Risarcimento tardiva attuazione: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibili i ricorsi di alcuni medici che chiedevano un risarcimento per la tardiva attuazione di una direttiva UE sulla remunerazione degli specializzandi. La Corte ha confermato il proprio orientamento consolidato, secondo cui il termine di prescrizione decennale per tale diritto decorre dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della Legge n. 370/1999. Poiché l’azione legale è stata intrapresa dopo la scadenza di tale termine, il diritto al risarcimento è stato ritenuto prescritto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Prescrizione e Danni da Direttive UE: La Cassazione Conferma il Termine

L’ordinanza in esame affronta un tema cruciale per chi agisce contro lo Stato: il risarcimento per tardiva attuazione di una direttiva comunitaria. La Corte di Cassazione, con una decisione netta, ha ribadito i confini temporali per esercitare tale diritto, sottolineando l’importanza della tempestività dell’azione legale. La vicenda riguarda un gruppo di medici specializzandi che, per anni, non hanno ricevuto l’adeguata remunerazione prevista dalle norme europee, a causa del ritardo dello Stato italiano nel recepirle.

I Fatti del Caso: La Lunga Attesa dei Medici Specializzandi

Un gruppo di medici, dopo aver conseguito la laurea e essersi iscritti a scuole di specializzazione, si è trovato in una situazione paradossale: frequentare corsi a tempo pieno senza percepire alcuna retribuzione. Questo avveniva nonostante le direttive comunitarie (in particolare le n. 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE) imponessero agli Stati membri di garantire un compenso adeguato a questi professionisti. Lo Stato italiano ha attuato tali direttive solo in modo tardivo e parziale con il D.Lgs. 8.8.1991 n. 257. Di conseguenza, nel 2013, i medici hanno citato in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri ministeri per ottenere il risarcimento dei danni subiti. Tuttavia, sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno rigettato le loro domande, ritenendo il diritto ormai prescritto.

La Questione Giuridica: Quando Inizia a Decorrere la Prescrizione?

Il cuore della controversia legale è l’individuazione del dies a quo, ovvero il giorno a partire dal quale inizia a decorrere il termine di prescrizione decennale. I ricorrenti sostenevano che la prescrizione non potesse iniziare a decorrere fino a quando la direttiva non fosse stata recepita in modo ‘pieno ed integrale’. Secondo questa tesi, il loro diritto non si era ancora prescritto al momento dell’avvio della causa. La difesa dello Stato, al contrario, ha sempre sostenuto una decorrenza anteriore, che avrebbe reso tardiva l’azione dei medici.

L’Analisi della Corte: Il Risarcimento per Tardiva Attuazione e i Limiti Temporali

La Corte di Cassazione ha dichiarato i ricorsi inammissibili, confermando le decisioni dei gradi precedenti. La sentenza si basa su un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato e non lascia spazio a interpretazioni alternative.

Il Principio Consolidato della Cassazione

I giudici hanno richiamato la loro giurisprudenza costante, secondo cui ‘il diritto al risarcimento del danno da tardiva od incompleta trasposizione (…) si prescrive nel termine decennale decorrente dalla data di entrata in vigore (27 ottobre 1999) della legge 19 ottobre 1999, n. 370’. Quella legge, pur riconoscendo il diritto a una borsa di studio solo a una platea ristretta di medici, ha reso inequivocabile e definitivo l’inadempimento dello Stato per tutti gli altri, facendo così sorgere in modo chiaro e attuale il loro diritto a chiedere il risarcimento. Da quel momento, i medici esclusi avrebbero potuto e dovuto agire in giudizio.

Il Rigetto delle Tesi dei Ricorrenti

La Corte ha smontato le argomentazioni dei ricorrenti, chiarendo che l’inadempimento dello Stato italiano era una questione ‘non dubitabile, non discutibile, non opinabile’ fin dalla scadenza del termine per l’attuazione della direttiva (31 dicembre 1982). Non era quindi sostenibile che i medici non potessero essere a conoscenza della violazione del loro diritto. Anche il richiamo alla sentenza Emmott della Corte di Giustizia Europea è stato ritenuto non pertinente, poiché in questo caso non vi era un comportamento dello Stato che avesse attivamente ostacolato il ricorso alla giustizia.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha ritenuto i ricorsi manifestamente inammissibili ai sensi dell’art. 360 bis, n. 1, c.p.c., in quanto le questioni sollevate erano già state decise in conformità con la giurisprudenza consolidata della stessa Corte e non vi erano ragioni per discostarsene. L’individuazione del dies a quo della prescrizione al 27 ottobre 1999 è un principio di diritto stabile. Poiché l’azione legale è stata intrapresa ben oltre dieci anni da tale data, il diritto al risarcimento si è inevitabilmente estinto per prescrizione. La decisione di condannare i ricorrenti anche al pagamento delle spese legali segue la regola della soccombenza.

Conclusioni: L’Importanza della Tempestività nell’Azione Legale

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale: la certezza del diritto prevale, e i termini di prescrizione sono uno strumento essenziale per garantirla. Anche di fronte a un palese inadempimento dello Stato, i cittadini devono esercitare i propri diritti entro i limiti temporali stabiliti dalla legge. La decisione serve da monito sulla necessità di agire tempestivamente per tutelare le proprie ragioni, poiché il trascorrere del tempo può rendere vana anche la pretesa più fondata. Per i professionisti e i loro consulenti, la conoscenza precisa dei termini di prescrizione e del loro momento di decorrenza si conferma un elemento imprescindibile per una efficace tutela legale.

Quando inizia a decorrere la prescrizione per il risarcimento del danno da tardiva attuazione di una direttiva comunitaria?
Secondo l’orientamento consolidato della Corte di Cassazione, per il caso specifico dei medici specializzandi, il termine di prescrizione decennale inizia a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della Legge n. 370/1999, che ha cristallizzato l’inadempimento dello Stato.

Perché la Corte di Cassazione ha ritenuto i ricorsi inammissibili?
La Corte ha ritenuto i ricorsi inammissibili perché le censure mosse alla sentenza d’appello si ponevano in contrasto con un orientamento giurisprudenziale consolidato, senza offrire argomenti nuovi o validi per rimetterlo in discussione. Pertanto, la decisione era conforme alla legge secondo i principi già stabiliti dalla stessa Corte.

Lo Stato può eccepire la prescrizione in un giudizio per danni da mancata attuazione di una direttiva UE?
Sì. La Corte ha confermato che lo Stato inadempiente può legittimamente opporre all’attore l’eccezione di prescrizione, a meno che non sia stato lo Stato stesso, con il proprio comportamento, a causare la tardività del ricorso da parte del cittadino, circostanza non ravvisata nel caso di specie.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 8690 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 8690 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/04/2024

O R D I N A N Z A

sul ricorso n. 14910/21, proposto da

-) COGNOME NOME , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

nonché da

-) COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME

e COGNOME NOME , tutti domiciliati ex lege difensore, difesi dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO;

all’indirizzo PEC del proprio

– ricorrenti –

contro

-) RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE , in persona rispettivamente del Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e dei RAGIONE_SOCIALE pro tempore , domiciliati ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difesi ope legis dall’RAGIONE_SOCIALE;

– controricorrenti – avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Roma 26 novembre 2020 n. 5896;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 25 gennaio 2024 dal AVV_NOTAIO;

FATTI DI CAUSA

Oggetto: risarcimento del danno da tardiva attuazione di direttiva comunitaria.

Nel 2013 gli odierni ricorrenti convennero dinanzi al Tribunale di Roma la RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE, esponendo che:

-) dopo avere conseguito la laurea in medicina, si erano iscritti ad una scuola di specializzazione;

-) durante il periodo di specializzazione non avevano percepito alcuna remunerazione o compenso da parte RAGIONE_SOCIALEa scuola stessa;

-) le direttive comunitarie n. 75/362/CEE e 75/363/CEE, così come modificate dalla Direttiva 82/76/CEE, avevano imposto agli Stati membri di prevedere che ai frequentanti le scuole di specializzazione fosse corrisposta una adeguata retribuzione;

-) l’Italia aveva dato tardiva e parziale attuazione a tali direttive solo con il d.lgs. 8.8.1991 n. 257.

Conclusero pertanto chiedendo la condanna RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni convenute al risarcimento del danno sofferto in conseguenza RAGIONE_SOCIALEa tardiva attuazione RAGIONE_SOCIALEe suddette direttive.

Con sentenza 13.9.2017 n. 17226 il Tribunale di Roma rigettò tutte le domande per intervenuta prescrizione del diritto. La sentenza fu appellata dai soccombenti.

Con sentenza 26.11.2020 n. 5896 la Corte d’appello rigettò il gravame.

Avverso la sentenza d’appello sono state proposte separate impugnazioni da RAGIONE_SOCIALE, con ricorso passato per la notifica il 24 maggio 2021, fondato su un motivo ed illustrato da memoria; nonché da altri cinque degli originari attori, con ricorso notificato telematicamente il 25 maggio e fondato su sette motivi.

La RAGIONE_SOCIALE ha resistito con due separati controricorsi alle suddette impugnazioni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso principale (COGNOME).

L’unico motivo di ricorso censura la sentenza d’appello nella parte in cui ha individuato l’ exordium praescriptionis nella data del 27.10.1999.

Deduce il ricorrente, da un lato, che la sentenza non sarebbe motivata; e dall’altro che la prescrizione del diritto al risarcimento del danno da tardiva attuazione d’una direttiva comunitaria non può decorrere sino a quando quella direttiva non sia ‘ pienamente ed integralmente recepita’ , e nel caso di specie il recepimento non poteva dirsi avvenuto nel 1999.

1.1. La prima censura è manifestamente infondata. La Corte d’appello ha motivato la propria decisione richiamando la giurisprudenza di questa Corte, quel che le era consentito dall’art. 118 disp. att. c.p.c..

1.2. La seconda censura è inammissibile ex art. 360 bis n. 1 c.p.c., alla luce del consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui ‘ il diritto al risarcimento del danno da tardiva od incompleta trasposizione nell’ordinamento interno – realizzata solo con il d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 – RAGIONE_SOCIALEe direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, relative al compenso in favore dei medici ammessi ai corsi di specializzazione universitari, si prescrive (…) nel termine decennale decorrente dalla data di entrata in vigore (27 ottobre 1999) RAGIONE_SOCIALEa legge 19 ottobre 1999, n. 370, il cui art. 11 ha riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore di quanti, tra costoro, risultavano beneficiari RAGIONE_SOCIALEe sentenze irrevocabili emesse dal giudice amministrativo ‘ (così Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 6606 del 20/03/2014, Rv. 630184 -01; nello stesso senso, ex multis, Sez. 3, Ordinanza n. 2958 del 31/01/2024; Sez. L, Ordinanza n. 18961 del 11/09/2020; Sez. 6 – L, Ordinanza n. 14112 del 07/07/2020; Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 13281 del 1°/07/2020; Sez. 3 – , Ordinanza n. 13758 del 31/05/2018, Rv. 649044 – 01; Sez. 3 – , Sentenza n. 23199 del 15/11/2016, Rv. 642976 -01; Sez. 3, Sentenza n. 16104 del 26/06/2013, Rv. 626903 -01; Sez. 3, Sentenza n. 17868 del 31/08/2011, Rv. 619357 01); princìpi, com’è noto, risalenti alle sentenze gemelle nn. 101813, 10814, 10815 e 10816 del 2011, confermati
ancora di recente dalle Sezioni Unite di questa Corte (Sez. U, Sentenza n. 17619 del 31/05/2022, Rv. 664923 – 01).

1.3. Il principio appena ricordato non solo non collide, ma anzi è puntualmente conforme all’orientamento espresso dalla Corte di Giustizia nella sentenza Emmott (CGUE, sentenza 19.5.2011, in causa C-452/09), invocata dal ricorrente. In tale sentenza infatti si è affermato che:

(a) lo RAGIONE_SOCIALE inadempiente nell’attuazione di una direttiva comunitaria, se convenuto in giudizio da chi domandi il risarcimento del danno causato dalla tardiva attuazione di quella direttiva, ben può opporre all’attore l’eccezione di prescrizione, se non fu lo RAGIONE_SOCIALE con il suo comportamento a causare la tardività del ricorso:

(b) l’accertamento da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALEa violazione del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea è ininfluente sul dies a quo del termine di prescrizione, allorché detta violazione è fuori di dubbio (come già ritenuto da questa Corte: Sez. 3, Sentenza n. 17868 del 31/08/2011, Rv. 619357 – 01). E nella vicenda oggi in esame l’inadempimento RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE italiano all’obbligo di remunerare la frequentazione RAGIONE_SOCIALEe scuole di specializzazione non era né dubitabile, né incerto .

Come noto la (allora) Comunità Europea nel 1975 volle dettare norme uniformi per ‘ agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di medico ‘, e lo fece con due direttive coeve: la direttiva 75/362/CEE e la direttiva 75/363/CEE, ambedue del 16.6.1975.

La prima sancì l’obbligo per gli Stati membri di riconoscere l’efficacia giuridica dei diplomi rilasciati dagli altri Stati membri per l’esercizio RAGIONE_SOCIALEa professione di medico; la seconda dettò i requisiti minimi necessari affinché il suddetto riconoscimento potesse avvenire, tra i quali la durata minima del corso di laurea e la frequentazione a tempo pieno di una ‘formazione specializzata’.

L’una e l’altra di tali direttive vennero modificate qualche anno dopo dalla Direttiva 82/76/CEE del RAGIONE_SOCIALE, del 26 gennaio 1982.

L’art. 13 di tale ultima direttiva aggiunse alla Direttiva 75/363/CEE un ‘Allegato’, contenente le ‘ caratteristiche RAGIONE_SOCIALEa formazione a tempo pieno (…) dei medici specialisti ‘.

L’art. 1, comma terzo, ultimo periodo, di tale allegato sancì il principio per cui la formazione professionale ‘ forma oggetto di una adeguata remunerazione ‘. La direttiva 82/76/CEE venne approvata dal RAGIONE_SOCIALE il 26.1.1982; venne notificata agli Stati membri (e quindi entrò in vigore) il 29.1.1982, e venne pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale RAGIONE_SOCIALEe Comunità Europee n. L43 del 15.2.1982; l’art. 16 RAGIONE_SOCIALEa medesima direttiva imponeva agli Stati membri di conformarvisi ‘ entro e non oltre il 31 dicembre 1982 ‘.
Pertanto:

(a) l’ordinamento comunitario attribuì ai medici specializzandi il diritto alla retribuzione in modo chiaro ed inequivoco a far data dal 29.1.1982;

(b) altrettanto chiara ed inequivoca era la previsione secondo cui gli Stati membri avevano tempo sino al 31.12.1982 RAGIONE_SOCIALEo stesso anno per dare attuazione al precetto comunitario;

(c) che lo RAGIONE_SOCIALE italiano non avesse rispettato tale obbligo era questione non dubitabile, non discutibile, non opinabile, e risultante per di più ictu oculi .

E’ dunque insostenibile la tesi invocata dai ricorrenti, secondo cui in subiecta materia essi non avrebbero potuto sapere né di avere un diritto scaturente dall’ordinamento comunitario, né che quel diritto venne violato dallo RAGIONE_SOCIALE italiano.

1.4. In via subordinata rispetto al rigetto del motivo appena esaminato, il ricorrente ha chiesto di disporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea, ex art. 267 del Trattato sul funzionamento RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea, al fine di sottoporle un quesito circa la corretta individuazione del dies a quo del decorso RAGIONE_SOCIALEa prescrizione del diritto al risarcimento del danno sofferto a causa RAGIONE_SOCIALEa tardiva attuazione d’una direttiva comunitaria.

Tale questione è stata già sottoposta dal medesimo difensore RAGIONE_SOCIALE‘odierno ricorrente a questa Corte, che ha ritenuto non esservi ‘ alcuna incertezza, sulla questione qui in scrutinio, che imponga il rinvio pregiudiziale che i ricorrenti sollecitano ‘ , con motivazioni alle quali può qui rinviarsi ex art. 118 disp. att. c.p.c. (Sez. 3, Ordinanza n. 4582 del 11.2.2022 , § 5 dei ‘Motivi RAGIONE_SOCIALEa decisione’) .

Il ricorso successivo (COGNOME ed altri).

Col primo motivo è denunciata la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per mancanza di motivazione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 132 c.p.c.. Sostengono i ricorrenti che la sentenza impugnata sarebbe nulla perché ‘ non ha indicato alcuna ragione giuridica posta alla base RAGIONE_SOCIALEa sua decisione ‘ , ma si è limitata a richiamare il principio affermato da una decisione di questa Corte (Cass. 6606/14).

2.1. Il motivo è manifestamente infondato per la medesima ragione già indicata al paragrafo 1.1. che precede.

Col secondo motivo i ricorrenti prospettano la violazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 2935 c.c.. Sostengono che erroneamente la Corte d’appello ha individuato l’ exordium praescriptionis nella data del 27.10.1999.

3.1. Il motivo è manifestamente inammissibile ex art. 360 bis , n. 1, c.p.c., per le ragioni già indicate al § 1.2 che precede.

Col terzo motivo è prospettata la violazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 101, comma secondo, RAGIONE_SOCIALEa Costituzione. Al di là di tale riferimento, l’illustrazione del motivo si riduce a ciò: che la Corte d’appello avrebbe violato la legge per avere erroneamente individuato il dies a quo di decorso del termine prescrizionale.

4.1. Il motivo, che va correttamente qualificato come denuncia di violazione RAGIONE_SOCIALEe regole sulla prescrizione, è sostanzialmente coincidente col secondo motivo di ricorso, ed è inammissibile per le medesime ragioni.

Col quarto motivo è denunciata la violazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 324 c.p.c. La sentenza di appello è censurata nella parte in cui è ritenuto essersi formato il giudicato interno sulla pronuncia del tribunale che dichiarò privi di legittimazione passiva i ministeri convenuti.

5.1. Il motivo resta assorbito dal rigetto dei primi tre.

Col quinto motivo è denunciata la ‘ violazione degli articoli 132 e 112 c.p.c. in relazione al mancato rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia europea ‘ .

6.1. Tale questione, in fattispecie esattamente identica, è stata già sottoposta dal medesimo difensore degli odierni ricorrenti a questa Corte, che ha ritenuto non esservi ‘ alcuna incertezza, sulla questione qui in scrutinio, che imponga il rinvio pregiudiziale che i ricorrenti sollecitano ‘ , con motivazioni alle quali può qui rinviarsi ex art. 118 disp. att. c.p.c. (Sez. 3, Ordinanza n. 19962 del 12.7.2023, § 6 dei ‘Motivi RAGIONE_SOCIALEa decisione’) .

Il sesto motivo di ricorso non contiene propriamente alcuna censura avverso la sentenza impugnata, ma si limita a sostenere che, avendo dovuto la Corte d’appello accogliere, invece che rigettare, la domanda attorea virgola non avrebbe potuto di conseguenza ritenere assorbite le questioni inerenti il quantum debeatur .

Pertanto, come è evidente, non si tratta di un motivo di ricorso, ma di una mera ipotesi discorsiva.

Il settimo motivo di ricorso censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha condannato i soccombenti alle spese, invece di compensarle.

8.1. Il motivo è manifestamente inammissibile perché la scelta di non compensare le spese è rimessa alla discrezionalità del giudice di merito ed è incensurabile in sede di legittimità ( ex multis , Cass., Sez. Un., n. 14989 del 2005).

Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza. Le spese dovute dai ricorrenti successivi (COGNOME ed altri) vanno determinate previo aumento nella misura stabilita dall’art. 4, comma 2, ultimo periodo, d.m. 55/14.

P.q.m.

(-) dichiara inammissibile il ricorso principale e quello successivo;

(-) condanna NOME COGNOME alla rifusione in favore di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 2.050,00, oltre spese prenotate a debito;

(-) condanna COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME, in solido alla rifusione in favore di RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 5.500,00, oltre spese prenotate a debito;

(-) ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per i rispettivi ricorsi a norma del comma 1bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Terza Sezione civile RAGIONE_SOCIALEa

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