Risarcimento permesso illegittimo: giurisdizione

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, stabilisce che la domanda di risarcimento danni avanzata da un cittadino contro la Pubblica Amministrazione per aver fatto legittimo affidamento su un permesso di costruire poi rivelatosi illegittimo, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La decisione chiarisce che, in materia urbanistica, la competenza a decidere su tali richieste di risarcimento non appartiene al giudice ordinario, ma al T.A.R., in quanto la pretesa è intrinsecamente connessa all’esercizio del potere amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Risarcimento da Permesso Illegittimo: Le Sezioni Unite Fanno Chiarezza sulla Giurisdizione

Ottenere un permesso di costruire e avviare lavori edili, per poi scoprire che quel titolo è illegittimo, è un incubo per ogni cittadino. Oltre al danno economico, si apre un complesso percorso legale per ottenere giustizia. La domanda cruciale è: a quale giudice rivolgersi? La Corte di Cassazione, con la recente ordinanza n. 34156/2025, ha fornito una risposta definitiva, stabilendo che per il risarcimento da permesso illegittimo la competenza spetta al giudice amministrativo. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso: La Fiducia Tradita

La vicenda riguarda due cittadini che, dopo aver ricevuto un permesso di costruire dal proprio Comune, avevano iniziato i lavori di rifacimento della copertura di un immobile di loro proprietà. A seguito di un’azione legale intentata dai vicini, il Tribunale civile li condannava a demolire le opere, a risarcire i danni e a pagare le spese legali.

Ritenendo di aver subito un ingente danno per aver confidato nella legittimità del permesso rilasciato dall’ente pubblico, i due cittadini citavano in giudizio il Comune per ottenere il risarcimento. Si apriva così un complesso iter giudiziario non sul merito della richiesta, ma sulla preliminare questione di quale giudice avesse il potere di deciderla.

Il Conflitto di Giurisdizione

Inizialmente, il Tribunale civile adito declinava la propria giurisdizione. Successivamente, la causa veniva riassunta davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.), il quale, a sua volta, sollevava un conflitto negativo di giurisdizione. Secondo il T.A.R., la pretesa non si fondava sull’illegittimità del provvedimento in sé, ma sulla violazione del principio di legittimo affidamento, un comportamento lesivo di un diritto soggettivo che, a suo avviso, doveva essere giudicato dal giudice ordinario.

La questione è quindi giunta dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per la risoluzione definitiva del conflitto.

La Decisione della Cassazione sul Risarcimento da Permesso Illegittimo

Le Sezioni Unite hanno risolto il contrasto dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte ha ribaltato un orientamento precedente, allineandosi a recenti evoluzioni normative e giurisprudenziali. La decisione si fonda sul concetto di “giurisdizione esclusiva”.

Le Motivazioni: La Giurisdizione Esclusiva del Giudice Amministrativo

Il cuore della motivazione risiede nell’articolo 133, lettera f), del Codice del processo amministrativo. Questa norma attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia urbanistica ed edilizia, che includono quelle relative ai permessi di costruire.

La Cassazione chiarisce che, quando una materia rientra nella giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo è competente a decidere sia sulla lesione di interessi legittimi (come l’interesse a ottenere o conservare un provvedimento favorevole) sia sulla lesione di diritti soggettivi consequenziali (come il diritto al risarcimento del danno).

La richiesta di risarcimento per un permesso illegittimo non può essere vista come una pretesa slegata dal provvedimento che l’ha generata. Anche se la domanda è basata sulla lesione dell’affidamento, essa scaturisce direttamente da un atto tipico del potere amministrativo in materia edilizia. Pertanto, la controversia, nella sua interezza, deve essere trattata dal giudice specializzato in quella materia, ovvero il giudice amministrativo.

La Corte sottolinea come la regola di riparto della giurisdizione non si basi sulla richiesta formale (“petitum formale”), ma sulla sostanza della pretesa (“petitum sostanziale”) e sulla natura del rapporto giuridico sottostante. In questo caso, il rapporto è di natura pubblicistica e riguarda l’esercizio del potere amministrativo nel governo del territorio.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per Cittadini e Imprese

Questa pronuncia ha importanti conseguenze pratiche. Chiunque subisca un danno a causa di un permesso di costruire illegittimo sa ora con certezza di doversi rivolgere al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) per ottenere il risarcimento.

Questa soluzione evita il rischio di “palleggiamenti” di competenza tra giudici diversi, garantendo una maggiore celerità ed efficienza della tutela giurisdizionale. La decisione concentra davanti a un unico giudice l’intera gestione della controversia legata a un atto amministrativo, dalla sua legittimità alle conseguenze patrimoniali della sua eventuale illegalità. Per cittadini e imprese, si tratta di una fondamentale semplificazione del percorso per far valere i propri diritti contro la Pubblica Amministrazione.

A quale giudice devo rivolgermi se subisco un danno a causa di un permesso di costruire che poi si rivela illegittimo?
Secondo questa ordinanza, la domanda di risarcimento del danno deve essere presentata dinanzi al giudice amministrativo (T.A.R.), poiché rientra nella sua giurisdizione esclusiva in materia edilizia e urbanistica.

Perché la giurisdizione è del giudice amministrativo e non di quello ordinario?
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo perché la controversia riguarda un permesso di costruire, un atto che rientra nella materia urbanistica, per la quale la legge prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. In tale ambito, questo giudice è competente a decidere sia sugli interessi legittimi sia sui diritti soggettivi connessi, come il diritto al risarcimento del danno.

La richiesta di risarcimento è considerata autonoma rispetto all’illegittimità del permesso?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la pretesa risarcitoria, anche se fondata sulla lesione del legittimo affidamento del privato, è una conseguenza diretta dell’esercizio del potere amministrativo. Pertanto, la sua cognizione non può essere sottratta al giudice naturale degli atti amministrativi in quella specifica materia.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 34156 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 34156 Anno 2025

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/12/2025

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. NUMERO_DOCUMENTO proposto d’ufficio dal TRIBUNALE AMMNISTRATIVO REGIONALE per il PIEMONTE, con ordinanza n. 1337/2024 depositata il 27/12/2024, nella causa tra:

COGNOME NOME, PENT NOME;

– ricorrenti non costituiti in questa fase –

contro

COMUNE DI VILLAR FOCCHIARDO, RAGIONE_SOCIALE;

– resistenti non costituiti in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/07/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale c hiede che la Corte di Cassazione, a Sezioni unite, dichiari la competenza del giudice ordinario .

La vicenda al vaglio, per quel che qui rileva, può sintetizzarsi nei termini di cui appresso.

NOME COGNOME e NOME COGNOME, esposto di avere intrapreso opera di rifacimento della copertura d’un immobile di loro proprietà confidando nella legittimità del permesso di costruire rilasciato dal Comune di Villar Focchiardo e che il Tribunale di Torino, adito dai vicini, li aveva condannati alla rimessione in pristino, a risarcire il danno e a rimborsare alla controparte le spese di lite, convennero in giudizio l’anzidetto Comune perché fosse condannato a risarcirli del danno procurato per aver fatto legittimo affidamento sulla legittimità del rilasciato permesso di costruire;
Con la sentenza declinatoria della giurisdizione il Tribunale di Torino, partendo dall’ipotesi generale della domanda di risarcimento avanzata dal privato, laddove da un provvedimento amministrativo ampliativo della sua sfera giuridica, dichiarato illegittimo, e perciò annullato, gli sia derivato danno, sostiene che <>.
Né, secondo il Giudice declinante, la disapplicazione ad opera del giudice civile avrebbe potuto in alcun modo assimilarsi all’annullamento, trattandosi di accertamento valevole solo ‘inter partes’ e inidoneo ad avere la stabilità del giudicato.

Il T.A.R. Piemonte, davanti al quale il processo era stato riassunto, solleva conflitto negativo di giurisdizione, affermando la giurisdizione del G.O.

2.1. Questi, in sintesi, gli argomenti posti a sostegno dell’ordinanza:

-il ‘petitum sostanziale’, apprezzato in funzione della ‘causa petendi’, fondava la pretesa di risarcimento sull’asserita violazione da parte della pubblica amministrazione dell’affidamento del privato, fonte di danno extracontrattuale;

una tal domanda, non <> (l’ordinanza cita S.U. nn. 17323/2024, 13964/2024, 13191/2024 e 156/2023);
-non era condivisibile l’affermazione per la quale l’azione risarcitoria era condizionata al previo annullamento del provvedimento favorevole o alla sua disapplicazione da parte del g.o., poiché <>.
Il P.M., in persona del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, ha depositato le sue conclusioni scritte.

Deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

La regola di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del ‘petitum formale’, individuato in base all’oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del ‘petitum sostanziale’, da individuarsi con riguardo alla ‘causa petendi’ ed al rapporto dedotto in giudizio,

oggetto di accertamento giurisdizionale (S.U. n. 2368, 24/01/2024, Rv. 670005, da ultimo).

Nel caso in esame, come evidenziato dal Giudice remittente, la pretesa risarcitoria si fonda sulla violazione della regola del ‘neminem laedere’ procurata dalla lesione del legittimo affidamento del privato nell’agire legittimo della pubblica amministrazione.

Si è, tuttavia, anche avuto modo d’inquadrare l’ipotesi, valorizzando il fatto della peculiarità del rapporto tra il privato e la RAGIONE_SOCIALE, nella categoria della c.d. responsabilità ex lege da ‘contatto sociale’, riconducibile all’art. 1173 cod. civ.

Queste Sezioni unite, con giurisprudenza largamente uniforme dal 2011 in poi (fra le tante, S.U. nn. 6594/2011, 6595/2011, 6596/2011, 17586/2015, 19171/2017, 32365/2018, 6885/2019, 17586/2021), partendo dal presupposto che il diritto al risarcimento del danno non può costituire materia assegnata alla giurisdizione amministrativa, scaturendo, invece, dalla lesione di un diritto soggettivo da parte della PRAGIONE_SOCIALE, non solo collegato a comportamenti materiali (il che è ovvio), ma anche alle conseguenze dell’agire amministrativo illegittimo, che, come nel caso che qui viene prospettato, abbia frustrato le legittime aspettative che il privato nutriva sulla legittimità di un provvedimento ampliativo della sua sfera giuridica.
Orientamento, questo, che, con la sentenza n. 2175/2023, ha superato le osservazioni contrarie mosse dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. n. 20/2021), la quale aveva sostenuto che si verta in pur sempre in materia di lesione di un interesse legittimo del quale debba conoscere il G.A.

Infatti -come spiega, da ultimo, la sentenza n. 26080, 25/9/20225, che ha risolto questione di giurisdizione discussa all’udienza pubblica del 24/6/2025 -<>.
In tal caso, coesistono, quindi, in capo al medesimo soggetto due sfere giuridiche tutelabili, una d’interesse legittimo e l’altra di diritto soggettivo.

Or poiché alla giurisdizione esclusiva si appartiene la tutela di entrambe le situazioni soggettive, <> (orientamento, questo,
affermato dalla citata sentenza n. 26080/2025, che ha rivisto la giurisprudenza precedente, valorizzando i mutamenti normativi intervenuti con il d. l. n. 76/2020, convertito con modificazioni nella l. n. 120/2020, che ha aggiunto il comma 2 bis all’art. 1 della l. n. 241/1990 e, da ultimo, con l’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023).

Per contro, non emergono ragioni apprezzabili per sottrarre alla giurisdizione del G.O. la cognizione dell’azione risarcitoria, scaturita dall’affidamento incolpevole del privato, al di fuori delle previsioni di giurisdizione esclusiva.

Poiché nel caso in esame la lesione dell’affidamento prospettato dal privato concerne il rilascio di un permesso di costruire, successivamente disapplicato dal giudice civile, evidentemente perché giudicato illegittimo, sulla scorta di quanto sopra precisato deve affermarsi la giurisdizione amministrativa, vertendosi in materia di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, lettera f), cod. proc. amm.

5. La natura officiosa del procedimento esclude regolamento delle spese.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, davanti al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il giorno 8 luglio 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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