Riscossione coattiva beni demaniali: serve un titolo?

Una società si opponeva a una cartella di pagamento per l’occupazione abusiva di un’area demaniale, sostenendo la mancanza di un titolo esecutivo. La Corte d’Appello accoglieva la tesi della società, ma l’Ente pubblico gestore di immobili statali ricorreva in Cassazione. La Suprema Corte, riscontrando un dubbio interpretativo sulla normativa speciale (Legge n. 311/2004) che regola la riscossione coattiva beni demaniali e l’esiguità dei precedenti, ha rimesso la causa alla pubblica udienza per una decisione di principio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 24 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riscossione Coattiva Beni Demaniali: Avviso di Pagamento o Titolo Esecutivo?

La riscossione coattiva dei beni demaniali rappresenta un tema cruciale, bilanciando l’esigenza dello Stato di recuperare crediti per l’utilizzo dei suoi beni e il diritto del privato a una tutela giurisdizionale piena. Un’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione riapre il dibattito: per procedere forzatamente, è sufficiente un avviso di pagamento previsto da una legge speciale o è sempre necessario un titolo esecutivo formatosi in un giudizio ordinario? Analizziamo la questione.

I Fatti di Causa

Una società operante nel settore ittico proponeva opposizione a una cartella di pagamento con cui le veniva richiesto il versamento di un indennizzo per l’occupazione, ritenuta abusiva, di un’area demaniale marittima. La società sosteneva la nullità della cartella, affermando che fosse stata emessa senza un preventivo titolo esecutivo, come una sentenza, che accertasse in modo definitivo il credito dello Stato. In sostanza, l’Ente pubblico gestore di immobili statali non poteva, a suo dire, ‘farsi giustizia da sé’ iscrivendo direttamente a ruolo il credito.

Il Tribunale di primo grado respingeva l’opposizione, ritenendo che la società avrebbe dovuto contestare un precedente avviso di pagamento e che, non avendolo fatto, il credito fosse divenuto definitivo. La Corte d’Appello territoriale, tuttavia, ribaltava la decisione. I giudici di secondo grado stabilivano che, trattandosi di un rapporto di diritto privato, la riscossione coattiva richiedesse un titolo con efficacia esecutiva, che non poteva essere sostituito da un semplice atto amministrativo come l’iscrizione a ruolo.

Di fronte a questa decisione, l’Ente pubblico ha presentato ricorso alla Corte di Cassazione.

L’Analisi sulla Riscossione Coattiva dei Beni Demaniali

Il cuore del problema risiede nell’interpretazione dell’articolo 1, comma 274, della Legge n. 311 del 2004. Questa norma prevede che per le somme dovute all’erario per l’utilizzo di immobili dello Stato, anche per occupazione di fatto, si possa procedere a riscossione mediante ruolo dopo l’invio di una seconda richiesta di pagamento.

La Corte di Cassazione si trova di fronte a un bivio interpretativo:

1. Interpretazione estensiva (pro-Stato): Un precedente del 2016 (Cass. n. 5956) sembrava assimilare l’avviso di pagamento previsto dalla norma a un avviso di accertamento tributario. Secondo questa visione, se il privato non impugna l’avviso entro i termini, la pretesa creditoria diventa definitiva e irretrattabile, legittimando la successiva iscrizione a ruolo e la riscossione coattiva.

2. Interpretazione restrittiva (pro-debitore): La stessa Corte, nell’ordinanza in esame, solleva un dubbio. La legge del 2004 non sancisce espressamente l’irretrattabilità del credito in caso di mancata contestazione dell’avviso. Di conseguenza, si potrebbe sostenere che la norma esoneri lo Stato solo dal dover ottenere un titolo esecutivo ordinario (come un decreto ingiuntivo), ma non impedisca al debitore di contestare l’esistenza stessa del debito attraverso l’opposizione all’esecuzione (ex art. 615 c.p.c.).

Questo secondo approccio si fonda sul principio, espresso in altre sentenze (es. Cass. n. 6833/2021), che nei rapporti di diritto privato la mancata impugnazione di un atto prodromico non preclude la possibilità di contestare la pretesa creditoria in fase esecutiva.

Le Motivazioni della Rimessione

Proprio a causa di questo contrasto interpretativo e della scarsità di precedenti specifici sulla norma in esame, la Terza Sezione Civile ha ritenuto di non poter decidere la questione in camera di consiglio. Il dubbio è stato considerato di particolare importanza ‘nomofilattica’, ovvero fondamentale per assicurare un’interpretazione uniforme della legge a livello nazionale. Pertanto, i giudici hanno deciso di rimettere la causa alla pubblica udienza della Sezione. Questa scelta procedurale consentirà un esame più approfondito e un dibattito più ampio, al termine del quale la Corte potrà enunciare un principio di diritto chiaro e definitivo sulla corretta procedura per la riscossione coattiva dei beni demaniali.

Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria lascia aperta una questione di fondamentale importanza. La futura decisione della Corte di Cassazione avrà un impatto significativo, chiarendo se la procedura speciale prevista dalla Legge n. 311/2004 conferisca all’avviso di pagamento dello Stato la stessa forza di un atto di accertamento fiscale, rendendo la pretesa ‘definitiva’ se non opposta tempestivamente. In alternativa, potrebbe confermare che, pur semplificando la procedura di riscossione, la natura privatistica del rapporto garantisca al debitore il diritto di contestare il merito del credito fino alla fase esecutiva. La risoluzione di questo dilemma definirà i confini dei poteri della Pubblica Amministrazione nella gestione del suo patrimonio immobiliare e i corrispondenti strumenti di tutela a disposizione dei cittadini.

Qual è la questione giuridica centrale dell’ordinanza?
La questione principale è se, per la riscossione coattiva dei crediti derivanti dall’occupazione di beni demaniali, sia sufficiente la procedura speciale prevista dalla Legge n. 311/2004 (basata su un avviso di pagamento seguito da iscrizione a ruolo) o se sia necessario un preventivo titolo esecutivo ottenuto tramite un ordinario giudizio di cognizione.

Cosa ha spinto la Corte di Cassazione a non decidere subito il caso?
La Corte ha rilevato un ‘dubbio ermeneutico’ sull’interpretazione della normativa applicabile. Esiste un precedente che assimila l’avviso di pagamento a un atto di accertamento tributario (rendendo il credito definitivo se non impugnato), ma la Corte dubita che tale principio sia applicabile, dato che la legge non lo prevede espressamente e si tratta di rapporti di diritto privato. Data l’importanza della questione per l’uniformità del diritto, ha preferito un approfondimento in pubblica udienza.

Quali sono le due possibili interpretazioni della norma sulla riscossione dei canoni demaniali?
La prima interpretazione sostiene che la mancata impugnazione dell’avviso di pagamento renda la pretesa dello Stato definitiva e non più contestabile. La seconda, invece, ritiene che la norma semplifichi solo la procedura di riscossione, ma non precluda al privato la possibilità di contestare l’esistenza del debito in sede di opposizione all’esecuzione, non essendo l’avviso un atto irretrattabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 33908 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 33908 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/12/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 2424/2021 R.G.

proposto da

C.C. 31/3/2022

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa ope legis dall ‘ Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587), con domicilio digitale ex lege – ricorrente – contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall ‘ AVV_NOTAIO (C.F. CODICE_FISCALE) e dall ‘ AVV_NOTAIO NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE), con domicilio digitale ex lege

– controricorrente –

e nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE – RISCOSSIONE

– intimata –

avverso la sentenza della Corte d ‘ appello di Salerno n. 1176 del 5/11/2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio dell ‘ 11/11/2025 dal AVV_NOTAIO;

Ad. 11/11/2025 CC R.G.N. 2424/2021

RILEVATO CHE

–RAGIONE_SOCIALE proponeva opposizione ex art. 615, comma 1, c.p.c. avverso la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA, notificata il 22 dicembre 2014, per un importo di euro 1.185,40, relativa all ‘ omesso pagamento dell ‘ indennizzo dovuto per l ‘ occupazione abusiva di un ‘ area demaniale marittima, con realizzazione di opere prive di titolo abilitativo o difformi, per l ‘ annualità 2012;

-la società deduceva la nullità della cartella impugnata, sostenendo che fosse stata emessa in assenza di titolo esecutivo, richiamando la circolare della Direzione Generale dell ‘ RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dell ‘ 8 luglio 2002 e la giurisprudenza di legittimità, secondo cui, in caso di occupazione sine titulo , sarebbe stato necessario un ordinario giudizio di cognizione per l ‘ accertamento della pretesa; eccepiva, poi l ‘ infondatezza della pretesa creditoria;

-si costituivano in giudizio l ‘ RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE (oggi, RAGIONE_SOCIALE), contestando il merito della domanda attorea e sostenendo la legittimità della procedura di riscossione mediante iscrizione a ruolo;

-il Tribunale di Nocera Inferiore, con la sentenza n. 103 del 16 gennaio 2017, rigettava l ‘ opposizione, in quanto il debitore avrebbe potuto e dovuto contestare l ‘ an e il quantum della pretesa dell ‘ indennità mediante tempestiva opposizione all ‘ avviso di pagamento notificato il 23 novembre 2012, sicché, una volta decorso il termine senza opposizione, il credito doveva considerarsi irretrattabile;

-avverso tale sentenza la RAGIONE_SOCIALE proponeva appello: deduceva 1) la violazione degli artt. 17 e 21 D.Lgs. n. 46 del 1999, in quanto la riscossione mediante ruolo richiede a suo fondamento un titolo esecutivo in senso stretto, 2) la violazione dell ‘ art. 3 Legge n. 241 del 1990 e degli artt. 24 e 97 Cost., per la mancata specificazione

nella cartella degli interessi applicati, e 3) la violazione dell ‘ art. 2697 c.c., per la mancata prova dell ‘ esistenza di un titolo esecutivo definitivo;

-l ‘ RAGIONE_SOCIALE ribadiva la correttezza della decisione di primo grado, richiamando l ‘ art. 1, comma 274, della Legge n. 311 del 2004, che consentiva la riscossione mediante ruolo anche per le occupazioni abusive successive all ‘ entrata in vigore della norma;

-la Corte d ‘ appello di Salerno, con la sentenza n. 1176 del 5 novembre 2020, accoglieva il primo e il terzo motivo dell ‘ appello e dichiarava assorbito il secondo: riteneva che, per la riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE entrate dello Stato derivanti da rapporti di diritto privato, fosse necessario un titolo avente efficacia esecutiva, che, nel caso di specie, non risultava essere stato posto in essere, non potendo l ‘ iscrizione a ruolo surrogare tale requisito in assenza di un atto amministrativo debitamente notificato e motivato;
-l ‘ RAGIONE_SOCIALE proponeva ricorso per cassazione;

-resisteva con controricorso la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;

-non svolgeva difese nel giudizio di legittimità RAGIONE_SOCIALE;

-all ‘ esito della camera di consiglio dell ‘ 11/11/2025, il Collegio si riservava il deposito dell ‘ ordinanza nei successivi sessanta giorni, a norma dell ‘ art. 380bis .1, comma 2, c.p.c.;

CONSIDERATO CHE

-il ricorso dell ‘ RAGIONE_SOCIALE impone l ‘ interpretazione dell ‘ art. 1, comma 274, della Legge n. 311 del 2004, che così stabilisce: «Relativamente alle somme non corrisposte all ‘ erario per l ‘ utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietà dello Stato, decorsi novanta giorni dalla notificazione, da parte dell ‘ RAGIONE_SOCIALE ovvero degli enti gestori, della seconda richiesta di pagamento RAGIONE_SOCIALE somme

dovute, anche a titolo di occupazione di fatto, si procede alla loro riscossione mediante ruolo, con la rivalutazione monetaria e gli interessi legali. …» ;

-sulla questione si registra il precedente di Cass. Sez. 3, 25/03/2016, n. 5956, che, in un passaggio della motivazione, rileva «che le ragioni di merito con le quali era stata contestata la cartella esattoriale non erano più esaminabili, in quanto attinenti a vicende anteriori alla formazione del titolo esecutivo, non essendo stato impugnato il precedente atto di accertamento, regolarmente notificato. Si tratta di un meccanismo che le norme tributarie non raramente prevedono, sul quale questa Corte ha più volte affermato che la cartella esattoriale recante intimazione di pagamento di un credito tributario avente titolo in un precedente avviso di accertamento, notificato ed a suo tempo non impugnato, può essere contestata innanzi agli organi del contenzioso tributario ed essere da essi invalidata solo per vizi propri, non già per vizi suscettibili di rendere nullo o annullabile l ‘ avviso di accertamento presupposto»);
-la richiamata decisione assimila l ‘ avviso di pagamento previsto dalla citata disposizione all ‘ avviso di accertamento tributario la cui mancata impugnazione rende irretrattabile la pretesa fiscale;

-tuttavia, osserva il Collegio che la legge n. 311 del 2004 non tipizza l ‘ avviso di pagamento, né sancisce espressamente la sua irretrattabilità in mancanza di contestazioni; conseguentemente, potrebbe ragionevolmente sostenersi, da un lato, che la norma esonera la PRAGIONE_SOCIALE dall ‘ onere di acquisire un titolo esecutivo ordinario, senza, però, far venire meno la necessità di un apposito atto di autoliquidazione (ulteriore rispetto all ‘ avviso), e, dall ‘ altro, che, trattandosi di rapporti di diritto privato, la mancata impugnazione dell ‘ avviso non preclude al debitore la proposizione dell ‘ opposizione all ‘ esecuzione per contrastare la pretesa, non irretrattabile (si veda, ad esempio, il principio espresso da Cass. Sez. 5, 11/03/2021, n. 6833, Rv. 660718-03);
-il dubbio ermeneutico assume, sia per la peculiarità della disposizione, sia per l ‘ esiguità dei precedenti giurisprudenziali, rilievo nomofilattico e, dunque, ritiene il Collegio che la causa debba essere rimessa all ‘ udienza pubblica della Sezione;

p. q. m.

la Corte rinvia la causa alla pubblica udienza della Sezione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile, il giorno 11 novembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.