiussore, e dunque del Toma, mediante iscrizione a ruolo, in difetto di un apposito titolo esecutivo, e ciò a cagione del
N. 1205/23 R.G.

fatto che la norma di cui all’art. 9 d.lgs. n. 123/1998, che consente il recupero di tale credito mediante iscrizione a ruolo, non conterrebbe alcun riferimento ai terzi garanti, potendo dunque trovare applicazione soltanto nei confronti del debitore principale; rileva la ricorrente – ribadita, in presenza di un contrasto giurisprudenziale, l’applicabilità dell’art. 9 d.lgs. n. 123/1998 anche alle concessioni di garanzia, proprio in forza del citato art. 8bis , avente natura interpretativa dell’art. 2, comma 100, della legge n. 662/1996 -che detta disposizione trova applicazione anche retroattivamente, in virtù del principio di ragionevolezza, in quanto l’art. 9 cit. non stabilisce alcuna limitazione nella sua applicazione e ricomprende tanto il finanziamento agevolato quanto la concessione in garanzia nell’ambito dell’unica categoria dei benefici attribuibili alle imprese in applicazione degli interventi di sostegno pubblico per lo sviluppo delle attività produttive. Con la conseguenza che al recupero del credito si provvede mediante iscrizione a ruolo anche nei confronti dei garanti, senza necessità di previamente munirsi di un titolo esecutivo nei loro confronti.
1.2 Con il secondo motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione degli art. 9 d.lgs. n. 123/1998 e 21 d.lgs. n. 46/1999. in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c. La ricorrente evidenzia che il credito azionato non può affatto essere ricondotto a quelle « entrate patrimoniali che traggono origine da rapporti privatistici », cui si riferisce l’art. 21 del d.lgs. n. 46/1999, in quanto fine ultimo ed unico del Fondo di Garanzia è quello di costituire una garanzia pubblica c.d. a prima richiesta e su apposita domanda delle banche finanziatrici, di crediti alle imprese che abbi ano difficoltà a fornire garanzie sufficienti all’istituto mutuante, di guisa che, per effetto di tale guarentigia pubblica, le banche ottengano, di
N. 1205/23 R.G.

fatto, una sostanziale eliminazione del rischio di credito su una rilevante quota del prestito da concedere. Pertanto, la riscossione coattiva attivata nella specie era da considerare pienamente legittima.

2.1 I motivi possono esaminarsi congiuntamente in quanto strettamente connessi; essi sono fondati.

Secondo il più recente orientamento espresso da questa Corte, cui si intende dare continuità, ‘ In tema di interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia pubblica, in capo al gestore del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, ex l. n. 662 del 1996, che ha soddisfatto il finanziatore, surrogandosi ad esso, sorge un diritto restitutorio di natura pubblicistica privilegiata, non più volto al recupero del credito di diritto comune originato dal primigenio finanziamento, bensì mirato a riacquisire risorse pubbliche alla diponibilità del Fondo, con la conseguenza che ad esso è applicabile la procedura di riscossione coattiva dei crediti cc.dd. agevolati, ex art. 17 del d.lgs. 46 del 1999, anche nei confronti dei terzi prestatori di garanzie, ai sensi dell’art. 8-bis, comma 3, del d.l. n. 3 del 2015, conv. con modif. dalla l. n. 33 del 2015, pur se il credito sia sorto prima dell’entrata in vigore della norma, atteso che tale disposizione non è di interpretazione autentica, né innovativa, ma meramente ripetitiva e confermativa del regime già vigente ‘ (così, da ultimo, Cass. n. 9657/2024; conf. Cass. n. 3118/2024 e Cass. n. 1005/2023).
Pertanto, la decisione della C orte d’appello , che ha affermato il principio esattamente opposto, si rivela errata.

3.1 -In definitiva, il ricorso è accolto. La sentenza impugnata è dunque cassata in relazione, con rinvio alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione,

N. 1205/23 R.G.

che si atterrà al superiore principio e provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P. Q. M.

la Corte accoglie il ricorso , cassa in relazione e rinvia alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile, il giorno

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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